Az önkormányzatok húsz éve - jegyzői szemmel 2010/5

A közigazgatás szakmai fóruma

Cikkek / Vezércikk

Az önkormányzatok húsz éve – jegyzői szemmel 2010/5

XII. évfolyam, 5. lapszám
Szerző(k):
Bárdos László Simontornya Város Címzetes Főjegyzője - JOSZ Közigazgatási Bizottságának Elnöke



Húsz év kellő távlatot ad ahhoz, hogy eltöprengjünk az önkormányzatok értékein és hiányosságain.
Hogyan alakultak az önkormányzáshoz szükséges feltételek?


Megfelelő keretet adott-e a helyi közösségek előtt álló kihívások kezelésére?


Hol mutatkoztak törések, repedések a szerkezetében, illetve működésében?


Hol lehet, s hogyan kell javítani a működésén?

 

A húszadik évforduló alkalmat ad a jegyzők számára a saját helyük: a jegyzői jogállás, a jegyzői arculat, a jegyzői jövőkép átgondolására is.

 

E tanulmány (Az előadás a XVIII. Országos Jegyzői Közigazgatási Konferencián (Keszthely), 2010. szeptember 9-én, Prof. Dr. Verebélyi Imre DSc., a KÖZSZÖV Ellenőrző Bizottsága elnöké-nek vezetésével lezajlott plenáris ülésen hangzott el.)  célja  az önkormányzatok 20 évének körüljárása a jegyző szemszögéből. Mint igazgatás-szervező, címzetes főjegyző – közigazgatási szakemberként, de tudományos előélet nélkül, 20 év jegyzői gyakorlattal – vettem a bátorságot, hogy megpróbáljam a jegyzői véle-ményeket e témakörben összefogni. Persze ez nem minden köztisztviselő, illetve jegyző véle-ményével egyezik, de ez természetes is, hiszen, bár ugyanazon ügyet szolgálunk, de más-más településen dolgozva az érdekek időnként eltérőek.

 

Persze aligha hihetné bárki is, hogy egy tanulmány keretében mindazok a tapasztalatok, kérdések és problémák exponálásra kerülnek, amelyek a cikk címéből azt ígérik, hogy a magyar ön-kormányzati rendszer – jegyzői szemszögből szűkítve ugyan -, teljes körűen terítékre kerül. E tanulmány legfeljebb egyfajta jegyzői látványát, töredékét adhatja e rendkívül összetett és bo-nyolult témakörnek.

 

Az átfogó tárgykör és a behatárolt terjedelem persze megadja a cikk írójának azt a lehetőséget, hogy kedvére válogasson (ha jobban tetszik: csemegézzen) a gazdag tárgyban. Jobb híján most magam is ezt tehetem. Mondhatnám azt is, hogy csupán széljegyzetek következnek az önkormányzatok témaköréhez. Öt aspektusból szeretném ezt megvilágítani, ahogy a bolygók jelenlegi állása szerint mindezt a jegyzői szemmel látjuk.


Mielőtt azonban ezen aspektusoknak a számbavételére sort kerítenék, néhány gondolatot sze-retnék elöljáróban felvillantani, összesen hármat, és azt is nagyon röviden:

 

Az első az, hogy a jegyzői kar e témakörben az elmúlt húsz évben nagyon sok javaslatot tett az illetékesek felé, hisz nagyon sok tapasztalatot szereztek, valójában az ország legkülönbözőbb területeiről a mindennapi munkájuk, az ügyfelek és a gyakorlati szakemberek véleménye alap-ján. Ha azonban rendezgetjük az ezekkel összefüggő számtalan feljegyzéseinket, értékeljük azokat, szembenézünk a múlttal, s egy kicsit előre is tekintve, megállapíthatjuk, hogy a meg-hirdetett közigazgatási reformok zöméből nem lett semmi, a javaslatainknak milyen csekély része hasznosult – annál is jóval kevesebb, mint amennyit egy politikamentes civil szervezet elérhetne!

