Kilényi Géza professzor a Ket. 2004-es alap koncepciójában vázolt három jövőképének egyikében felvetette, teljes mértékben elfelejthetnénk az „önkormányzati” hatósági ügyeket, melyeknek 1990 óta nem tudtunk egzakt fogalmat adni. Ennél fogva a címzettek számára megmagyarázhatatlan, egy adott szociális ellátás igénybe vételéről a jegyző, míg látszatra az iméntivel azonos tartalmú kérelemről miért a polgármester hoz határozatot?

  Nézetem szerint két sommás alapérték, mint az önkormányzati autonómia illetve a jogbiztonság érvei mentén tudjuk megválaszolni: mi szükség az önkormányzati hatósági ügyekre.

Szomszédaink eljárásjoga

 
Magyar specialitás lenne a testületek autonómiája alapján gyakorolt hatáskörök és az állam közhatalmi jogosítványaihoz rendelt eljárásjog „megkettőzöttsége”?

  A Szlovák Köztársaságban egy eljárási kódex, a Törvénytár 71/1967-es számú törvénye szabályozza az eljárási szabályokat. A magyar Áe-nél csak egy évtizeddel ifjabb jogszabály északi szomszédunknál is kiállta az idők próbáját. Eddig csak egyszer, a Törvénytár 215/2003-as törvényével módosították, hogy lehetővé tegyék az elektronikus aláírások alkalmazását.

  A szlovák önkormányzatok fő feladata mindeddig a települési közszolgáltatások szervezésében merült ki. Hét éve jelentős decentralizálást hajtottak végre Ennek jegyében az önkormányzatok átvették a tanfelügyelőségektől az alapiskolákat, de a működtetéshez szükséges forrásokat a járási hivatalokon keresztül, az önkormányzatok által alkalmazott pedagógusok létszáma alapján kapják meg. A középiskolák megyei fenntartásba kerültek.

  Miután a képviselő-testületek egyedi határozatokat Szlovákiában csak elvétve hoznak, a szlovák jogrendszerben nem okozott problémát az autonómián nyugvó testületi határozatok és a minisztériumok területi hivatalai hozta államigazgatási döntések esetleges eltérő kezelése.

  A szlovák járások járási hivatalai – az „okresni uhradok” – 2004. január 1-ével átalakultak az adott ügykör minisztériumának területi szervezeteivé.

  Az önkormányzatok törvényességi ellenőrzését a járási szinteken szervezett ügyészség végzi. Jogszabálysértés észlelésekor a magyar gyakorlathoz hasonlóan az ügyész óvással él illetve keresetet indíthat.

  A szlovák bírósági felülvizsgálat sajátossága, hogy még nem alakult ki a közigazgatási szakirány. E fejletlenség ugyanakkor azt is jelenti, a szlovák jogrendszerben nem fordulhat elő, hogy ami közjogi szempontból törvénysértő, tehát semmis, az polgári jogi szempontból még élő és végrehajtható jogügylet. A szlovák bíróság nemcsak kasszációt alkalmazhat, hanem megváltoztathatja az önkormányzati-államigazgatási döntést. A megváltoztatásra szélesebb időtávlata van. Abszolút eljárási hibánál időkorlátra továbbá a jóhiszeműen szerzett, gyakorolt jogokra való tekintet nélkül módosíthatja a határozatot, míg relatív, bizonyítási eljárás révén igazolt semmisség érvényesítésére 3 év áll az ügyfél rendelkezésére

  A magyarnál hosszabb idő, két hónap áll rendelkezésre Szlovákiában a jogerős közigazgatási határozat elleni kereset beadására is.

Szlovéniában 15 éves az önkormányzatokról szóló törvény, az újraalkotott eljárási kódexük 1999-es. Az önkormányzati törvény alapján 190 községi önkormányzatot választottak. A 190-ből a nagyobb települések „városi” községként a többieknél valamelyest szélesebb hatáskört kaptak. Szlovákiához hasonlóan az alapfeladatuk itt is a kommunális alapellátás biztosítása. Az állam törvényben adhat át hatáskört az önkormányzatnak, de mindmáig kevés hatáskört adott át.

