Szempontok az önkormányzatok költségvetési, zárszámadási rendeleteinek törvényességi ellenőrzéséhez

A törvényességi ellenőrzés évente ismétlődő feladata az önkormányzatok költségvetési, és zárszámadási rendeleteinek törvényességi ellenőrzése. Az ellenőrzési munka során több jogszabály rendelkezéseit kell figyelembe venni, melyeknek meg kell jelenniük az önkormányzatok költségvetési és a zárszámadási rendeleteiben egyaránt, így a helyi önkormányzatokról szóló módosított 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.), az államháztartásról szóló módosított 1992. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Áht.), az államháztartás működési rendjéről szóló módosított 217/1998. (XII. 30.) Korm. számú rendelet (a továbbiakban: Ámr.), valamint a Magyar Köztársaság adott. évre vonatkozó költségvetéséről rendelkező törvényét.
Költségvetési rendelet elkészítése
Az Áht. kimondja, hogy a helyi önkormányzat a költségvetését önálló rendeletben (a továbbiakban: költségvetési rendelet) állapítja meg, s a költségvetési év megegyezik a naptári évvel.
Ha a költségvetési rendeletet azon év január 1 –ig, amelyre szól, a képviselő-testület nem alkotta meg, akkor az átmeneti gazdálkodásról rendeletet hozhat, amelyben felhatalmazást ad a polgármesternek, hogy a helyi önkormányzat bevételeit folytatólagosan beszedhesse, kiadásait fedezhesse illetve meghatározza, hogy milyen intézkedéseket tehet a rendelet keretein belül. Az átmeneti gazdálkodásról szóló rendeletnek meg kell határoznia a felhatalmazás időtartamát is. A felhatalmazás az új költségvetési rendelet hatálybalépésének napján megszűnik. E felhatalmazás időtartama alatt beszedett bevételeket és teljesített kiadásokat a költségvetési rendeletbe kell beilleszteni.
Ugyancsak az Áht. írja elő, hogy a jegyző által elkészített, a következő évre vonatkozó költségvetési koncepciót a polgármester november 30-ig terjeszti a képviselő-testület elé. Az Ötv. generális előírása, hogy a képviselő-testület hatásköréből nem ruházható át a rendeletalkotás, és a költségvetés megállapítása. A jegyző által elkészített költségvetési rendelet-tervezetet a polgármester február 15-ig nyújtja be a képviselő-testületnek. Amennyiben a költségvetési törvény kihirdetésére a költségvetési évben kerül sor, a benyújtási határidő a költségvetési törvény kihirdetését követő 45. nap.
A pénzügyi bizottság számára az Ötv. határoz meg feladatot, a bizottságnak véleményeznie kell az éves költségvetési javaslatot, és a végrehajtásáról szóló féléves, éves beszámoló tervezeteit.
A jegyző feladata továbbá a költségvetési rendelet-tervezetnek a költségvetési szervek vezetőivel történő egyeztetése, írásban történő rögzítése. A szervezeti és működési szabályzatban foglaltak szerint a polgármester terjeszti a rendelettervezetet a képviselő-testület bizottságai elé.
A polgármester a költségvetési rendelet-tervezet benyújtásakor előterjeszti azokat a rendelet-tervezeteket is, amelyek a javasolt előirányzatokat megalapozzák, s bemutatja a több éves elkötelezettséggel járó kiadási tételek későbbi évekre vonatkozó kihatásait.
A helyi önkormányzatok költségvetésének előterjesztésekor a képviselő-testület részére tájékoztatásul be kell mutatni: az összes bevételt és kiadást, finanszírozást és pénzeszköz-változást, az adósságot, valamint az önkormányzat által nyújtott hitelek állományát lejárat szerinti bontásban, eszközök szerinti bontásban, szöveges indokolással együtt teljes körűen a helyi önkormányzat összevont mérlegeit és elkülönítetten a helyi kisebbségi önkormányzat(ok) mérlegeit, a tervezéskor előzetes adatok, a zárszámadáskor a tényleges adatok alapján, az önkormányzat vagyonkimutatását, a több éves kihatással járó döntések számszerűsítését évenkénti bontásban valamint, összesítve, a közvetett támogatásokat (pl. adóelengedéseket, adókedvezményeket stb.) tartalmazó kimutatásokat. Ugyancsak be kell mutatni a költségvetési évet követő két év várható előirányzatait, amelyeket a költségvetési év folyamata és áthúzódó hatásai, valamint a gazdasági előrejelzések szerint állapítottak meg.