 

A második: Tovább elemezve, körüljárva a témakört, ismét be kell látnunk, hogy az önkor-mányzati terület (törvényszerűen) négyévenként, csak az országgyűlési és a helyi választások kampányidőszakában kerül címlapra, vagyis a ciklusok további 7/8 részében a politika és ennek megfelelően a sajtó nem foglalkozik vele érdemben. Létünkről csak 1-1 botrány, vagy súlyos helyzet kapcsán értesül a közvéleménynek az a csekély része is, amely egyáltalán érdeklődést tanúsít a rendszer iránt. Emlékezzünk csak, milyen témák voltak: a kórház bezárások, iskola körzetesítési törekvések, a cigány-kérdés, egyes képviselő-testületi feloszlatások, stb. Közös lényegük a negatív tartalom, a botrány – merthogy állítólag az embereket csak ez érdekli.


A jegyzők részéről nem ez a tapasztalat!

 

A harmadik: jó lenne, ha lényeges kérdésekben a jegyzők, a közigazgatási szakemberek véle-ménye eljutna a döntéshozókhoz, lehetőleg még kellő időben. Látjuk, tudjuk, hogy ehhez kevés az évenként megtartott jegyzői – közigazgatási országos konferencia, a szekciók által – a Kor-mány figyelmébe ajánlott – és megfogalmazott javaslatok, ajánlatok.

 

Milyen jó lenne például, ha a kormányfő legalább ciklusonként az illetékes miniszterrel együtt „állománygyűlést” tartana a jegyzők részére is! Mert új típusú, összehangolt munkára lenne szükség a közigazgatásban! Ugyanis, ha a soron következő reformokat társadalompolitikailag is érzékeny kormányzásba kell ágyazni, azoknak támaszkodnia kell a közgazdasági műhelyek eredményeire, elsősorban a közérdek iránt lojális, kizárólag a jogi normáknak alávetetten mű-ködő, hivatásukat életpályának tekintő jegyzői kar szakpolitikai javaslataira.


Az elmúlt 20 év legfontosabb tanulságainak megfogalmazására – önkormányzati oldalról – elsősorban az intellektuálisan felkészült, kisugárzással bíró közszolgálat képes.

 

Ezen három elöljáró megjegyzés előrebocsátása után térnék rá arra az öt széljegyzetnek neve-zett aspektusra, amely alapján az önkormányzatokat jegyzői szemmel vizsgálni szeretném.

 

Az első aspektus: az önkormányzati ágazat minősítése.

 

A húsz esztendővel ezelőtt létrejött demokratikus, az európai normáknak megfelelő, csaknem minden téren korszerű helyi önkormányzati rendszer már eddig is történelmi hivatást töltött be. A jogállam szilárd tartópillérének bizonyult, működése hatalmas alkotó energiákat szaba-dított fel. A széles felelősséggel rendelkező önkormányzatok nagy önállóságot kaptak mind gazdálkodásukat, mind pedig a szervezetalakításukat illetően. Az önkormányzati működés középpontjában a választópolgárok által közvetlenül választott képviselő-testület áll, amelyet megilletnek az önkormányzati feladat- és hatáskörök.

 

Az elmúlt 20 év igazolta, hogy az önkormányzatok megfelelő módon tudnak élni nagyfokú önállóságukkal, évtizedes lemaradásokat tudtak pótolni az infrastruktúra kiépítésében, az életminőség helyi feltételeinek javításában.

 

Tessenek emlékezni: az első kormányzati ciklusban az önkormányzati rendszert „siker ága-zatnak”minősítették.

 

Az eltelt 20 év során néhány hagyományos önkormányzati feladat felerősödött, illetőleg ezek mellé néhány jelentősebb új teendő is járult:

 

a.) A kulturális fejlesztéssel összefüggésben megnőtt a szerepük az önkormányzatoknak az iskolai képzéssel, a felnőttképzéssel kapcsolatban, de érzékelhető feladatbővülés tanúi lehettünk a művelődési házak, múzeumok, könyvtárügy tekintetében is.

 

b.) Érzékelhetően megnőttek a helyi önkormányzatok szociális ellátással összefüggő feladatai (pl.: az óvodák, kórházak, öregek elhelyezése, a sport- és az egészségnevelés területén).

 

c.) Markáns helyi jogosítványok maradtak meg, illetve jelentkeztek újként az építésügyek vonatkozásában. (Útépítések, rendezési tervek kialakítása, lakóházépítés, a helyi gyalogos övezetek és a gépjármű közlekedéstől elzárt övezetek kijelölése, stb.)

