Az önkormányzatok korlátozottan forgalomképes és forgalomképes vagyonának vagyonkezelési jogát a 2005. évi XCII. tv. (Tv.) szabályozta és léptette hatályba 2007. január 1-i hatállyal. A Tv. a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. tv-t és az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. tv-t (Áht.) módosító rendelkezései szerint egyértelműnek tűnik, hogy a vagyonkezelés és az ahhoz kapcsolódó közfeladat ellátása nem választható el egymástól.

Az Áht. 105/A-D. §-ai részletesen szabályozzák a vagyonkezelési szerződés kötelező tartalmi elemeit is, amelyek közül azt emelem ki, hogy a törvény szóhasználata szerint olyan vagyonkezelőről rendelkezik, „aki” ellátja a kapcsolódó közfeladatot is.
Az önkormányzati vagyonnal kapcsolatosan elsősorban a kórházak további működtetése során létesített vagyonkezelői joggal összefüggően támadt feszültség, hogy a vagyonkezelési szerződés megkötésére elégséges-e, ha az Ötv. 80/A-B. §-ok szerinti, illetve az Áht. 105/B. § szerinti nyílt pályázati eljárás keretében kerül sor, figyelemmel a kórházak szervezetére vonatkozó 2006. évi CXXXII. tv. és az azt módosító 2007. évi CXIX. tv. rendelkezéseire is, vagy e tekintetben is mellőzhetetlen a közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. tv. (Kbt.) szolgáltatási koncesszióra vonatkozó rendelkezések alapján a közbeszerzési eljárás lefolytatása.
A 2007.évi CXIX. tv. záró rendelkezései kétségtelenül kogens módon rendeli alkalmazni az Ötv. 80/A-B. §-ok rendelkezéseit. A Kbt. 3. §-a szerint a Kbt. tárgyi hatálya alól csak maga a Kbt. adhat felmentést. Mivel a Kbt. 4. sz. melléklete közbeszerzési eljárás köteles szolgáltatásként szabályozza a szociális és egészségügyi szolgáltatást, ezért a járó- és fekvőbetegellátás kiszervezése feltétlen közbeszerzési eljárás köteles. A Kbt. 242. § (4) bekezdése szerint pedig a nemzeti értékhatárra vonatkozó eljárási rezsim szerint kell a szolgáltatási koncesszióra vonatkozó szabályok szerint a közbeszerzési eljárást lefolytatni.
Mindezek alapján úgy tűnik, hogy törvényi kollízió van egyrészt a Kbt., másrészt az Ötv. és az Áht. között. Kollízió összeütközés, érdekellentét
Ezt a kollíziót valamilyen módon fel kellene oldani, mert a jelenlegi helyzet nagyfokú jogbizonytalansághoz vezethet. Az eddigi bírósági joggyakorlat arról szól, hogy a közbeszerzési eljárás nem mellőzhető, hiszen a vagyonkezelői jog nem egységes jogintézmény, hiszen a vagyonkezelés és a közszolgáltatás biztosítása egymástól elválasztható és a gyakorlatban el is választották azt. Ebből az a következtetés is levonható, hogy ha az egymáshoz kapcsolódó visszterhes jogügyletek között van olyan, amelyik közbeszerzés köteles, akkor ez a meghatározó. „…tény az, hogy a jogi szabályozás szerint az egészségügyi közszolgáltatás és a vagyonkezelői, illetve vagyonhasznosítási tevékenység egymástól elkülönül, azok jogi szempontból nem elválaszthatatlanok…” (Fővárosi Bíróság 25.K.33.751/2007/6. sorszám alatti ítélet 9. oldal).
Ezzel szemben a hatályos törvényi rendelkezések alapján felvethető, hogy a vagyonkezelői jog olyan egységes új jogintézmény, amely sajátlagos ismérvekkel rendelkezik, ennél fogva két eleme a vagyonkezelés (vagyonérték megőrzése, fejlesztése) és a hozzá kapcsolódó, a vagyonkezelő által ellátott közfeladat egymástól elválaszthatatlan, ennél fogva jogi és természetes egységet alkot. Mint sui generis jogintézmény nem minősül szolgáltatási koncessziónak, így nem tárgya a közbeszerzési eljárásnak sem.
Milyen érvek hozhatók fel a vagyonkezelői jog sajátlagos jellege mellett?
