A világ minden alkotmányának szabályozási tárgya a választójog, még a monarchikus államformájú országokban is. Az egyes alkotmányokban azonban eltérő, hogy mely választások (parlamenti, köztársasági elnöki, önkormányzati) és milyen mélységben kerülnek szabályozásra. Egyes országokban (ország-csoportokban) speciális választások is vannak az alkotmányban: európai parlamenti, kisebbségi, bírói választások, valamint országos és helyi népszavazások. Az előkészítés alatt levő új magyar Alkotmánynak is sarkalatos kérdése a választójog szabályozása. Nincs alkotmány választójog nélkül.

A választójog fogalma

Választójogon a köznyelvben általában az aktív és passzív választójogot értjük (kinek van választójoga és ki választható képviselővé). E legszűkebb fogalom szabályozási terjedelme 20-30 mondat. A közjogban a fogalom már sokkal többet rejt magában: a választásokkal, népszavazásokkal kapcsolatos jogszabályok összességét jelenti (ez ma Magyarországon kb. 1000 oldalnyi jogszabály-szöveg). Tudományos és egyetemi oktatási szempontból még bővebb a választójog fogalma: magában foglalja a választással kapcsolatos tudományos elméleteket, a nemzetközi joganyagot és a praxis elemzését is a demokratikus hatalomgyakorlás szempontjából (az írásos terjedelem több 100 ezer oldalra tehető).
Nyilvánvaló, hogy egy alkotmány terjedelme (műfaja, szöveg-mennyisége) nem viseli el a nagyobb mennyiségű választójogi szabályozást, de a demokratikus hatalomgyakorlás szempontjából az is elégtelen, ha csupán az aktív-passzív választójogot írja le.

A választójoggal kapcsolatos szabályokat két nagy csoportra oszthatjuk: un. anyagi jogi és eljárásjogi szabályokra. Az előbbi lényege az, hogy melyek a választással kapcsolatos jogok gyakorlásának, a kötelezettségek teljesítésének érdemi-tartalmi feltételei, míg az eljárási szabályok az érdemi-tartalmi feltételek teljesítésének a módjáról szólnak (pl. anyagi jogi szabály az aktív választójog feltételei, míg eljárási szabály a választói névjegyzék vezetésének a részletkérdései). Az anyagi és eljárásjogi szabályok mennyiségi viszonyai a tapasztalatok szerint 1:9-hez.

Az államigazgatási jog szerinti fogalmat használva jelenleg a magyar jogban 100 oldalnyi anyagi és 900 oldalnyi eljárási jogi szabály található. Ebből a mennyiségből mennyi férhet bele az Alkotmányba? Milyen szempontból válogassunk a tengernyi szövegből? Ugyanakkor az is egyértelmű, hogy egy demokratikus államban pusztán az aktív-passzív választójog szabályozása elégtelen, mert nem ad választ arra a demokrácia alapkérdésére, a képviselői jogállásra, hogy a megválasztott képviselő megbízatása mennyi időre szól, melyek a jogai és kötelességei, visszahívható-e a képviselő a mandátum lejárta előtt, stb.

Az Alkotmányba foglalt választójog jelentősége

A demokráciában egyenlő értékű államformának tekintjük a parlamentáris köztársaságot, az elnöki rendszert és az alkotmányos monarchiát. Az, hogy mely országban milyen az államforma az a történelmi hagyományok által nagymértékben meghatározott, de az sehol nem vitatott, hogy az általános, egyenlő, közvetlen és titkos választójog az alappillére a közjogi hatalomgyakorlásnak. Ugyanakkor az is világos minden demokrata számára, hogy a választójog szükséges, de önmagában elégtelen feltétele a demokráciának: plurális pártrendszer, magántulajdon primátusa, a hatalommegosztás elvére épülő jogállamiság nélkül lehet ugyan választásokat tartani, de ezek hiányában a választás nem lesz demokratikus. Egypártrendszerben, kizárólagos állami tulajdonnal, hatalommegosztás és jogállamiság nélkül nincs demokrácia.

Ennek megfelelően az alkotmánynak mindezekre a kérdésekre ki kell térnie. A választójog alkotmányba foglalása adja tehát a bázisát, a legitimitását a közjogi hatalomgyakorlásnak.

A választójogi szabályok közül azok, amelyek bekerülnek az Alkotmányba, hosszú időn át stabilitást és megkérdőjelezhetetlenséget adnak a választási rendszernek. (Természetesen addig, amíg nem módosítják az Alkotmányt.) Míg azok a választójogi szabályok, amelyek kívül maradnak az Alkotmány szövegén, azok gyakran módosíthatóak, általában az éppen aktuális kormány érdekeinek megfelelően. (Bár erre az elmúlt 20 évben nem volt példa a magyar parlamenti választójogban.) Ennek megfelelően egy hierarchia jön létre az anyagi jogi szabályokon belül is: stabil és gyakrabban módosítható elemek köre. Viszont van néhány olyan fontos eljárási szabály is, amelynek az Alkotmányban van a helye, minden demokratikus államban.

