Reflexiók a Jegyző és Közigazgatás 2008. május-júniusi számában „A közigazgatási hivatalokról nincsen kormányzati intézkedés?!” címmel megjelent szerkesztőségi (?) írásra.

Elöljáróban szeretném leszögezni, hogy a szakmai publikációknak igen nagy szerepe van a közigazgatási reformok előkészítésében és a meghozott döntések gyakorlati végrehajtásának értékelésében, ami alapján a jó döntések visszaigazolhatók, a rosszak pedig korrigálhatók. Éppen ezért az is nagyon fontos, hogy a javaslatok és vélemények minél szélesebb köre nyilvánosságot kaphasson, akár támogató, akár a reformlépéseket ellenző jellegű. Meggyőződésem szerint ez szolgálja ugyanis az objektivitást és ezen keresztül a közérdek érvényre jutását.
A Jegyző és Közigazgatás olyan szakmai folyóirat, amely az elmélet és a gyakorlat köréből merített írások közreadásával, a sokszínű szakmai álláspontok ütköztetésével a közigazgatás működését jelentősen segítő tevékenységet folytat. Erre garancia a Szerkesztőbizottság összetétele is.
Éppen az ilyen pozitív jellemzői miatt hatott egy kicsit furcsán a lap májusi-júniusi számában „A közigazgatási hivatalokról nincs kormányzati intézkedés?!” cím alatt a „Jegyző és Közigazgatás” aláírással jegyzett cikk. Amikor ugyanis a reflexiók kapcsán a címzettet kerestem, nem tudtam beazonosítani a véleményalkotó személyét, azt, hogy kinek a véleményét fedi a cikk?
A Szerkesztőbizottságét biztos, hogy nem, mert annak több tagja nem is látta a kéziratot a megjelenés előtt. A Főszerkesztőét talán, de akkor ez a szakmailag közismert és elismert volt kollégánk miért nem vállalja fel írását saját névvel? Az egész jegyzői és közigazgatási közvéleményét? – de hát azt honnan veszi a szerző, hogy mindenki úgy gondolkodik, mint amiről a cikk szól?
A válasz címzettjének lázas keresése persze nem öncélú, mert a valóság megítéléséhez igen is fontos az olvasók számára tudni, hogy a cikkben kifejtett vélemények, szakmai állásfoglalások tények, vagy szubjektív érzelmek alapján formálódnak-e.
Ez utóbbiaknak is megvan a maguk és fontos szerepe, hiszen nem csupán az igaz, hogy a „közigazgatás a közönségért van”, hanem az is, hogy a közigazgatást emberek alkotják, akiknek egzisztenciális helyzete, szubjektuma az általuk alkotott véleményt, a meghozott döntéseket is befolyásolhatják. A közigazgatási hivatali regionalizáció esetében is természetes az, hogy vannak olyanok, akik korábbi vezetői posztjukat elvesztve, vagy alacsonyabb beosztásban dolgozva tovább az egyéni sérelmek által is motiváltak, minthogy olyan kutatók és oktatók is vannak, akik saját, évtizede hangoztatott koncepciójuk háttérbe szorulása miatt állnak megfelelő tényismeret nélkül az ellenzők sorába. Sőt még az is lehet, hogy a regionalizációt ellenzőknek hellyel-közzel igazuk van egyes kérdésekben. De a véleményt „arccal” kell (illik) vállalni!
Na de nézzük most már a tartalmi kérdéseket!
A címben foglalt kérdőjeles állítás, miszerint „a közigazgatási hivatalokról nincsen kormányzati intézkedés” a cikk megírásakor sem volt igaz, időközben pedig megjelent a közigazgatási hivatalról szóló 177/2008.(VII.1.) Korm. rendelet.
Amíg ehhez a Kormány eljutott, hosszú egyeztetéseken át vezetett az út, melyek megértéséhez célszerű áttekinteni az előzményeket.
Mint ismeretes az államigazgatási szervek regionális átalakítása a Kormány Új Magyarország programjának alapvető célkitűzése volt. Az ezzel érintett szervek körét és a végrehajtás módját az egyes szervekre, így a közigazgatási hivatalokra vonatkozóan is az államháztartás hatékony működését elősegítő szervezeti átalakításokról és az azokat megalapozó intézkedésekről szóló 2118/2006. (VI. 30.) Korm. határozat írta elő. (A határozat végrehajtásának eredményeként a területi államigazgatási szervek száma 2008-ra 48-ról 33-ra csökkent, amelyből 9 működik megyei szinten.)
