2007. október közepétől a Köztisztviselői Érdekegyeztetési Tanácsa (KÉT) és az Országos Önkormányzati Köztisztviselői Érdekegyeztető Tanács (OÖKÉT) az év végéig sűrített tanácskozási programot teljesített. A KÉT-OÖKÉT együttes ülésein a Szetey Gábor közszolgálati személyügyi államtitkár által előterjesztett napirendként a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (Ktv) módosítási tervezetének több fordulós megvitatására került sor. A tanácskozási folyamat még nem zárult le, a KÉT-OÖKÉT megállapodás remélt létrejöttéhez még további tisztázó, a tárgyalási oldalak álláspontjait közelítő polémiára van szükség.

A munkavállalói oldal ügyvivőjeként megelőlegezhetem, hogy – miként eddig is – tárgyalásra készek vagyunk. Szándékunk az értelmes kompromisszumokra törekvés, a köztisztviselői érdekek racionális képviseletét figyelembe vevő egyetértés elérése. Álláspontunk szerint ugyanis a Ktv. – módosítás támogathatóságának részünkről előfeltétele is a változtatás időszerűségének, és szükségességnek, koncepcionális és szakmai megalapozottságának, a köztisztviselői jogálláshoz kapcsolódó törvényi garanciák megőrzésének meggyőző bizonyítása. Mindezek előre bocsátását az indokolja, hogy jelen esetben az immár másfél évtizede funkcionáló karrierelvű Ktv előmeneteli és illetményrendszerét jelentősen érintő – a kormányzati oldal véleménye szerint azt előnyösen továbbfejlesztő – törvénymódosításról van szó.
Most a minisztériumokban
A kormányzat célkitűzése a munkakörök értékrendjének bázisán a munkaelv alapú illetményrendszer intézményesítése. Az elképzelés szerint első ütemben a minisztériumokban vezetői munkakörben foglalkoztatottakra terjedne ki az új illetményrendszer. Ezt követően a tapasztalatok értékelésének eredményétől függően lehetne megvizsgálni az államigazgatási szervek teljes köztisztviselői körére kiterjesztés, majd ajánlás formájában az önkormányzati igazgatásban történő bevezetés lehetőségeit. A módosítás tervezete szerint a minisztériumokban vezetői munkakörben foglalkoztatottak közszolgálati jogviszonyának szabályait a Ktv-ben egy új, VIII/A fejezet beiktatása tartalmazná.
A módosítás tartalmi előkészítése a MEH-ben és a tárcáknál már a nyár folyamán kezdetét vette. Az Államreform Bizottság ezt megerősítette, a kormánykabinet pedig október elején – a szakmapolitikai egyeztetés alól felmentést adva (!) – fogadta el a munkakör alapú illetményrendszer átalakítására vonatkozó javaslatot.
A KÉT és az OÖKÉT munkavállalói oldala (és a tárgyaló csoportban képviselt szakszervezetek – KSZSZ, MKKSZ) október közepén készült komplett kormány-előterjesztés tervezetet kaptak (Ktv módosított normaszöveg, általános és részletes indoklás). Az is kiderült, hogy az előterjesztő közszolgálati személyügyi államtitkárság eredeti szándéka szerint – a szociális partnerek és a KÉT, OÖKÉT oldalai egyetértettek gyors megszerzése reményében – még a múlt év decemberében a kormány elé kívánta terjeszteni döntésre a Ktv módosítását.
Más megközelítésben: a több hónap alatt készített munkaanyagokból összegzett előterjesztés érzékelhetően a tárgyalási siettetést ambicionálva került az érdekegyeztető fórumunk elé, miközben egyidejűleg folyt az előterjesztés tárcaegyeztetése is (utólag megismerve, komoly vitákkal tarkítva).
Figyelemmel arra, hogy sem a koncepció alakítás szakaszában, sem a jogszabály-előkészítés periódusában nem volt módunk közreműködni, magától értetődően az új szisztéma megismerése, szakmai információk és külföldi tapasztalatok szerzése, kérdések és reális kételyek megfogalmazása, majd a vélemények sokoldalú ütköztetése novemberre, decemberre sűrűsödött össze. A kialakult helyzet fonáksága: annak a kormányzati oldalnak vált sürgőssé az érdekegyeztetésben érintett partnerek támogató hozzáállásának prezentálhatósága, amely a kodifikációt megelőző időszakban kirekesztő magatartást tanúsított.
Tanácskozási fordulóról fordulóra közeledtek az álláspontok, számos jogtechnikai és normaszövegezési kérdésben sikerült közös nevezőre jutni. Ebben komoly szerepe volt az ad hoc létrehozott szakértői kodifikációs munkabizottságnak is.
A kész helyzet elé állítottságunk így is tanulsággal szolgál. A hivatali szervezetben kialakított vezetői munkaköröket – a módosítás szerint – a MEH és a minisztérium szervezeti és működési szabályzatának mellékletében kell meghatározni, munkaköri szintekre besorolni.
Az egyes vezetői munkakörök munkaköri szintre besorolásának rendjét a tervezet külön jogszabályban történő szabályozás körébe utalja.