A választójogból mi kerüljön be az Alkotmányba?

1. Elsődlegesen azon közjogi közvetlen választások meghatározása, amelyekre az alkotmányos szabályok vonatkoznak: Országgyűlés, önkormányzatok, polgármesterek, Európai Parlament magyarországi képviselői, valamint országos és helyi népszavazás, népi kezdeményezés. Vitatott lehet a nemzetiségi és etnikai kisebbségi önkormányzati választások Alkotmányban történő szabályozása. Egyrészt a kisebbségi önkormányzatok nem váltották be a hozzájuk fűzött társadalmi-politikai reményeket, másrészt a területi és országos szerveik megválasztásának módja határozattan ellentétes a nemzetközi standardokkal. Az elektori rendszerű választások nem egyeztethetőek össze az Európai Önkormányzati Karta elveivel. (Az elektori rendszer túlhaladottságát, már az USA igazságügyi minisztériuma is elismerte a 2008. évi elnökválasztást követő napon.)

2. A választások kitűzésének a jogköre jelenleg a köztársasági elnöké. Ebből a szempontból két aktust kell elkülöníteni: az egyik a kitűzés elvi joga, a másik a választás megtartásának az időpontja. A kitűzés elvi joga rendkívül formális: egy demokráciában nem fordulhat elő, hogy a kitűzésre nem kerül sor. (Vagy ha mégis elmarad, akkor az nem demokrácia). A választás időpontjának a meghatározása is rendkívül szűk sávra korlátozódik: az országgyűlési választáson kettő, az önkormányzatin egy hónap. Ha ehhez hozzávesszük a tiltott napokat (nemzeti ünnep, stb.), akkor tényleg nem kell nagy újságírói bravúr a választás napjának a megállapításához. Viszont az Alkotmány lehetővé teszi, hogy a köztársasági elnök az adott választást követő napon kitűzze a következő választás napját 4 évvel későbbre. (Ennek a választási kampány jogszerűsége szempontjából van jelentősége.) Külön probléma az előrehozott választás időpontjának a megállapítása, amely szövegszerű pontosítást igényel az Alkotmányban.

A stabilitást szolgálná, ha maga az Alkotmány állapítaná meg a választások napját, mégpedig felező időben a parlamenti ciklushoz viszonyítva az önkormányzatit, továbbá lehetővé válna, hogy a választások napján – az addig jogszerűen kezdeményezett – országos népszavazásokat is meg lehetne tartani.

3. Az aktív és passzív választójogot valamennyi választásra nézve külön-külön, de önmagában egyneműen és egyenlően szükséges szabályozni. A jelenlegi parlamenti szabályokat bonyolítja jogi értelemben a határon túli magyar állampolgárok számára javasolt választójog. Elvileg (választás-szakmai szempontból) nem lehet különbség egy választáson belül a magyar állampolgárok aktív és passzív választójoga között. Ennek megfelelően követelmény a jelölés, a szavazás azonos tartalmú anyagi jogi szabályozása. További problémát okoz, a képviselői felelősség egyenlősége az Országgyűlésen belül. Sem a negatív, sem a pozitív diszkrimináció nem célszerű az aktív és passzív választójogi szabályozásnál.

4. A képviselők létszáma és a választási rendszer

Az országgyűlési képviselők létszámát jelenleg nem tartalmazza az Alkotmány hatályos szövege. Az Országgyűlés döntése értelmében 200 fővel kerülne be az Alkotmányba a képviselők száma, azzal a kiegészítéssel, hogy a nemzeti és etnikai kisebbségeket egy külön meghatározott képviselői kvóta (13 fő) illetné meg. A létszám tovább emelkedne, amennyiben a határon túli magyar állampolgárok is ilyen módon választanának parlamenti képviselőket. (Az ezzel kapcsolatos hivatalos kormányzati álláspont még nem ismert.)
A megválasztható képviselői létszám Alkotmányba foglalásának akkor van szakmai értelme, ha ezzel együtt a választás rendszere (többségi, arányos vagy vegyes) is az Alkotmányban kerül rögzítésre. Önmagában a létszámnak nincs jelentősége, mert a létszámot értelmezni csak a választási rendszer tartalma alapján lehetséges. Természetesen azt mindenki tudja, hogy a létszám vita az elmúlt években széles körű témája volt a pártoknak a bulvár-sajtóban. A szakmai közönség azonban azt is tudja, hogy csak együtt értelmezhető a létszám a választási rendszer tartalmával. A kettő együtt határozza meg, hogy a szavazatok és a mandátumok egymáshoz rendelése után a kisebb vagy a nagyobb parlamenti pártoknak kedvez-e a rendszer. (Szakmailag közhely, hogy teljesen arányos választási rendszer nincs.) A valós szakmai alternatíva tehát az, hogy vagy mind a két kérdést (létszámot és a választási rendszer tartalmát) együtt kell az Alkotmányba illeszteni, vagy mind a kettőt külön törvényre kell hagyni.