 

d.) Megtalálhatók a lakossági ún. „technikai” ellátással szorosan összefüggő teendők (víz-, áram-, gázszolgáltatás, szennyvízelvezetés, köztisztaság fenntartása, a közvilágítás biztosítása).

 

Mindent egybevetve megállapítható: a központi és a helyi hatalom közötti hagyományos munkamegosztás elvei lényegesen megváltoztak, s ma már csak elvétve hangsúlyozzák, hogy a törvényhozónak lényeges területeket át kell engednie az önkormányzatoknak.

 

Tehát az önkormányzati ágazatot sikeresnek minősítjük, s ez valójában így volt, és van mindaddig,
1. amíg a települési önkormányzatok gazdaságilag megalapozottak voltak;
2. s amíg az önkormányzatot lelkes, a közért tenni kívánó emberek vezetik.

 

1.) Az önkormányzati ágazat válsága akkor kezdődött meg, amikor a „feles” törvényekkel először 1995-ben kikezdték anyagi alapját. Ez az utóbbi években felgyorsult, mára el-mondható, hogy a települések több, mint 1/3-a ÖNHIKI-s, a megyerendszer anyagilag bi-zonytalan, funkciójában súlytalan. A települések alulfinanszírozottak, a kötelező feladat és a finanszírozás nincs összhangban, ezt az önkormányzatok nem tudják ellensúlyozni.

 

2.) Az önkormányzat munkájának színvonala, eredményessége alapvetően függ a települési képviselők munkájától, szerepértelmezésétől. A választói akaratból következően a jogok gyakorlása egyben kötelezettséget is jelent, így az ülésen való részvétel lehetősége egyben aktív közreműködést is. Ez megjelenést, felkészülést, kérdezést, hozzászólást, fele-lősségteljes szavazást, a titoktartási kötelezettség megtartását, a választókkal kapcsolat-tartást, a közéleti tevékenységhez illő magatartást követel meg. De nem igazolódott be, hogy a választásokon induló jelöltek kivétel nélkül született település-politikusok, s az sem, hogy a közigazgatáshoz mindenki ért, legalábbis az általa szükségesnek tartott mértékben.

 

Az önkormányzati feladatok, hatáskörök ellátásához egyébként sem elegendő az éleslátás, a helyi ismeret, az igazságérzet. A testület működésében való részvételhez hozzátartozik az elemi ismeretek előzetes megszerzése. Ezt nem pótolhatják teljes egészében az előterjesztések, ezek ugyanis nem ebből a célból készülnek.

 

A gyakorlati tapasztalataink azt igazolták, hogy a képviselő-testület és a polgármesteri hivatal kapcsolatában az alapismeretek hiánya működési zavarokat okoz, bizalmatlanságot szül, alaptalan ellenérzésekhez vezet. „A farok csóválja a kutyát!” jelenség pedig csak akkor szűrhető ki, ha a képviselő-testület alkalmas az irányításra.

 

Végül: a választást követően gyakran merőben új helyzet áll elő: a mindennapok gyakor-lata sokszor egészen mást követel, mint amire a megválasztott előzetesen gondolt.

 

Az elmúlt 20 év tapasztalatai azt mutatják, hogy az önkormányzatok alapvetően törvényesen működtek, mindössze 1-2 esetben döntött az Országgyűlés a Kormány kezdeményezésére és az Alkotmánybíróság véleményére az alkotmányellenesen működő önkormányzat feloszlatá-sáról.
A hatékony megelőző tevékenységnek köszönhetően kevés a bírósági perek, illetve az Alkot-mánybíróság előtt megindított eljárások száma.

 

A 20 esztendős önkormányzati rendszer működését elemző, értékelő közigazgatási-jegyzői konklúzió: a társadalmi-gazdasági környezet folyamatos változásai, a hatékonysággal, szak-szerűséggel szemben támasztott növekvő állampolgári igények indokolttá és időszerűvé teszik az összegyűlt tapasztalatok átfogó rendezését, a továbbfejlesztés indokainak és céljainak meg-fogalmazását, megoldási javaslatok kimunkálását! Szakmai és politikai konszenzus szükséges e változáshoz, s ez legalább 15 éve várat magára! Közös erőfeszítéssel, összehangolt munkával sikerülhet csak megújítani a helyi önkormányzati rendszert, megőrizve természetesen annak értékeit is.