A helyi önkormányzat költségvetési rendeletének tartalmaznia kell a működési és felhalmozási célú bevételeket és kiadásokat, ezen belül költségvetési szervenként:
– a személyi jellegű kiadásokat;
– a munkaadókat terhelő járulékokat;
– a dologi jellegű kiadásokat;
– az ellátottak pénzbeni juttatásait;
– a speciális célú támogatásokat;
– a költségvetési létszámkeretet a felhalmozások beruházások, felújítások és egyéb felhalmozási célú kiadások, támogatások előirányzatait.
A helyi önkormányzatra és költségvetési szerveire, a helyi kisebbségi önkormányzatra és költségvetési szervezeteire elkülönítetten és összesítve együttesen is fel kell tűntetni.
Az önkormányzati költségvetési szervek címeket alkotnak. Az azonos tevékenységet végző költségvetési szervek közül több is alkothat egy-egy címet. A költségvetési szervekhez nem tartozó kiadásokat és bevételek címekre kell bontatni. A címrendet a költségvetési rendeletben meg kell határozni.
A helyi önkormányzat költségvetési rendelet-tervezetének szerkezete:
 Az önkormányzat és az önállóan, illetve részben önállóan gazdálkodó költségvetési szervek bevételei forrásonként (a pénzügyminiszter elemi költségvetés összeállítására vonatkozó tájékoztatójában rögzített főbb jogcím-csoportonkénti részletezettségben);
 A működési, fenntartási előirányzatok önállóan és részben önállóan gazdálkodó költségvetési szervenként, intézményen belül kiemelt előirányzatonként részletezve;
 a felújítási előirányzatok célonként;
 a felhalmozási kiadások feladatonként;
 az önkormányzati hivatal költségvetése feladatonként, valamint külön tételben az általános és a céltartalék;
 éves létszámkeret önállóan és részben önállóan gazdálkodó költségvetési szervenként;
 a több éves kihatással járó feladatok előirányzatai éves bontásban;
 a működési és a felhalmozási célú bevételi és kiadási előirányzatok bemutatása tájékoztató jelleggel mérlegszerűen, egymástól elkülönítetten, de a finanszírozási műveleteket is figyelembe véve együttesen, egyensúlyban;
 elkülönítetten is a helyi kisebbségi önkormányzat(ok) költségvetése;
 az év várható bevételéi és kiadási előirányzatainak teljesüléséről előirányzat-felhasználási ütemterv;
  elkülönítetten az európai uniós támogatással megvalósuló programok, projektek bevételei, kiadásai, valamint az önkormányzaton kívüli ilyen projektekhez történő hozzájárulások, valamint az önkormányzaton kívüli ilyen projectekhez történő hozzájárulások.
A képviselő-testület a költségvetési törvény, valamint az Áht. előírásain túlmenően egyéb részletezettségű és a döntése meghozatalát, megalapozó információkat is beszerezhet.
A képviselő-testület által jóváhagyott előirányzatok, és létszámkeretek között átcsoportosítást a képviselő-testület engedélyezhet, illetve az átcsoportosítás jogát az általa meghatározott keretek között bizottságaira és a polgármesterre átruházhatja. A helyi önkormányzat költségvetési rendeletébe beépült helyi kisebbségi önkormányzati előirányzatok kizárólag, a helyi kisebbségi önkormányzat határozata alapján módosíthatók, e módosításokat a helyi önkormányzat költségvetési rendeletének kiadási és bevételi előirányzatain át kell vezetni.
A helyi önkormányzat költségvetésében elkülönítetten kell szerepeltetni az általános tartalék és a céltartalék-előirányzatokat. A tartalékkal való rendelkezés jogát a képviselő-testület az általa meghatározott keretek között bizottságaira és a polgármesterre átruházhatja.
A költségvetési rendeletben kell meghatározni: a tervezett (létrejött) bevételi többlet felhasználását, a tervezett (létrejött) hiányt milyen módon lehet fedezni a pénz- és tőkepiacon végzett hitelművelettel, hitelműveletekkel kapcsolatos hatásköröket.
A helyi önkormányzat képviselő-testülete a többletbevételek intézményi hatáskörben felhasználható körét és mértékét önkormányzati rendeletben szabályozhatja. Ha körjegyzőség látja el a települési önkormányzatok gazdálkodási feladatait, annak költségvetése – mint önállóan gazdálkodó költségvetési szerv költségvetése – a körjegyzőség székhelye szerinti önkormányzat költségvetésében szerepel.
A körjegyzőségben résztvevő települési önkormányzatok mindegyike önálló költségvetéssel rendelkezik, amelynek része az önkormányzat felügyelete alá tartozó költségvetési szervek költségvetése is, amelyet a körjegyzőnek kell előkészítenie, és az illetékes település polgármestere terjeszti a képviselő-testület elé.