Ez alapján a közigazgatási hivatali regionalizáció jogilag megfelelő végrehajtása érdekében módosításra került az Alkotmány, a 34. § új (2) bekezdésének a 2006. évi LIV. törvénnyel történő beiktatásával. Ennek lényege, hogy „törvény minisztérium, miniszter vagy közigazgatási szerv megjelölésére vonatkozó rendelkezését a jelenlévő országgyűlési képviselők több mint felének szavazatával elfogadott törvény módosíthatja”.
Megalkotásra került a kormányzati szervezetalakítással összefüggő törvénymódosításokról szóló 2006. évi CIX. törvény (Kszt.) amely az Alkotmány hivatkozott rendelkezésére alapozva egyes államigazgatási szervek megjelölését más, kétharmados többséggel megalkotott törvényekben is módosította.
A közigazgatási hivatalok tekintetében a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) minden, a „fővárosi, megyei közigazgatási hivatal” kitételt tartalmazó rendelkezéséből hatályon kívül helyezte a „fővárosi, megyei” jelzőt. Ezen felül  a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló 2004. évi CVII. törvénybe (Kttv.) egy új 13/A §-t iktatott, amely felhatalmazást adott a Kormánynak, hogy a közigazgatási hivatalt vagy hivatalokat rendeletben jelölje ki. Ez alapján került kiadásra a regionális közigazgatási hivatalokról szóló 297/2007. (XII.23.) Korm. rendelet.
A közigazgatási hivatali regionalizációval szemben az Alkotmánybírósághoz több indítvány is érkezett. Ezekben a regionális közigazgatási hivatalok és más regionális államigazgatási szervek létrehozásával összefüggő egyes jogszabályok (a közigazgatási hivatalokról rendelkezőkön túl még 15 jogszabály) alkotmányellenességének megállapítását kérték arra való hivatkozással, hogy a regionális illetékesség meghatározása feles törvénnyel és más alacsonyabb szintű jogszabállyal nem lehetséges.
Tekintettel arra, hogy az indítványozók ugyanazon jogszabály alapján keletkezett alkotmányossági problémákat vetnek fel, az Alkotmánybíróság az indítványokat egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
Az Alkotmánybíróság döntésével 2008. június 30-i hatállyal megsemmisítette az Ötv. 98. § (1) bekezdés első mondatát, valamint a kihirdetésével egyidejűleg a kormányrendeleti szabályozásra felhatalmazást adó Kttv. 13/A. §-át és szintén 2008. június 30-i hatállyal az erre épülő regionális közigazgatási hivatalokról szóló 297/2006. (XII.23.) sz. kormányrendeletet.
A döntés indokolásának lényege az volt, hogy az Ötv. 98. § (1) bek. első mondatának, mint a közigazgatási hivatalok jogállását rendező kétharmados törvényi szabályozásnak bármilyen jellegű változtatása szintén kétharmados többséget igényelt volna feles törvény helyett. Az AB döntése szerint ugyanis a közigazgatási hivatalok működési területének kijelölése nem minősíthető – az Alkotmány módosításának következtében feles törvénnyel is szabályozható – közigazgatási szerv megjelölésének, hanem jogállási kérdés, mely az Alkotmányban szabályozott kollektív alapjog, a helyi önkormányzáshoz való jog gyakorlásához kapcsolódik. A kétharmados szabályozást ezért nem lehetett volna megkerülni a Kttv.-ben – mint feles törvényben – a Kormánynak adott rendeletalkotási felhatalmazással ezért ez is alkotmányellenes, csakúgy mint az ez alapján született kormányrendelet.
Az Ötv. hivatkozott passzusát és a kormányrendeletet pedig az AB azért semmisítette meg csak 2008. június 30-i hatállyal, mert a jogrend, jogbiztonság fenntartása érdekében az alkotmánysértő helyzet orvoslásáig is el kell látni a közigazgatási hivatali funkciókat, a jogalkotási feladatok végrehajtása pedig hosszabb időt vesz igénybe.
Fontos azonban kiemelni, hogy az AB nem állította vissza a korábbi fővárosi, megyei hivatali rendszert és azt sem mondta ki, hogy csak az ilyen illetékességgel működő hivatalok léte az alkotmányos. Az AB egy jogalkotási technikát kifogásolt, mely szerint az adott esetben a korábbi rendszeren bármilyen változtatást csak kétharmados konszenzussal lehetett volna elfogadni.