 

A második aspektus: az önkormányzatok szervezete, személyzete.

 

Magát a szervezetet nem kívánom felvázolni, mindenki jól ismeri, s jelentősen nem változott 1990 óta. Az 1990. évi helyi önkormányzati választásokat követően megalakult testületeket a kettősség jellemezte. Egyfelől a rendszerváltás politikai töltete által gerjesztett tenni akarás, az őszinte jobbítás szándéka, míg másfelől nem minden esetben voltak tisztában a testület tagjai a nagy felelősséggel, a feladatok sokoldalúságával, a nyilvánosság adta lehetőségekkel, a megnövekedett kötelezettségekkel.

 

A.) A képviselő-testületek nagy felelősséggel kezdtek hozzá az intézményfenntartói feladatok ellátásához, átformálták a polgármesteri hivatalok szervezetét, kinevezték a hivatalok apparátusát vezető jegyzőket.

 

A képviselő-testületek működését – a rendszerváltás természetéből adódóan – a helyi kép-viselő-testületi feladat- és hatáskörök nagy száma jellemezte és jellemzi mind a mai napig. Ugyanakkor – főként a kisebb települések esetében – gyakran jelentett és jelent ma is nehézséget ezeknek a hatásköröknek az önálló és kellően érdemi gyakorlása. Ezért egyre gyakrabban éltek a hatáskörök együttműködéses formában történő gyakorlásának lehető-ségével. (önkéntes társulások)

 

A képviselő-testületek működése az elmúlt 20 év alatt mind tartalmában, mind pedig mű-ködési mechanizmusában jelentősen változott. Ma már sehol nem merül fel, hogy pl. a jegyzőt nem engedik be a testület zárt ülésére, vagy korlátozzák a jegyzőkönyvek nyilvánosságát. Egyértelműbbek a határozathozatal szabályai, nincs szavazategyenlőség, megszűnt a minősített többség tekintetében a törvényben szabályozott szavazati aránytól való felfelé történő eltérés lehetősége.


Ugyanakkor ma is előfordul – néhány helyen –, hogy a testületek tagjai nem képesek egymással, vagy a polgármesterrel megfelelő együttműködést kialakítani, s az 1994. évi Ötv. módosítással megteremtett azon lehetőséggel élnek, hogy megbízatásuk lejárta előtt, név szerinti szavazással kimondják feloszlatásukat. Általában a választási ciklusok köze-pére vált nyilvánvalóvá, hogy egy-egy testület tagjai a továbbiakban nem kívánnak a ki-alakult összetételben együttműködni.

 

A testületek határozathozatali tevékenységét nagy aktivitás, a választási ciklus kezdetén növekvő, majd a köztes időszak éveiben kiegyenlítettebb munkatempó jellemezte.


A testületek jogalkotási tevékenységénél ugyancsak nagyfokú aktivitás érvényesült, s az uniós csatlakozás éveiben teljes körűen felülvizsgálták rendeleteiket.

 

1.) E téren kezdetben a jegyzőknek azzal volt problémájuk, hogy néhány önkormányzat szembefutott az országos szabályozással, s azt saját illetékességi területén mintegy nem létezőnek tekintette. Ha az országos szabályozás sem tilt, sőt kifejezetten megenged valamely tevékenységet, azt az önkormányzat az egész illetékességi területére kiterjedő érvénnyel nem tilalmazhatja (pl. játék automaták, pénznyerő automaták). E téren általában elfogadták a jegyzők törvényességi észrevételeit.

 

2.) De jellemző volt az is, hogy az önkormányzat rendeletében mintegy módosította a tör-vényt, pl. megváltoztatta a hatáskör telepítés országos szintű jogszabályban kialakított rendjét. (Pl. ha a jogszabály jegyző hatáskörébe utalt hatósági jogkört, akkor azt önkormányzati rendelettel korlátozni nem lehet, az önkormányzati rendelet nem csorbíthatja a jegyző hatáskörét.) Ezt már nehezebben fogadták el az érintett testületek, Alkotmánybíró-sági határozatnak kellett ehhez megszületnie, míg a testületek ezt teljes mértékben elfogadták.