A szociálpolitikai feladatokat állami alapítású intézetek végzik.

Az önkormányzat alapítója és fenntartója az óvodának. Az elemi iskolát az állam alapítja, de a fenntartója az adott község. Középiskolánál az állam az alapító és ő a fenntartó is.
A művelődési intézmények, mint a könyvtár fenntartása községi, választható önkormányzati feladat.
A településrendezési terveket az önkormányzatok fogadják el. Az építési engedélyeket viszont már az állami közigazgatás adja ki, amely szervezetét tekintve is elkülönül az önkormányzattól.
A szlovén önkormányzatok egyik kötelező feladata, hogy helyi „skladokat”, intézeteket alapítsanak, amelyek végzik a köztulajdonban maradt lakások és helyiségek fenntartását, bérbeadását. A tulajdonos önkormányzat csak közvetett befolyást gyakorol a skladok működésére, így a megürülő vagy az országos hatáskörű sklad szervezésében épülő új bérlakások elosztására.

A szlovén önkormányzatok kevés egyedi határozatot hoznak. Ezzel magyarázható, hogy a jogalkotó nem tartotta fontosnak megengedni, hogy a testületek hatásköreiket átruházzák a bizottságaikra.

A testületek egyedi ügyben hozott határozatainak tartalmára, az eljárás hatásidejére a szlovén általános eljárási kódex az irányadó.

A községi önkormányzat egyedi határozata ellen 15 napon belül az adott önkormányzat polgármesteréhez lehet fellebbezni. Ha a polgármester „jóváhagyó” döntést hoz, a nagyobb városokban működő bíróságok kijelölt bírái – például a felerészben magyarok lakta Lendva esetében Mariborban – végzik el a bírósági felülvizsgálatot. A szlovén közigazgatási bírónak jogában áll a döntés megváltoztatása.

A jogorvoslat ilyen módon való szabályozását a képviselő-testületek létszáma miatt vitatják szomszédunknál. Igen sok az olyan testület, ahol a polgármesterrel együtt csak négyen vannak. Miként várható el egy ilyen kis testületnél, ahol szükségszerűen szoros harmóniában kell a tagoknak dolgozniuk, hogy a polgármester megmásítsa a döntésüket? (A 190 szlovén önkormányzat élén társadalmi megbízatású polgármesterek is állhatnak és a kisebb településeken állnak is.)
A képviselő-testületek rendlelet alkotása ellen az alkotmánybírósághoz lehet fordulni. A rendeletek jogszerűségét az adott szakminisztériumok vizsgálják.

Ugyancsak a minisztériumok bírálják el II. fokon a helyi állami közigazgatás I. fokú határozatai ellen benyújtott fellebbezéseket. A minisztériumok II. fokú döntése után nyílik meg a bírósági felülvizsgálat útja.

A vendéglátóipari üzletek kitelepülése Szlovéniában is okoz konfliktusokat. Az üzletek működési engedélyét az önkormányzat kitelepülést megengedő közterület-használati döntése bemutatása esetében az állami közigazgatás adja ki. Az önkormányzati törvényük szerint minden ülésen kötelező tárgyalni a „kérések, panaszok, javaslatok” című napirendi pontot. Ha a terasz működése érdeksérelmet okoz, az érintettnek a testület ülésén kell jogorvoslati kérelmét előterjesztenie. Ha a döntés nem lenne kielégítő, az ügyfél a polgármesterhez majd végül bírósághoz fordulhat.

A „tulajdonosi” döntés

E nemzetközi kitekintés után ha azt mondjuk, a Ket alkalmazása szempontjából közigazgatási ügy minden olyan ügy, amelyben a közigazgatási szerv az ügyfelet érintő jogot vagy kötelességet állapít meg, továbbá jogalkotási kötelezettségként fogjuk fel a koncepció preambulumának 6. pontját – miszerint „a helyi önkormányzatok a törvény hatálybalépésének napjáig gondoskodnak az új eljárási törvény és az önkormányzati rendeletbe foglalt különös eljárási szabályok összhangjának megteremtéséről” – óhatatlanul túl kell lépnünk az önkormányzat autonómia, a tulajdonnal való szabad rendelkezés védelmének korlátain. 