Az Ötv. 80/A. § (1) bekezdése szerint: „A képviselő-testület a helyi önkormányzat tulajdonában lévő korlátozottan forgalomképes és forgalomképes vagyonának rendeletében meghatározott körére az önkormányzati közfeladat átadásához kapcsolódva vagyonkezelői jogot létesíthet.” A (2) bekezdés szerint: „A képviselő-testület a vagyonkezelői jogot vagyonkezelési szerződéssel ruházhatja át jogi személyre, illetőleg jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetre.” (Továbbiakban: vagyonkezelő.) A (4) bekezdés a vagyonkezelői jog létesítésének módját részletesen szabályozza és megismétli, megerősíti az (1) bekezdésben már hivatkozott legfontosabb tartalmi elemet is, miszerint: „az önkormányzati közfeladat átadásához kapcsolódva” lehet azt megszerezni és gyakorolni. A (4) bekezdés hivatkozik az Áht. által szabályozott pályázati eljárásra is. Az Áht. 105/B. § (1) bekezdése összhangban az Ötv. 80/A. § (1) és (4) bekezdésével a következőképpen rendelkezik a vagyonkezelői jogot megalapozó vagyonkezelési szerződés tartalmáról: „A vagyonkezelési szerződésnek – figyelemmel az önkormányzati közfeladatra és az ahhoz kapcsolódó önkormányzati vagyon sajátos jellegére – tartalmaznia kell:
a/ a vagyonkezelő által kötelezően ellátandó önkormányzati közfeladatot és ellátható egyéb tevékenységeket, valamint …”.
A hivatkozott jogszabályi rendelkezések összevetéséből álláspontom szerint egyértelműen az állapítható meg, hogy a törvényalkotó az önkormányzati vagyonra létesítendő vagyonkezelői joggal egy olyan egyedi, sajátos jegyekkel bíró jogintézményt hozott létre, amelyben elválaszthatatlanul egybetartozik a vagyonkezelés és a hozzákapcsolódó közfeladat ellátása. Ezért ez a jogintézmény jogilag is és természeténél fogva is minden szempontból egységet képez. Ez a jogi egység abban is testet ölt, hogy a vagyonkezelői jogra vonatkozó egy szerződésben kell, hogy a vagyon tulajdonosa és a működtető megállapodjon az egészségügyi szakellátás feladatainak végzéséről. A vagyonkezelői jog sui generis jellegére tekintettel nem tartozik a Kbt. hatálya alá. Nem tartozik azért, mert mint szolgáltatást a Kbt. 4. sz. melléklete nem szabályozza, ennél fogva mint sajátos, egyedi tartalmi elemeket hordozó jogintézmény nem minősül a Kbt. 242. § (4) bekezdés szerinti szolgáltatási koncessziónak sem.
Ha két törvény ugyanarra a tárgyra vonatkozóan eltérően szabályoz, ez önmagában nem alkotmányellenes, azonban a kollíziót a jogbiztonság érdekében fel kell oldani. A feloldás első lépéseként jogértelmezéssel kell élni, ha ez nem segít, akkor jöhet a jogalkotó, aki jelen esetben törvényalkotással oldja fel az ellentmondást. (Alkotmánybíróság 35/1991. (VI. 20.) AB határozat.) Az Alkotmánybíróság hivatkozott határozatában kifejtette a következőket: „A jogállamiság elvéből nem következik, hogy az azonos szintű jogszabályok közötti normakollízió kizárt. Törvényi rendelkezések összeütközése miatt az alkotmányellenesség pusztán az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján tehát nem állapítható meg akkor sem, ha ez a kollízió nem kívánatos és a törvényhozónak ennek elkerülésére kell törekednie. … Alkotmányellenesség megállapítására ezért törvényi rendelkezések kollíziója miatt csak akkor kerülhet sor, ha ezen alkotmányos elvek vagy jogok valamelyike megsérül annak folytán, hogy a szabályozás ellentmondása jogszabályértelmezéssel nem oldható fel és ez anyagi alkotmányellenességhez vezet, vagy ha a normaszövegek értelmezhetetlensége valamely konkrét alapjogi sérelmet okoz. Ennek hiányában azonban az azonos szintű normaszövegek lehetséges értelmezési nehézsége, illetőleg az értelmezéstől függő ellentéte, összeütközése önmagában nem jelent alkotmányellenességet.”
Az ismertetett esetben jogorvoslati fórumként a bíróságra hárul az a feladat, hogy a Kbt. és az Ötv., valamint az egészségügyi ellátórendszer fejlesztéséről szóló törvény között a vagyonkezelői joggal kapcsolatos kollíziót feloldja. Ez az ellentmondás uniós irányelvet is érint (2004/18/EK.), ezért mindenki számára az igazi megoldást az jelenthetné, ha a jogalkotó az uniós jog és a hazai jog viszonyára tekintettel egyértelmű helyzetet teremtene.