 

3.) Ugyancsak jellemző törvénysértési hibák voltak egyes testületeknél, mikor országos szintű jogszabályt úgy egészítettek ki rendeletükben, hogy az valójában már jogszabály módosításnak tekintendő. (Ha pl. valamely engedély kiadásához négy előfeltételt állapít meg a jogszabály, azt a listát a képviselő-testület nem egészítheti ki egy ötödikkel!)

 

4.) Napjaink problémája: mi van akkor, ha az előterjesztés kezdeményezője a polgármester és az alpolgármester, s a rendelet-tervezet – jogszabályellenesen – feltételhez köti, pl. a szociális támogatások kifizetését? A jegyző törvényességi észrevételét a döntéshozók tudomásul veszik, de csak tudomásul veszik, ellenben figyelmen kívül hagyják! Az önkor-mányzati rendelet nagy, sőt országos nyilvánosságot kap rövid időn belül. Nyilvánvaló, hogy a képviselő-testület jogszabálysértő és ugyanakkor végrehajthatatlan rendeletet al-kot. Hogy lehet ilyen helyzetben dolgoznia a köztisztviselőknek, jegyzőknek, mikor az érintett lakossággal ők találkoznak nap, mint nap, s meg kell(ene) értetni velük, hogy a korábban részükre járó ellátások, bár a törvény szerint továbbra is járnak, de a hivatal – önkormányzati rendeletre hivatkozva – nem adhatja azt oda!

 

A képviselő-testület munkájával kapcsolatban néhány kérdést célszerű lenne újraszabá-lyozni. Problémát jelent – többek között a felelősség kérdése. Míg a polgármester – bár kevés közvetlen döntési jogosítvánnyal rendelkezik – döntéseiért anyagi, büntetőjogi fe-lelősséggel tartozik. A képviselőknek semmiféle anyagi felelőssége nincs, csak a lelkiis-meretüknek felelősek. Csak, mint testület, politikai téren tartozik választóinak elszámolással.

 

Az is nagyon fontos lenne, ha a bíróság jogerősen elítélte önkormányzati tevékenysége miatt a polgármestert, bizottsági elnököt, képviselőt, ne lehessen újra választani!

Bár az országgyűlésben június óta lázas törvényhozás zajlik, de az önkormányzati rend-szert illetően elmaradtak az érdemi változások. Fontos, de nem meghatározó technikai jellegű törvénymódosításokra került csak sor: kisebb létszámú képviselő-testületek, szű-kebb választási szabályok, kintről is választható alpolgármesterek.

 

B.) A bizottságok szerepe kettős: a képviselő-testület döntéseinek előkészítése, és az elfoga-dott döntések végrehajtásának szervezése, ellenőrzése.

 

Az előkészítő feladatkört általában a képviselő-testületek határozzák meg, leggyakrabban a munkatervükben. A döntések végrehajtásának ellenőrzése során a polgármesteri hivatal végrehajtó szerepével szemben képezhetnek a bizottságok megfelelő ellensúlyt. Ott a je-lentősebb a bizottságok szerepe, ahol döntési jogosultságot is kapnak, különösen a na-gyobb önkormányzatoknál a bizottságok érdemi alakítói a helyi önkormányzásnak: az ügyek nagy száma miatt elengedhetetlenül fontosak, nagy terhet vesznek le a képviselő-testület válláról.

 

Ugyanakkor több, főleg községi jegyzőkollégának az a véleménye, hogy náluk a bizottságok nem töltik be hatékonyan a törvényi szerepköreiket, s ennek több oka is van:

a.) a bizottságok túlnyomó többsége nem rendelkezik döntési hatáskörrel, ami a tagok hozzáállását jelentősen befolyásolja;
b.) a bizottságok a képviselő-testületek hatáskör-átruházási döntései nyomán juthatnak döntési joghoz, ám a testületek meglehetősen szűkkeblűek, nem osztják meg hatalmukat;
c.) a pártelven működő testületek a bizottságokban is biztosítani szeretnék a párterővi-szonyokat, ezért kevésbé a szakmai, mint inkább a politikai megbízhatóság motivál a külsős bizottsági tagok megválasztásában.