5. Pénz és fekete-pénz a választásban

Bármennyire is meglepő, de sem az Alkotmány, sem a választási törvény nem tartalmaz kifejezett szabályt arra, hogy pénzért szavazatot a választóktól vagy mandátumot a pártoktól vásárolni tilos. Túl azon, hogy ilyen esetek konkrétan előfordultak a rendszerváltás óta, túl azon, hogy ez a tilalom kikövetkeztethető a jogrendszer egészéből, mégis szükséges volna ennek a tilalomnak az Alkotmányban való rögzítése (így az e témában lagymatag rendészeti és igazságszolgáltatási szervek is értesülnének erről a tilalomról).

A választási csalások a fejlett demokráciákban a primitív szakaszról már régen áttértek az intellektuális fejlődési fázisra. Ennek fő eszköze az illegális (fekete) pénzek begyűjtése és felhasználása a kampányban. 15 éve tudjuk, hogy Magyarországon ez a fő pártfinanszírozási forma. Ennek ellenére a parlamenti jogalkotók nem tesznek ellene semmit. Ha már új Alkotmány készül, akkor a fekete-pénz gyűjtés és költés tilalmát is az Alkotmány szabályai közé kellene illeszteni.

6. Országos Választási Bizottság

Az OVB társadalmi-politikai-állami függetlensége és elismertsége a rendszerváltást követően általános volt. Azóta minden kormány és parlamenti párt sokat tett annak érdekében, hogy a függetlenség és az elismertség csökkenjen. Sőt jelen helyzetben már odáig jutott el az Országgyűlés, hogy minden választásra új OVB-t nevez ki, 2014-ben így háromszor is sor kerül a cseréjére. Miközben a demokratikus vagy az átmeneti országokban egyre erősödik a nemzeti választási bizottság tekintélye és hatásköre, addig nálunk ezzel ellentétes folyamatnak vagyunk tanúi. Indokolt volna, hogy a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság után az Országos Választási Bizottság is bekerüljön az Alkotmányba, mint a parlamentnek felelős, független tagokból álló, cikluson átívelő időtartamra kinevezett állami-társadalmi szerv.

7. Népszavazás

Az országos népszavazással kapcsolatos szabályok jelenleg diffúzak és nagyon nehezen értelmezhetőek. Ennek több oka is van. A jelenlegi alkotmányos szabályokkal koherensen a népszavazási anyagi jogi törvény preambuluma úgy rendelkezik, hogy a népszavazás egy kivételes jogintézmény, amelyben a választópolgárok visszaveszik a döntés jogát a parlamenttől az ország „sorskérdéseiben” és maguk döntenek a parlament helyett. Ezzel szemben a tételes szabályok olyanok, mintha minden héten lehetne országos népszavazást tartani. Az Alkotmánybíróság, amely korábban nagyon szigorúan tette lehetővé országos népszavazást, mint II. fokú hatóság, hirtelen jogpolitikát váltott és költségvetési ügyben megengedte a népszavazást. További ok a kavalkádnak, hogy a parlamenti pártok kampány-eszközévé, és a politikai „brahisták” szórakozásává vált a népszavazás kezdeményezése.

Az új Alkotmány egyértelmű szabályainak megalkotása mellett egy új népszavazási törvény megalkotása is szükséges. Különös tekintettel arra, hogy a hatályos népszavazási törvény nem ismeri egyáltalán a népszavazási kampány fogalmát és annak finanszírozási szabályait.

8. Az Alkotmány egészét tekintve a választásokkal kapcsolatos szabályok szétszórtan, az egyes állami intézményekhez kapcsolódóan jelennek meg a szövegben. Megfontolható, mivel a választójog a demokrácia alappillére, hogy az új Alkotmányban az első fejezetnek szánt alapvető jogok és kötelességek után, második fejezetként a választójog kerüljön összpontosításra. Ennek ésszerű oka az, hogy valamennyi állami és önkormányzati szerv a választópolgárok szavazatára alapíthatja csak közjogi hatalmát, ezért ennek a felhatalmazásnak az új Alkotmány szerkezetében is ki kellene fejeződnie.