Ez utóbbi megállapítás alapján kellett tehát elkezdeni a megoldás keresését!
Ennek érdekében már az AB döntés után rövid idővel konkrét parlamenti indítványt tett a FIDESZ és a kormánypártok egyaránt. A FIDESZ a fővárosi és megyei hivatali rendszert kívánta visszaállítani, a kormánypártok pedig olyan megoldást indítványoztak, mely a mindenkori Kormány számára szabaddá tette volna az utat a közigazgatási hivatali illetékesség meghatározására. A Kormány az előbbit nem, de az utóbbit támogatta.
Ebben a helyzetben világossá vált, hogy a szükséges kétharmados konszenzus megteremtése érdekében csak ötpárti tárgyalások vezethetnek eredményre. Ennek érdekében kapott kormányzati felhatalmazást a tárca, hogy államtitkára vezetésével induljanak meg az egyeztetések.
Az öt fordulót megélt egyeztetések az utolsó pillanatig – május közepéig – sikerrel kecsegtettek, végül azonban nem jött létre konszenzus, sőt a FIDESZ a fővárosi és megyei hivatalokat visszaállító indítványát is visszavonta átdolgozásra május 19-én. Ekkor pedig – a nyilvánvaló politikai realitások hiányán túl – már arra sem volt mód, hogy a Kormány a Házszabály szerint az Országgyűlés által június 30-ig elfogadható törvényjavaslatot terjesszen elő. Maradt tehát más olyan alkotmányos megoldás keresése, amely a létrejött politikai konszenzus hiányában is tovább működteti a rendszert.
A helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését ugyanis, mint államigazgatási feladatot – amelyet a Kormány számára az Alkotmány 35. § (1) bekezdés d) pontja határoz meg – el kell látni, mégpedig az Ötv. 95. § a) pontja szerint a közigazgatási hivatal útján és az Ötv. 98. § (2)-(4) bek.-ben és a 99. §-ban meghatározott módon. Ezeket a rendelkezéseket pedig az AB döntése nem érintette.
Miután pedig az Ötv. alapján a Kormány a helyi önkormányzatokért felelős miniszter útján irányítja a közigazgatási hivatal tevékenységét, a közigazgatási hivatal államigazgatási szerv, és azzal kapcsolatban a Kormány az Alkotmány 40. § (3) bek.-ben biztosított jogkörével élve rendelkezik szabályozási jogkörrel.
Figyelembe kellett venni továbbá az Ötv. 17. § (2) bekezdését is, amely a helyi önkormányzatok által hozott és a törvényességi ellenőrzés alá tartozó döntésekkel kapcsolatban kimondja, hogy: „A jegyzőkönyvet az ülést követő tizenöt napon belül a jegyző köteles megküldeni a Kormány által rendeletben kijelölt szervnek (közigazgatási hivatal)”. Ebből fakadóan a Kormány eredeti jogalkotói jogkörében kiadott rendeletében szabályozhatta a közigazgatási hivatal kijelölését.
A hivatalnak az ügyfelek széles körét érintő egyéb államigazgatási, főként hatósági feladatait illetően pedig az Ötv. 98 § (2) bek. c.) pontja külön nevesíti, és kifejezetten felhatalmazza a Kormányt azok meghatározására. Az államigazgatási hatósági feladatok vonatkozásában a Kormány kompetenciáját, így rendeletalkotási jogát – az Alkotmányban biztosított feladatköre miatt – egyébként maga az Alkotmánybíróság sem kérdőjelezte meg döntésében.
Így jött létre tehát a közigazgatási hivatalról szóló 177/2008. (VII.1.) Korm. rendelet, amely egyébként fenntartja a korábbi regionális működési kereteket.
A Kormány tehát 2008. június 30-ig egyfelől az ötpárti tárgyalásokra a kormányoldal számára folyamatosan adott mandátummal, majd pedig a kormányrendeleti szabályozás megalkotásával próbálta biztosítani illetve biztosítja a közigazgatási hivatali működést.
Ezek után rátérnék arra, amiről a cikk szól.
Reform volt-e a 2006-os szabályozás?
A cikkíró sommásan rögzíti, hogy nem, mert az új rendelet nem hozott előrelépést a korábbihoz képest, sőt visszalépett a korábbi köztársasági megbízotti intézményhez.