C.) A hivatal (a köztisztviselők) szerepe az önkormányzatoknál:

A választások után létrejött, közigazgatási kérdésekben többnyire járatlan testületek gyakran gyanakodva nézték a helyi igazgatás apparátusát. Ha másról nem, hát arról meg voltak győ-ződve, hogy sokan vannak, és sokat keresnek. Ezek a hiedelmek a hivatali munkába történő belátás után is csak nagyon nehezen változtak (de változtak), s ciklusonként ismét megjelennek.

 

Pedig a polgármesteri hivatalnak is rendkívül jelentős szerepe van a helyi politika formálásá-ban:

– ha kimondjuk, ha nem, az általános döntés-előkészítő szerepével befolyásolja nemcsak a döntések tartalmát, de azt a kört is, amely egyáltalán a képviselő-testület elé kerül;
– a hivatal sok esetben több információval rendelkezik a testületeknél, ezeket az információkat képes szelektálni, s akár manipulálni is.

A legfontosabb: az önkormányzati döntések végrehajtására irányuló felhatalmazás.

 

 

A képviselő-testületi és bizottsági munkából jóformán teljesen hiányzik a végrehajtás ellenőrzése, a visszacsatolás, így a hivatal – főleg a kistelepüléseknél – szinte önállóan szervezi a döntések végrehajtását, amelynek során jelentős mérlegelési szabadsága van.

 

Természetesen a hivatal nem ellenérdekelt abban, hogy az önkormányzati munka sikeres le-gyen, már csak azért sem, mert a hivatal testesíti meg a kontinuitást, saját működési feltételei a racionalitáshoz, hatályossághoz kötődnek. Ugyanakkor a képviselő-testület érvényesíti dön-tően az önkormányzati tevékenység demokratizmusát és méltányosságát, szociális érzékenységét. A képviselő-testület és a hivatal „hatalma” tehát egészséges arányokban vetítve tudja a sokszor egymásnak ellentmondó követelmények közötti kompromisszumot megteremteni.

 

D.) Ha tagadjuk, ha nem: egyes önkormányzatoknál még ma is konfliktusforrás a polgármes-ter és a jegyző viszonya. Miért? Mert a törvényi szabályozás „kétfejű” rendszert teremtett. A polgármester, mint választott politikus irányítja a hivatali munkát, közvetíti a testület elvárásait. A jegyző, mint kinevezett szakember, akinek legfőbb felelőssége az ön-kormányzati működés törvényességének biztosítása, a törvény alapján rendelkezik a hiva-tal vezetésének jogával, birtokolja az igazgatási hatásköröket, kinevezése határozatlan időre szól.

 

Ezek az összefonódó funkciók – említsem még a kinevezési jogkör gyakorlását, s az ehhez fűződő polgármesteri egyetértést – nyilvánvalóan szoros együttműködést igényelnek, s egyben kölcsönös kompromisszumkészséget. Ha a két vezető között személyes a rivalizálás, konfliktus alakul ki, s ez esetben a jogi szabályozás nem segíthet a helyzet megoldásában.

 

A harmadik aspektus: a jegyzői jogállás, a jegyzői arculat, jegyzői jövőkép.

 

Mi is tulajdonképpen a jegyző? Tisztség, funkció, megbízatás, állás vagy éppen „csak” hivatás?

 

Jogállás alatt általában a kialakított jogi helyzetet értjük. Az Alkotmány a jegyző helyét a he-lyi önkormányzatok rendszerében helyezi el. Jogállása az Ötv. alapján konkretizálódik: az Ötv. egyetlen helyen sem nevezi a jegyzőt tisztségviselőnek, a „tisztségviselő” gyűjtőnév, csak az önkormányzati testületek által választott vezetők (elnök, alelnök) részére van fenntartva. A jegyző nem szerve az önkormányzatnak. A jegyző vezeti a képviselő-testület hivatalát. A jegyzői minőséget egyedül a Ktv. nevezi meg: köztisztviselő.

 

A jegyző jogállása sajátos, kettős feladatot lát el. Egyrészt, az önkormányzat köztisztviselő-jeként az önkormányzat döntéseinek jogszerűségét és szakszerűségét biztosító előkészítő és végrehajtó feladatokat végez. Másrészről azonban államigazgatási ügyekben az önkormány-zattól függetlenül, saját hatáskörben jár el.