A körjegyzőség költségvetéséről az érdekelt önkormányzatok – saját költségvetési rendeletüket tárgyaló képviselő-testületi ülésük előtt – együttes testületi ülésen döntenek.
Összefügg a költségvetési rendelettel az Áht. azon előírása, miszerint vagyont ingyenesen átruházni, továbbá követelésről lemondani csak az önkormányzat rendeletében meghatározott módon és esetekben lehet, illetve a helyi önkormányzat rendeletében meghatározott értékhatár feletti vagyont értékesíteni csak nyilvános (indokolt esetben zártkörű) versenytárgyalás útján, a legjobb ajánlatot tévő részére van mód.
Ki kell emelni, hogy a költségvetés tervezetének összeállítása és a költségvetési rendelet megalkotása során a helyi önkormányzat és a helyi kisebbségi önkormányzatok együttműködésére vonatkozó részletes szabályokat, és eljárási rendet – külön kormányrendeletben foglaltak figyelembevételével – a helyi önkormányzat és a helyi kisebbségi önkormányzat megállapodásban rögzíti.
A helyi kisebbségi önkormányzat költségvetési határozatának a helyi kisebbségi önkormányzatra és költségvetési szerveire elkülönítetten és összesítve együttesen kell tartalmaznia az előirányzatokat, működési és felhalmozási célú bevételeket és kiadásokat, ezen belül költségvetési szervenként: személyi jellegű kiadásokat, a munkaadókat, terhelő járulékokat, a dologi jellegű kiadásokat, az ellátottak pénzbeli juttatásait, a speciális célú támogatásokat, a költségvetési létszámkeretet.
A helyi kisebbségi önkormányzat testülete a költségvetési határozatában az általa jóváhagyott előirányzatok átcsoportosítási jogát bizottságaira és a helyi kisebbségi önkormányzatok elnökére átruházhatja. A helyi kisebbségi önkormányzat határozatában meghatározott értékhatár feletti vagyont értékesíteni csak nyilvános (indokolt esetben zártkörű) versenytárgyalás útján a legjobb ajánlatot tevő részére lehet.
A helyi önkormányzatnak és a helyi kisebbségi önkormányzatnak a költségvetési rendelet-tervezet megalkotására vonatkozó megállapodása tartalmazza az egyes önkormányzatra vonatkozó határidőket is annak érdekében, hogy a helyi önkormányzat számára jogszabályokban előírt kötelezettségek határidőben teljesíthetők legyenek. Az érintett önkormányzatok e megállapodást január 15-ig kötik meg, és azt minden évben ezen időpontig módosíthatják.
Az Áht. lehetőséget biztosít a polgármester számára pótköltségvetési rendelet tervezettnek a képviselő-testület elé terjesztésére, ha év közben a körülmények oly módon megváltoznak, hogy ezek a helyi önkormányzat költségvetésének teljesítését jelentősen veszélyeztetik.
A költségvetési rendelet végrehajtása
Az Áht. rendelkezése szerint a helyi önkormányzat, illetve a helyi kisebbségi önkormányzattal történő megállapodás alapján a helyi kisebbségi önkormányzatok gazdálkodásának végrehajtó szerve az önálló költségvetési szervként működő polgármesteri hivatal. A helyi önkormányzat költségvetési szerve társadalmi szervezetet, alapítványt a képviselő-testület engedélyével hozhat létre. Ugyanez a szabály vonatkozik a társadalmi szervezethez, alapítványhoz való csatlakozásra, hozzájárulásra vagy azok támogatására is.
A költségvetési szerv eszközeinek, szabad kapacitásának hasznosítása érdekében az alapító okiratnak megfelelően vállalkozhat, feltéve, hogy ez nem veszélyezteti az alapító okiratban meghatározott alaptevékenységet és az ebből fakadó kötelezettségek teljesítését. Az alapító okiratban kell meghatározni, hogy a vállalkozás milyen tevékenységre terjedhet ki és az abból származó bevétel a költségvetés tervezett összkiadásaihoz viszonyítva milyen értéket érhet el.
Ha év közben az Országgyűlés, a Kormány, illetve valamelyik költségvetési fejezet, vagy elkülönített állami pénzalap a helyi önkormányzat számára pótelőirányzatot biztosít, arról a polgármester a képviselő-testületet tájékoztatja. A képviselő-testület negyedévenként, de legkésőbb a költségvetési szerv számára a költségvetési beszámoló felügyeleti szervhez történő megküldésének külön jogszabályban meghatározott határidejéig, december 31-i hatállyal dönt a költségvetési rendeletének ennek megfelelő módosításával.