Ez utóbbi következtetés közjogilag és tartalmilag egyaránt téves, mert a regionális hivatalokat köztisztviselők vezetik, a hivatal jogállása és az általa ellátott feladat- és hatáskörök pedig a korábbi megyeivel (fővárosival) megegyezők.
Azt, hogy milyen előnyökkel járt a regionális átalakítás és esetleg milyen hátrányai vannak, az ÖM a kezdetektől fogva egy monitoring rendszeren keresztül vizsgálja. Ennek vezetője egyébként az egyik legjobb volt megyei hivatalvezető, aki most helyettesként kirendeltséget vezet, így a regonalizációval kapcsolatos elfogultsággal nemigen vádolható. A rendszeres monitoring jelentések teljes körű ismertetésére itt nincsen mód, de igény esetén a tárca hozzájárul akár azok leközléséhez is.
A regionális működés legfőbb előnye a szakmai munka egységesítése (ugyanazt a jogkérdést nem 20 féleképpen ítélik meg az országban) és ezáltal jobb színvonalú munka az önkormányzatok és az ügyfelek érdekében. (Ezt a tényt még az ötpárti tárgyalások során is elismerték a regionalizációt egyébként általában ellenző képviselők). Az is tény, hogy bővült a szakmai tevékenységet végző köztisztviselők köre a funkcionális tevékenységet végzőkhöz képest, csökkent továbbá a vezetők és a vezetési szintek száma is. Mindez összességében hatékonyabb és magasabb minőségű munkavégzést tesz lehetővé.
Persze vannak hátrányok is, melyek főként emberi tényezőkre vezethetők vissza. A korábban magasabb vezetői állást betöltők motivációja csökkent, a nem régiószékhelyen dolgozó kollégák pedig úgy érzik, hogy szakmailag indokolatlanul a háttérbe szorulnak. A kirendeltségvezetők nem mindig találják meg helyüket és szerepüket a rendszerben. Ezek a jelenségek sem általánosak, viszont érvényesülésük vagy annak hiánya régiónként, sőt kirendeltségenként változó.
Miért rossz a 2006. évi belső szabályozás? – fogalmazza meg kérdésként állítását a cikk írója.
A szerző itt olyanokat állít, melynek sem jogi, sem ténybeli alapjai nincsenek. A regionális hivatal egységes hivatal, ezért azon belül több hatásköri szint nem lehet (lásd pl 35/2008 (IV.3) AB határozat), s a hatáskör átruházásának biztosítása is szakmai nonszensz. Marad így a kiadmányozási jog, amely a korábbi megyei rendszerben is működött, teljesen törvényesen.
Ugyanaz a helyzet a felügyeleti jog (pláne a minisztertől elvontnak tételezve) kapcsán. Látszik, hogy a vezetés – irányítás – felügyelet egymáshoz való viszonyának tisztázása, egymástól való elhatárolása a szerzőnek (is) gondot okoz. Egy szervezeten belüli hierarchia a vezetés kérdéskörébe tartozik, az irányítás pedig szervezetek közti viszony. A kirendeltségek az egységes hivatali szervezet részei, ezért velük kapcsolatban a belső szabályzatok is erről szólnak. A belső szabályzatok száma és belső tartalma egyébként megegyezik a korábbi megyei rendszerben létezőkkel.
Csak a tényszerűség tisztelete íratja le velem, hogy a szerző állításával ellentétben a kifogásolt kormányrendeleti szabályozás nem a hivatalvezetőt, hanem magát a közigazgatási hivatalt tekinti a hatáskörök címzettjének.
A szerző megállapítása szerint „szakmai képtelenség” a három megyéből az összes hatósági, törvényességi ellenőrzési ügyet a régiós hivatalvezetőhöz koncentrálni. Csak összehasonlításként (na meg a pontosság miatt): a 7 regionális közigazgatási hivatal – benne az önálló hatáskörrel rendelkező szakigazgatási szervek, az állami főépítészek és építésfelügyelők – az elmúlt évben első- és másodfokon a szerző állításával ellentétben nem több mint százezer, hanem összesen 83 801 határozatot hozott. A jegyző, aki 1990 óta valóban egyszemélyi címzettje az államigazgatási hatósági hatásköröknek ennél jóval több ügyben dönt, csak az elmúlt évben pl. Kaposváron 211 548, Debrecenben 113 732, Békéscsabán 33 229 határozatot hozott, azaz a szerző által sem vitatottan „tudott ennyi hatósági aktust saját hatáskörként kezelni”.