Márcsak abból a megfontolásból, a települések lélekszámával arányosan csökken a tulajdonnal való szabad rendelkezés lehetősége és így a jelentősége is. A községi önkormányzatok zömének mára nem maradt számottevő forgalomképes vagyona, hovatovább az önkormányzatok 80%-a lesz „önhikis”.
Marad tehát a tulajdonosi milliő puszta vélelmezése. A kinyilatkoztatás szintjén oly absztrakt idealizált formájában, amely már a római jogban sem volt igaz. Vizsgáljuk meg mindezt ügytípusonként!
A vagyongazdálkodás szabadságának anyagi jogszabályok adnak eljárásjogi vetületű kereteket. Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény, az Áht. szerint a települési önkormányzat költségvetése az államháztartás helyi szintje (Áht. 5. §). Vagyonát – amennyiben az meghaladja a rendeletében előírt értéket – értékesíteni, a vagyon használatát, illetve a hasznosítás jogát átengedni – ha törvény kivételt nem tesz – csak nyilvános, (indokolt esetben zártkörű) versenytárgyalás útján, a legjobb ajánlatot tevő részére tudja. (Áht. 108. §)

A különböző vagyontárgyai könyv szerinti értékét sem a saját tulajdonosi döntésével, hanem jogszabály alapján tartja nyilván.  

Alapvetően más a helyzet a lakossági kezdeményezésű közmű, út-járda építéssel összefüggő ügyekben és ott, ahol igen pontosan behatárolható a döntéssel érintett ügyfél vagy ügyféli kör. Az alkotmányosan aggálytalan, jellemző konstrukció szerint amennyiben a fejlesztésben érdekeltek több, mint a fele vagy kétharmada vállalja önrész megfizetését, a kimaradókat az önkormányzat közhatalmi eszközeivel kötelezi a hozzájárulás megfizetésére. Emellett a képviselő-testület rendeletben szabályozhatja a hozzájárulás mérséklésének vagy elengedésének a kérelmező szociális, vagyoni helyzetét figyelembe vevő eseteit.

Jellegzetessége és egyben kockázata is ezen ügycsoportnak, hogy a nem fizetőkkel szemben hatóságként fellépő képviselő-testület hatáskörét az Ötv. 16. §-a alapján szabályozási jogkör is kiegészíti. (Lásd dr. Cseh Tamás: Az önkormányzati hatósági eljárás sajátos vonásai és problémai. Magyar Közigazgatás, 1997. július, 368. oldal.) A „törvényhozói” és a „jogalkalmazói” hatalom összemosódása már-már képes a jogbiztonságot veszélyeztető mértékű „rugalmas” döntéshozatali gyakorlatot eredményezni.

Ámbár az sem garancia, ha a jogszabály maradéktalanul kielégíti a jogbiztonság formalizált, előre látható és kiszámítható eljárásával kapcsolatos alkotmánybírósági elvárásokat. (9/1992.(I. 30.) AB határozat.) Egy fővárosi kerületi önkormányzat jogi bizottsága törvényességi észrevételre adott, határozatba foglalt állásfoglalásában ki is fejtette: „A rendeletben foglaltaktól teljesen független szempontok döntik el, hogy valamely kérelmező részére biztosít-e az önkormányzat támogatást vagy sem.”

   E sajátos, az önkormányzatok idealizált tulajdonosi pozicióját kifejező megközelítéssel szemben szabadjon a Ket általános és átfogó jellegét pártolnom.