Ez a két rendelkezés felidézése példa arra, hogy olyan szabályozási tárgykörök, amelyeknek garanciális jelentőségük folytán a Ktv-ben lenne a helye, tárca SZMSZ szintjén, illetve végrehajtási (kormány) rendeletbe foglalva lépnek hatályba. Sikernek tartjuk annak elérését, hogy végrehajtási szabályként a kormány- és a miniszteri rendeletet a módosított törvénnyel egyidőben lehet elfogadtatni.
A minisztériumi vezetőkre vonatkozó – eredetileg túlzottan megszigorított – összeférhetetlenségi szabályokat az oktatási, tudományos stb. tevékenységgel összefüggésben sikerült életszerűen enyhíteni.
A minisztériumi munkakörben foglalkoztatott köztisztviselőt az adott munkakör betöltésére szóló határozatlan idejű közszolgálati jogviszonyba kell kinevezni. Eredményként tartjuk számon, hogy a minisztériumban adott vezetői munkakör megszűnése, vagy módosulása következtében, vagy átszervezés esetén, ha a munkakör szintje megváltozik, kötelező vezetői, vagy ennek hiányában egyéb köztisztviselői munkakört felajánlani.
Garanciális jelentősége van annak, hogy a kinevezési okmányhoz csatolni kell a minisztériumi vezető munkaköri leírását.
Még számos más ilyen jellegű javaslatunkat sikerült elfogadtatni.
Fontos lenne, ha a tárgyalások további szakaszában az előterjesztő egyértelműen el tudná oszlatni szakmai bizonytalanságérzetünket és dilemmáinkat.
Az egyik ilyen dilemmánk, hogy a központi igazgatás szakpolitikai tervezésének, stratégiaalkotásának és a minőségi jogszabály-előkészítés színvonala növelésének valóban egyetlen és kizárólagos eszköze a munkaköralapú közszolgálati szabályozás. Úgy véljük, hogy ez nem így van.
Ha a nemzetközi munkakörelemzés módszerének lényege a közigazgatásban az, hogy a tudás, a problémamegoldás és felelősség alapján rendezi csoportokba az egyébként egymástól alapvetően különböző munkaköröket, miért csak néhány ország közigazgatásában és szűk körre érvényesen alkalmazzák? Az angolszász hivatkozás is labilis, de Ausztria példája kifejezetten téves érvelés.
Nem kellő szakmai megalapozottsággal, és főleg nem elégségesen igazgatásorientált módon nyer visszaigazolást, hogy azonos szintre sorolt munkakörök a módszertannak köszönhetően nemcsak a közigazgatáson belül válhatnak összehasonlíthatóvá, hanem a versenyszféra hasonló szintű munkaköreivel, illetve az ezen szinten biztosított jövedelemmel, juttatásokkal és karrierlehetőségekkel is.
Kulcskérdés: a munkaköralapú illetményrendszer feleslegessé teszi az eddigi köztisztviselői besorolási rendszert. Az új szisztéma ugyanis nem a személyekre fókuszál, hanem a munkaköröket sorolja be.
Két alapvető tétel érvényre juttatásának biztosítékait megerősítendőnek tartjuk. Az egyik, hogy a jelenlegi illetmények nem csökkenhetnek. A másik: a munkaköri szintekhez illetménysávok tartoznak, amelyek középértékét évenként – a mindenkori költségvetési törvényben határozzák meg. Véleményünk szerint azonban az mindenkor kormányzati, politikai elhatározás kérdése, hogy az illetménysávok megállapításánál a közigazgatás munkaerő-piaci versenyképességének biztosítása kellő figyelmet, korrekt megítélést kap-e. A közigazgatási munka a közszolgálati hivatás jelentőségének megfelelő kormányzati kezelése esetén ugyanis nem lényegtelen, hogy az egyes munkaköri szintekre vonatkozóan célzott bérpiaci felmérés érvényesül-e?
A tervezet szerint a felmérés módszertanát a kormány a közszolgálati érdekegyeztetés során kialakított állásfoglalás figyelembe vételével határozza meg. Ezért fontos az a követelmény, hogy a felmérés módszertanát komplex módon megismerhetővé kell tenni.
Ezért sem lényegtelen, hogy javaslatunkra az eredetileg szándékolthoz képest a minisztériumi vezetőkre vonatkozó szabályozás 2008. március 1. helyett július 1-jén lépne hatályba.
Kevésbé örömteli, hogy az illetményrendszer átalakítása csak fokozatosan, 2009-2010-es két éves periódusban történne.
Eszköztelen a munkáltató?
Az előterjesztés már-már túldimenzionált kérdésköre a munkáltatói jogkört gyakorlók mozgásterének növelése a bérezés differenciálásában, a személyzeti ügyekben a rugalmas vezetői intézkedések lehetőségének bővítése. Ennek hiányát az előterjesztő a hatályos szabályozás gyengeségének minősíti.