A törvényességi ellenőrzést ott kell-e végezni, ahol az önkormányzatok vannak és ahol az igazságszolgáltatási szervek vannak? – vetődik fel a cikkben a kérdés.
A törvényességi ellenőrzéssel kapcsolatos ilyen típusú dilemma az AB döntésben is megjelenik, de érdemes rámutatni arra, hogy a helyi önkormányzati rendszer meghatározó elemei (éppen a szerző által is hivatkozott szubszidiaritás jegyében) a települési önkormányzatok és ezen a szinten a megyei-fővárosi hivatali rendszerben sem volt törvényességi ellenőrzési szerv, sőt sehol a világon nincsen. A területi önkormányzatok – nálunk a megyék – persze ettől még vannak, de az általuk meghozott döntések száma messze nem éri el a korábbi megyei-fővárosi rendszerben a megyében működő települések önkormányzatai által hozott döntések számát, így azok regionális feldolgozása nem jelent(het) problémát. Az igazságszolgáltatási szervek és a regionális hivatalok működésében eddig nem tapasztaltunk problémát sem általában, sem konkrét ügyek kapcsán, így nem is kezelhető ez a felvetés.
A régiós átalakítás visszaigazolta-e a Kormány célkitűzéseit? – merült fel sommázatként a kérdés.
Nos, a korábbiakban már jelzettek miatt állítható, hogy nagyrészt igen, de a regionális működésre történő áttérés még korántsem minősíthető lezártnak. Valóban sok belső működési problémát kell még megoldani, melyek régiónként és hivatalonként másképpen merülnek fel. Éppen azért biztosítottunk rugalmas belső működési kereteket az SZMSZ-ek elkészítése, jóváhagyása kapcsán, hogy ezek a sajátosságok kezelhetők legyenek. A „kifelé” irányuló tevékenységben viszont egységes elvárás: a helyi önkormányzatok és az ügyfelek azonos és folyamatosan javuló színvonalú közigazgatási szolgáltatásokat kapjanak.
Ennek érdekében azt is fel kell vállalni, hogy a korábbiaknál szigorúbb ellenőrzési és irányítási rendszert vezettünk be, de nem öncélúan, hanem a közjó érdekében. Biztos, hogy vannak olyanok, akik a – jogszabályi hiányok miatt – több évig szünetelő felügyeleti ellenőrzésektől, mint szakmai kihívástól megrettennek, de a többségi visszajelzések nem erre utalnak. A tíz különböző tárca részvételével végzett komplex felügyeleti ellenőrzések az irányító és irányított számára egyaránt tanulságos következtetésekre vezetnek, minek eredményeképpen megint csak a közigazgatási szolgáltatások eredménye javul.
A többszáz oldalas beszámolók pedig nem csupán a hivatalok munkájáról, hanem a régió államigazgatásának helyzetéről szólnak és ezzel a Kormány és a tárcák irányítást segítő eszközei. Talán célszerű lett volna ezek tartalmát még a sommás értékítélet leírása előtt a szerzőnek is megismerni.
Mi volna tehát a teendő az alkotmánybírósági döntés után? – merül fel a kérdés.
A cikk egészéből adódóan a szerző szerinti válasz egyszerű: a fővárosi és megyei hivatali rendszer visszaállítása.
Elfogadom, hogy lehet ilyen vélemény és tiszteletben tartom, hogy a szerző erre az álláspontra helyezkedik. Ugyanakkor úgy gondolom, nem szabad ezt a vélekedést általánosnak és a szakmai közvélemény által egyöntetűnek feltüntetni.
A közigazgatás regionalizációja minden országban egy hosszan elhúzódó és fokozatosan előre haladó folyamat, melyet széleskörű szakmai-politikai, sőt társadalmi vita övez. Természetesnek tartom, hogy ez nálunk is így van. Úgy vélem, ez az oka annak, hogy jobb és baloldali kormányok e kérdést illetően szinte szószerint megegyező döntéseket hoztak az elmúlt évtized során, mégis a folyamat elején tartunk csupán. Ez utóbbi megállapítás azonban nem értékítélet, hanem a tények rögzítése.
Végezetül felajánlom – akár a szerzőnek, akár a szerkesztőségnek –, hogy folytassunk a kérdéskörben nyilvános vitát annak érdekében, hogy a szakmai közvélemény minél szélesebb körű információkat kaphasson a témakörről!