  Ha koncepciónkban a polgári jog talaján maradnánk, megkerülhetetlenül beleütköznénk a Legfelsőbb Bíróság közigazgatási kollégiuma 6-os számú állásfoglalásába. Ezen állásfoglalás szerint a közigazgatási szervnek nem közigazgatási ügyben tett intézkedése az erre a jogviszonyra vonatkozó szabályok szerint bírálható el bírósági úton. Mint az állásfoglalás kifejti, „a közigazgatási szerv olyan cselekményét (magatartását), amellyel polgári jogi viszonyba lép (pl. elad, vesz, bérbe ad, megőrzésre átvesz) nem lehet hatósági jogkörben tett igazgatási jellegű intézkedésnek tekinteni, s ez az intézkedés nem a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatára vonatkozó szabályok szerint vihető bírósági útra.”

  Alapesetben ezzel nincsen semmi gond. Ha az ügyfél a helyi rendeletbe ütközőnek véli a „tulajdonosi” döntést és a helyi bíróságon keresettel él.

   Ám mi van akkor, ha a „pozitív” jogszabálysértő döntéssel találkozunk? Például ha az önkormányzat vagyonrendeletét rendeletet megsértve, tipikusan áron alul, vagy a versenyt korlátozva, bennfentesnek történik a vagyonelem eladása, bérbeadása és sem az önkormányzatnak, sem a kedvezményezettnek nem áll érdekében bírósághoz fordulni?

  Az ilyen esetet feltáró törvényességi észrevétellel szemben az önkormányzat a saját autonómiájára hivatkozva, az Ötv. 98. § (4) bekezdés b) pontját idézve kéri megállapítani a közigazgatási hivatal hatásköre hiányát. Nem mernénk állítani, hogy e hivatkozás, védekezési taktika biztos pervesztésre vezetne…

   A „tulajdonosi” döntésnél az önkormányzatnak nem kötelessége vizsgálni a lehetséges ügyfeleket, miután számukra pusztán a tulajdonosi döntésből adódóan nincsen jogorvoslati út. Az egy más kérdés, hogyha a tulajdonosi (jóváhagyó, engedélyező) döntés építési jogot keletkeztet, akkor az építési jogszabályok alapján megnyílik a jogorvoslati út.

  A  Ket – 2003. augusztus 11-ei majd az ezzel a szöveggel a parlament elé került 2004 április 15-ei – tervezete 15. § (1) bekezdése szerint
  „Ügyfél az a természetes vagy jogi személy, továbbá jogi személyiséggel nem rendelkező  gazdasági társaság, akinek (amelynek) jogát, jogos érdekét vagy jogi helyzetét az ügy érinti, akit (amelyet) hatósági ellenőrzés alá vontak, illetve akire (amelyre) nézve – tulajdonát és vagyontárgyait is  ideértve – a hatósági nyilvántartás adatokat tartalmaz.

  (2) Ha jogszabály másként nem rendelkezik, a létesítménnyel kapcsolatos, illetve a tevékenység engedélyezésére irányuló eljárásban ügyfél a hatásterületen levő valamennyi ingatlan tulajdonosa és jogszerű használója.”

  Fel kell tennünk magunkban a kérdést, ha és amennyiben a tulajdonosi döntés már önmagában végrehajtható, a Ket szövegével élve „akinek (amelynek) jogát, jogos érdekét vagy jogi helyzetét az ügy érinti”, annak csak a négyévenkénti önkormányzati választásokon adunk „jogorvoslatot”?

  Vegyük példaként a közterület használati ügyeket. Ugye ismerősek azon esetek, amikor az önkormányzat tulajdonában álló közterületre, egy vendéglátó üzlet elé, de történetesen a magántulajdonban lévő lakás ablakától szűk egy méterre végződő teraszra, kitelepüléses árusítóhelyre adnak ki engedélyt?