Ha év közben az Országgyűlés előirányzatot zárol a helyi önkormányzatnál, annak kihirdetését követően haladéktalanul a képviselő-testület elé kell terjeszteni a költségvetési rendelet módosítását.
Az önkormányzati költségvetési szervek  a polgármesteri hivatal kivételével  számára a sikeres gazdálkodás biztosítására a fenti törvények kötöttségeket is rögzítenek. Pénzkölcsönt, hitelt nem vehetnek fel, kezességet nem vállalhatnak, értékpapírt – kivéve az Áht. 94. § (4) bekezdés szerinti gazdasági társasági részesedést megtestesítő értékpapír – nem vásárolhatnak, váltót nem bocsáthatnak ki és fogadhatnak el valamint kötvényt nem bocsáthatnak ki.
A polgármesteri hivatal is a fenti jogokat csak a képviselő-testület által meghatározott keretek között gyakorolhatja.
A polgármesternek a helyi önkormányzat gazdálkodásának I. félévi helyzetéről szeptember 15-ig míg III. negyedéves helyzetéről a költségvetési koncepcióhoz kapcsolódóan (november 30-ig) kell tájékoztatnia a képviselő-testületet. A tájékoztatónak tartalmaznia kell a helyi önkormányzat – beleértve a helyi kisebbségi önkormányzat – költségvetési előirányzatainak időarányos alakulását, a tartalék felhasználását, a hiány (többlet) összegének alakulását, valamint a helyi önkormányzat költségvetése teljesülésének alakulását.
A helyi kisebbségi önkormányzat elnökének a helyi kisebbségi önkormányzat költségvetési határozatának időarányos teljesítéséről be kell számolnia a helyi kisebbségi önkormányzat képviselő-testületének.
A helyi kisebbségi önkormányzatok a helyi önkormányzati költségvetési rendeletben szereplő irányzatai terhére kizárólag a kisebbségi önkormányzat elnöke, vagy az általa meghatározott helyi kisebbségi önkormányzati képviselő vállalhat kötelezettséget, illetve jogosult utalványozásra. A kötelezettségvállalás, valamint az utalvány ellenjegyzésére a helyi kisebbségi önkormányzat gazdálkodását végrehajtó szervének vezetője jogosult.
A zárszámadási rendeletek ellenőrzése
A jegyző által elkészített zárszámadási rendelettervezetet, valamint a külön törvény szerinti könyvvizsgálói záradékkal ellátott egyszerűsített tartalmú  a helyi önkormányzat és intézményei adatait összevontan tartalmazó  éves pénzforgalmi jelentést, könyvviteli mérleget, pénzmaradvány-kimutatást, és eredmény-kimutatást a polgármester a költségvetési évet követően 4 hónapon belül kell, hogy a képviselő-testület elé terjessze. Ezt követően a képviselő-testület a zárszámadásról rendeletet alkot.
A költségvetés végrehajtásáról szóló zárszámadást költségvetési-évenként, az elfogadott költségvetéssel összehasonlítható módon, az év utolsó napján érvényes szervezeti besorolási rendnek megfelelően kell elkészíteni.
A zárszámadáskor rendelkezni kell a költségvetési többlet felhasználásáról, illetve jóvá kell hagyni a költségvetési hiány finanszírozásának módját.
A zárszámadáskor a képviselő-testület részére tájékoztatásul be kell mutatni a helyi önkormányzat összes bevételét, kiadását, finanszírozását és pénzeszközének változását, valamint az adósságot és a nyújtott hitelek állományát lejárat szerinti bontásban, hitelezők szerinti bontásban, eszközök szerinti bontásban. Összevont mérleget elkülönítetten a helyi kisebbségi önkormányzatok mérlegeit a tényleges adatok alapján, vagyonkimutatást, szöveges indokolással együtt. A több éves kihatással járó döntések számszerűsítését évenkénti bontásban, valamint összesítve, a közvetett támogatásokat tartalmazó kimutatásokat.
A helyi kisebbségi önkormányzat kérésére a jegyző készíti elő a zárszámadási határozat tervezetét, amelyet a kisebbségi önkormányzat elnöke terjeszt a testület elé. A helyi kisebbségi önkormányzat a zárszámadási határozatát az elnök a helyi önkormányzat zárszámadási rendelet-tervezetének elkészítéséhez továbbítja a polgármester részére.
A költségvetési és a zárszámadási rendeletek törvényességi ellenőrzése a Közigazgatási Hivatalok törvényességi ellenőrzési tevékenységének körébe tartozik, az önkormányzatok gazdálkodása szabályosságának figyelemmel kísérése az Állami Számvevőszék feladatát képezi.