Két megjegyzés tehető ehhez. Az egyik az, hogy a Ktv-ben jelenleg 22 lehetőség áll a munkáltató rendelkezésére a köztisztviselő előmenetelének befolyásolására. 13 lehetséges módja van az ösztönzésre, az érdemek elismerésére, a pályafutás gyorsítására, címadományozásra stb., 9 pedig a fegyelmezés, a figyelmeztetés eszközeként, az előrejutás fékezéseként lenne alkalmazható. Szükség van-e ennél többre? Megfelelően ismertek-e ezek a lehetőségek az alkalmazásukra jogosultak körében?
A Ktv előmeneteli és illetményrendszerének meghatározó eleme az illetményalap. Ha az eltelt 15 évben a mindenkori kormányok figyelmet fordítottak volna a korrekt karbantartásra, a rendszeres tisztességes, az inflációt is tekintetbe vevő emelésére, az illetményrendszer be tudta volna tölteni rendeltetését. Erősítette volna a pályavonzást és a pályántartást, mérsékelte volna a kontraszelekciót, hozzájárult volna a köztisztviselői hivatástudat elmélyítéséhez.
1992-ben a karrierrendszerű új törvény eleve indulóhátránnyal lépett hatályba: 1992-től funkcionált a követelményrendszere, ezzel szemben elismerési rendszere csak 1995-től, 3 éves lemaradással.
Ráadásul az illetményalapot az induláskor méltánytalanul alacsonyan állapították meg, ezért az soha nem tudta magát utolérni.
Ezeknek a kritikai megállapításoknak a helytállóságát fenntartva határozottan képviseltük és ma is irányadó álláspontunk, hogy a Ktv életpálya modellre alapozott foglalkoztatás-és személyzetpolitikai rendszere a közigazgatási feladatellátás sajátosságaival leginkább összhangban lévő köztisztviselői jogállást és garanciákat intézményesítő szabályrendszer. Rendező elvei, szabályozási tárgykörei és jogintézményei megőrzendő alapértékek.

A Ktv 15 éves története sajátos fejlődéstörténet is. A törvényen ez idő alatt végrehajtott módosítások száma ugyan 30 felett van, s ezek közül sem mindegyik tekinthető progresszív tartalmúnak, de a Ktv továbbfejlesztésre alkalmasságának rendje általánosan érvényesülő irányzatként kimutatható. Az annak idején a törvény többéves előkészítésében jelentős szerepet vállaló társadalmi szervezet az MKKSZ egyik országos tisztségviselőjeként nem tekintem részrehajló elfogultságnak, a Ktv alapelveit, intézményeit és garanciarendjét tiszteletben tartó magatartást várunk el a közigazgatási személyzetpolitika alakítására felhatalmazott kormányzati szervektől. Ezt alapkövetelménynek tartva elemezzük, értékeljük, támogatjuk, vagy ellenezzük a különböző változtatási módosítási elképzeléseket.
A legutóbbi időszakban sajátos jogalkotási eljárásban (pl. költségvetési törvényben, un. salátatörvény) többször került sor – véleményünk mellőzésével – módosításra, amelyek konstruktivitása megkérdőjelezhető. (Pl. a csoportos létszámcsökkentés elrendelésének hatásköri decentralizációja hivatalvezetői szintre).
Ez a magyarázata fokozott információ iránti igényeinknek. A várható hatások minél egzaktabb bemutatása, a túlnyomó részben a versenyszférában alkalmazott munkaköri értékelési rendszer (MÉR) alapjául szolgáló Hay-módszertan részleteinek megismerése, a közigazgatásban való hasznosítása lehetőségeinek és célszerűségének vizsgálata nem valamiféle konfrontációs és időhúzási szándékot takar részünkről. Ez az előzetes tájékozottság szükséges szerintünk ahhoz, hogy a minisztériumi vezetői körre hatályba léptetni tervezett VIII/A fejezetbe foglalt rendelkezések debütálását folyamatosan és átfogó módon, az objektív értékelés korrekt lehetőségét is biztosítva figyelemmel lehessen kísérni. Ebbe beleértendő az a végkövetkeztetés is, hogy ha a munkakör alapú szisztéma nem hozza a feltételezett előnyöket, a repirálás kimondása lehessen az ésszerű megoldás. Csak így képzelhető el, hogy a MÉR-t jogszabályi formába foglaló VIII/A fejezet ne a trójai faló szerepét töltse be a Ktv koherens rendszerének felszámolásában. Ezért is meghatározó, vagy ha úgy tetszik szakítópróba kérdése részünkről, hogy a Ktv 5.§-ában adott definícióhoz milyen a kormányzati viszony. A köz szolgálata … munkavégzés céljából létesített különleges jogviszony, amely alapján a többletkötelezettségek teljesítéséért a köztisztviselőt többletjogosultságok illetik meg.

Végezetül szükséges utalni még egy fontos momentumra. Az a jogalkotási módszer, hogy az új VIII/A fejezet a részletszabályozást végrehajtási rendeletekre bízza, a vezetői munkaköröket betöltők tekintetében a Ktv-t kerettörvénnyé alakítja (degradálja?), ami – egyebek között – azért is ellentmondásos, mert ezáltal érdemi, lényegi, sőt esetleg garanciális rangú tárgyköröket nem a törvény ereje fog oltalomban részesíteni.