  Milyen érvekkel mondhatjuk, hogy az érintett lakás tulajdonosának semmi köze, hogy mi kerül az ablaka elé? S hogy „következetesek” legyünk, az adott társasház résztulajdonosaként abba már beleszólhat, hogy a társasházban lévő üzlet profilváltás esetén működési engedélyt kapjon, vagy sem…

  Az Alkotmánybíróság 41/2000. (XI. 08. AB) határozata óta – helyesen – egyre több önkormányzat önkormányzati hatósági eljárás keretében dönt a közterület használati kérelmekről. Azonban tapasztalataink szerint elenyésző azon önkormányzatok száma, amelyek az Ötv. 109 §-ának az Áe-re utaló szabálya alapján elvégeznék az ügyféli vizsgálatot.

  E hibát elméletileg korrigálta volna 2004-ben a Ket-el kiegészíteni tervezet Ötv. 98. §-ának új (6) bekezdése, amely felügyeleti jogkört ad a közigazgatási hivatal vezetőjének. Ezen szabályozás az augusztus 11-ei szövegtervezetből már kimaradt. Gyakorlati tapasztalataim alapján az első szövegtervezet mellékletét sem tartottam volna szerencsésnek, amely 19 pontban sorolta fel, mi tartozik a közigazgatási ügynek nem minősülő közigazgatási tevékenységfajták közé. Az 5. pontjában éppen a közterület-használatot érti azon ügykörbe, amely a tervezet 4. § (3) bekezdése alkalmazása szempontjából nem minősül közigazgatási tevékenységfajtának. A törvény szövegtervezetei tehát e vonatkozásában visszaléptették az Alkotmánybíróság döntésével  a helyes irányban elmozdulni látszó joggyakorlatot.

  Az Ötv. 1990-es megalkotásakor, az akkori anyagi jogi környezetben volt benne ráció, hogy az önkormányzati képviselők egyedi hatósági feladatokat is kapjanak. Például a községekben, ahol az őslakosok névről ismerik egymást, a képviselő nem adja szavazatát olyan személy szociális támogatásához, aki csak papíron rászorult.

  A szociális ügykörön kívül a kisebb települések testületei alig döntenek „saját” ügyekben, mint amilyen lehet a település címerének kereskedelmi célú használata, vagy a közterület-használat. A kedvezményes lakossági várakozási engedélyek kiadása és a „vis maior” parkolási események elbírálása is a nagyobb városok sajátossága.

    A szociális alapon bérbeadható önkormányzati lakások bérbeadása, ezen lakásokkal kapcsolatos egyéb döntések meghozatala egyszerre mutat normatív és tulajdonosi elemeket. A lakásbérleti jogviszonyt szerződés hozza létre, ám e szerződés csak akkor jogszerű, ha a kérelmező vagyoni helyzete megfelel a bérlővé válására előírt helyi rendelet szabályozásában foglaltaknak. Ténylegesen nem lehet szó a tulajdonos szabad mérlegeléséről.

Se „tulajdonosi”, se „önkormányzati”

  Merthogy ilyen is van.

  A lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény, az Lt. külön részt szentel az önkormányzatokra vonatkozó speciális szabályok egy részének meghatározására (Harmadik rész), ezen előírások csak az önkormányzati, valamint az állami lakások és helyiségek elidegenítéséről rendelkeznek. A lakások bérbeadása során azonban az Lt. egésze tekintetében kell meghatározni az önkormányzatok szerepét.

  Ez viszonylag egyszerű, amikor az általános szabályok mellett maga az Lt. határozza meg az önkormányzatok esetében alkalmazandó eltérő rendelkezéseket, ugyanakkor előfordulhat az is, hogy az önkormányzatiság lényege, a helyi szinten megvalósuló közhatalom-gyakorlás és az önkormányzatok tulajdonosi jogköre viszonylatában kell megállapítani, hogy az adott jogintézmény szabályozásakor meddig terjed az önkormányzatok rendeletalkotási hatásköre és az egyéb döntési jogköre.

   Az önkormányzati autonómia relatíve képlékeny keretén próbált mind az Alkotmánybíróság, mind a polgári peres bíróságok több határozatban is szilárdítani. Ilyen, a gyakorlatban eltérő jogértelmezésre alapot adó jogintézmény volt az óvadékkikötés, az egyes jogalanyok számára kedvezményesen bérbe adott helyiségek kérdése, valamint magának az önkormányzati tulajdonnak a meghatározása.

  Az Alkotmánybíróság már több határozatában is értelmezte az önkormányzati tulajdon fogalmát. Ennek során megállapította, hogy az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés b) pontjában rögzített alapjog az önkormányzatok tulajdonosi jogállását, s így autonómiáját biztosítja, különös tekintettel arra, hogy az önkormányzatok tulajdonát az önkormányzatok megalakulásával egy időben az Alkotmány, illetve az Ötv. hozta létre, a tanácsok korábbi (állami tulajdon) kezelői joga helyett.

  Az Ötv. megfogalmazása az Alkotmánynál is világosabban kifejezi ennek az alapjognak a lényegét. A helyi önkormányzat a törvény keretei között önkormányzati tulajdonával önállóan rendelkezik. (1. § (6) bek. b) pont) Az Alkotmány 12. § (2) bekezdésében foglalt ama megállapításnak, amely szerint „az állam tiszteletben tartja az önkormányzatok tulajdonát”, ez az új helyzet ad értelmet. Az alapjog tehát a tulajdonosi jogállás teljességére irányul, de nem az önkormányzati tulajdonnak ad kiemelt védelmet.

  Nem is adhat, mert az az Alkotmány 9. § (1) bekezdésével ellenkezne, amely szerint minden tulajdoni forma egyenjogú és egyenlő védelmet élvez. Helyes értelmezéssel tehát az alapjog korlátozása akkor valósul meg, ha az önkormányzat tulajdonosi jogállására irányul.

  Az Alkotmánybíróság az Lt. vizsgálata során is megállapította, hogy a törvényhozó viszonylag nagy szabadsággal szabályozhatja a lakásgazdálkodással összefüggő kérdéseket. A lakáspolitika megállapítása, a lakáshoz jutás, a lakásbérlet feltételeinek megállapítása a jogalkotó kötelessége és hatásköre. Alapvető szociális kérdés a lakástulajdon és lakásbérlet feltételeinek szabályozása is.
  Az önkormányzatok tekintetében ez annyiban bír jelentőséggel, hogy a lakások biztosításával kapcsolatos feladatoknak az a része, amelyet korábban az állami bérlakás rendszerrel oldottak meg, a lakásoknak az önkormányzati tulajdonba adásával az önkormányzatokhoz került. Ezzel szemben a lakáspolitika továbbra is kormányzati és törvényhozói hatáskörben maradt.

  A lakás különleges helyet foglal el az önkormányzat vagyontárgyai között funkciója alapján, mert a helyi önkormányzat területén élő emberek legelemibb életfeltételének, a hajléknak a biztosítását szolgálja. Az állampolgárok megfelelő lakhatási lehetősége érdekében erőteljesebben korlátozhatja a törvényhozás az önkormányzat tulajdonosi szabadságát, mint más vagyontárgyak esetében. E felfogásból már egyértelműen kitűnik az önkormányzatoknak a társadalom alakításában elfoglalt helyéről kialakított elv, mégpedig az önkormányzatok szolgáltató szerepének erősítése.

  Az előbb kifejtettek is arra utalnak, hogy az önkormányzatok tulajdonosi jogköre, bár az önkormányzati tulajdon más tulajdoni formával egyenrangú, a szociális ellátások törvényalkotó általi kikényszerítése céljából, illetve az önkormányzatok által ellátandó, az Ötv. 8. §-ában példálózó jelleggel felsorolt helyi közszolgáltatások biztosítása érdekében mégis korlátozható. Az önkormányzatok lényege ugyanis elsősorban ezen, az önkormányzati alaptörvényben meghatározott közszolgáltatási feladatok ellátása. E jogalkotói felfogás a kulcsa egyébként az önkormányzatok lakásgazdálkodásának jogi kereteit kógens formában meghatározó Lt. szabályozásának is, hiszen a fenti szempontok indokolják a korlátozás szükségességét, amelynek részletszabályait az Lt. tartalmazza.

  Az Alkotmánybíróság ezzel összefüggésben a 457/E/2000 ügyszámú határozatában kifejtette, „az önkormányzatoknak a lakásvagyon hasznosítása során – a lakással rendelkező magántulajdonosokhoz képest – helyi közszolgáltatásként többletfeladatokat is teljesíteniük kell, helyzetük tehát nem azonosítható a magánszemély tulajdonosokéval”.

  Az Lt. tehát az önkormányzati alapjogok szempontjából olyan törvény, amely az Alkotmány 44/A. §-a szerint a tulajdonosi és rendeletalkotási szabadságnak kerete, azaz korlátja is. Az Lt. előírása ugyanis az önkormányzatokra nem egyszerűen csak mint tulajdonosokra, hanem egyúttal mint alkotmányos közhatalmi szervekre is vonatkoznak, amelyek számára az Lt. kötelező feladatkört és hatáskört létesít.

  Az önkormányzati tulajdon korlátozásának keretében foglalkozott az Alkotmánybíróság e tulajdon korlátozásának közérdekűségével is. Mint megállapította, „a tulajdonhoz való alapvető jog védelmében a minőségi határvonal ma már nem a tulajdon „korlátozása” és polgári jogi értelemben vett „elvonása” között húzódik. Az alkotmányossági kérdés az lett, hogy milyen esetekben kell a tulajdonosnak a közhatalmi korlátozást minden ellenszolgáltatás nélkül eltűrnie, illetve mikor tarthat igényt kártalanításra tulajdonosi jogai korlátozásáért.”

  Természetesen ez az általános jelleggel megállapított jogelv az önkormányzatok tekintetében is releváns, hiszen, mint már említettem, az önkormányzatok tulajdona is egyenrangú és teljes védelemben részesül. Sajátossága e kijelentésnek azért van, mert az önkormányzat egyben maga is közhatalmi jogosítványokkal felruházott szerv és a gyakorlati problémára éppen az ad okot, hogy az adott szituációban kell eldöntenie, hogy tulajdonosként, vagy közhatalmi szervként kell-e fellépnie.
  Mindazon esetekben, amikor az Lt rendeletalkotási kötelezettséget ír elő, az adott kérdéskör közhatalmi jellegét hangsúlyozza. A közhatalmi jellegnek pedig a jogbiztonság követelményinek megfelelő, világosan és közérthetően megfogalmazott normákon kell nyugodnia, melyek kizárják – vagy legalábbis csökkentik – a „klasszikus” tulajdonosi pozíció hatóerejét.

  Az Alkotmánybíróság több esetben is foglalkozott az Lt. és az önkormányzati rendeletek kapcsolatával a kogencia és diszpozitivitás tekintetében, ugyanis a gyakorlatban rendkívül sok esetben előfordult, hogy a kerületi önkormányzat rendeletében óvadék fizetéséhez kötötte a lakásbérleti jogviszony létrejöttét. Az Alkotmánybíróság itt is megállapította a korábban már idézett jogszabályi rendelkezésekből következően (Alkotmány, Ötv., Lt.), hogy a lakásbérleti viszonyok szabályozására a Ptk., illetőleg az Lt. ad jogalkotási felhatalmazást a helyi önkormányzatoknak, mégpedig úgy, hogy a Ptk. rendelkezéseit figyelembe véve (Ptk. 434. § (2) és (4), illetve 685. § a)) kimondható, hogy a helyi önkormányzat szabályozási jogkörét csak az Lt. keretei között gyakorolhatja.

Fogyó mozgástér

  A helyi adóztatásban dolgozók talán még emlékeznek arra az időre, amikor „jogalapi” kérdésben a KMB, majd 1994 után a közigazgatási hivatal döntött másodfokon, „méltányossági” kérdésben az adott testület. Ez már a múlt. Kicsit hasonló folyamatnak lehetünk tanúi a szociális ügyekben. A szociális törvény módosítása szinte megharmadolta ezen ügyeket, amikor bevezette a normatív támogatások rendszerét és az ezen felüli támogatások maradtak testületi döntési körben. Ám e sajátos „méltányossági” körnek az adott önkormányzat által vállalható pénzügyi korlátokon felül határt szab a szabad mérlegelésnek, hogy bármilyen ügykörről is legyen szó, az önkormányzati rendeletekben meg kell határozni a méltányosság eseteit és perem feltételeit. Ha és amennyiben pedig ezen perem feltételek korrekt szövegezést kaptak, miben más a jogalkalmazói szubjektum a képviselő székében és a jegyző pulpitusán?

   Személyes tapasztalatom, a szociális ügyek túlnyomó többségében a képviselő-testület csak az I. fokú döntéssel azonos tartalmú határozatot hozhat. Ha az önkormányzati rendeletben megállapított jövedelem határon átesik az ügyfél, csak a közösség egészének rovására lehetne helyt adni a kérelmének. Formalitássá vált, hogy a kiadmányozott határozat fejlécén a „polgármester” vagy xy bizottság szerepel, amikor az adott ügy részleteit a hatáskör gyakorlója nem ismeri.

  És itt eljutunk azon dilemmához, amit a jogorvoslati fórumrendszerben nem tudunk kezelni. Nevezetesen jellemzően a kis lélekszámú településeken nincs helyi, önkormányzati szintű másodfok, hanem az ügyfél jogszabálysértésre hivatkozva a megyei, fővárosi bíróság közigazgatási kollégiumához fordulhat – illetve ahol átruházott hatáskörben pro forma a polgármester, bizottság dönt I. fokon, ott a II. fokú döntés előkészítésében illetve meghozatalában közreműködnek a megtámadott határozat meghozatalában részes személyek. Amit a büntető, a polgári eljárási törvényünk és a klasszikus közigazgatási ügyekben a Ket. tilt. Elvben a képviselő, polgármester bejelentheti elfogultságát, de egy egész testület ezt nem teheti meg.

  Budapesten, a XV. kerületben volt rá eset, hogy az egész testület kizárta volna magát a döntéshozatalból, mivel az érintett, fellebbező ügyfél a legkülönbözőbb jogcímekkel tette alperessé úgy a jegyzőt, mint az önkormányzat tisztségviselőit. Generális összeférhetetlenségre és ezzel kizárásra azonban önkormányzati hatósági ügyekben nincs mód.

  Nagyobb hivatalú önkormányzatoknál előfordul, hogy a testület elé kerülő fellebbezéseket nem a megtámadott határozatot előkészítő köztisztviselő, hanem annak csoportvezetője, vagy a jegyzői, polgármesteri iroda, kabinet terjeszti elő – a polgármester nevében. Ez a megoldás egy többlet-szűrő, azonban messze áll az eljárási jogokban megkívánt szervezetszerű elhatárolástól.

  Ahol a testület gyakorolja az ügydöntő hatáskört, még előfordulhat, hogy egy-egy képviselő nemcsak szavaz, hanem maga is eljárási cselekményként részese lesz a tényállás tisztázásának. Azonban a Ket. elvárásának megfelelő felépítésű határozat megszövegezése mindig is a jegyző feladata maradt. Számomra innentől kezdve pedig oka fogyott az önkormányzati autonómiát védelmezni az „önkormányzati” hatósági ügyek kapcsán, amikor csak arról lenne szó, hogy a jogbiztonságot inkább garantáló pályára irányítanánk néhány ügycsoportot. Ezt oly módon is megteheti a jogalkotó, ahogy például a külföldiek ingatlan szerzésénél az önkormányzati érdek sérelméről nyilatkoztatta a polgármestert. Ennek analógiájára lehetségesnek tartom, hogy közterület, címer használati ügyekben kötelező legyen beszereznie a jegyzőnek a polgármester, mint az adott közösség tulajdonosi érdekeinek megtestesítőjének egyetértését.

  Úgy érzem, most adott rá a lehetőség, hogy fájdalom mentesen elbúcsúzzunk az önkormányzati hatósági ügyektől.