 

A jogállás normatív elemei

 

Kötelező eleme-e az önkormányzatnak a jegyzői intézmény? Elfogadható-e az önkormányzás jegyző nélkül?

 

Tudjuk, hogy a jegyző a helyi önkormányzat létező intézménye, hisz törvény vagy kormány-rendelet államigazgatási feladatot, hatósági jogkört állapíthat meg részére. Amennyiben a jogszabályi feltételes mód létezik (akár csak egyetlen feladat és hatáskör is megfogalmazódott), úgy a jegyzőre is szükség van a helyi önkormányzatoknál.


Mivel egyes önkormányzatok hosszú hónapokig (sőt évekig!) nem neveztek ki jegyzőt, mulasztásos törvénysértést követtek el. A jegyző a helyi önkormányzat szükséges, egyben köte-lezően létrehozandó jogintézménye, amelynek tényleges működése nélkülözhetetlen az önkormányzat számára.

Kinevezésétől a képviselő-testület – jogszerűen – nem tekinthet el. A jegyzői intézmény működtetésének kötelezettsége alól egyetlen érvényes jogszabály sem ad felmentést. Persze sokra megyünk ezzel, ha ezt csak magunk között hangsúlyozzuk. A törvényességi felügyelet e téren nem volt eléggé hatékony, vagy ha igen, a bíróság sem készült fel az ilyen törvényességi észrevétel kezelésére. Egyetlen elmarasztaló bírósági ítéletről sincs tudomásunk.

 

Jegyzői arculat: a jegyzői funkciók rendeltetése.

 

Leszögezhető, hogy a jegyzői tevékenység egyik legfontosabb ismérve a szakszerűség kell, hogy legyen. A jegyzővel szemben támasztott legfontosabb követelmény tehát, hogy szakember legyen. Éppen ezért a jegyzői jogállásból levezethető elsődleges szerepkör a szakmaiság körül forog, amelytől már könnyen el lehet jutni a jegyzői funkció rendeltetéséhez. Ez pedig nem más, mint a közigazgatási szakma képviselete, a szakmaiság érvényesítése az önkormányzati munkában.

 

Mit jelent a szakmaiság követelménye, mint a jegyzői funkció egyik rendeltetése? Jogszerűséget, a jogszabályok betartását, az elkövetett jogsértések felismerését, azok jelzését.

 

A jegyző jövője

 

Hosszú ideje nem nyugvó kérdés, kinek az embere a jegyző? Feladata 60-70 %-a törvényi megfelelést tesz ki, s csak kb. 30 %-nyi feladat, amit az önkormányzat érdekében teljesít. E szerint tehát a kormány megbízottja.

 

Feladat- és hatáskörét mintegy 6.500 jogszabály állapítja meg, és senki nem tudja pontosan, hogy mennyi feladata van (4.500 ! körül).


Ugyanakkor az önkormányzat képviselő-testülete nevezi ki, fizetését is tőle kapja. Tehát első-sorban az önkormányzat embere.

 

Inkább a jegyzőket manapság jobban érintő és érdeklő témát elemeznék, három címzetes főjegyző kollégának a „Jegyző és Közigazgatás” hivatalos szaklapban megjelent cikkét felhasználva.

 

Vincze Ferenc, Hajdúszoboszló címzetes főjegyzője a (jegyző) szakma leépülését boncolgatja (2009-ben):

 

„Visszagondolva a jegyzőség legelső időszakára meg kell állapítanom: nehéz, de felfelé ívelő korszak volt, sikerült megalapoznunk a szakma becsületét, megítélésünk javult, a politika szakmai tényezőként kezelt bennünket országosan és helyben. Anyagi elismerésünk is nőtt, a „címzetes főjegyző” címet többen megkaptuk, volt később elhalt minisztériumi kezdeményezés a címzetes főjegyzők tudásának, tapasztalatának ország javára történő felhasználására.”

 

(Ez tényleg nagy kár, hogy megszakadt! Második figyelembe ajánló javaslatom volna a jelenlegi kormány felé az állománygyűlés mellett!)

 

„A második jegyzői évtized eleje hozott biztató jeleket, jelentős – megszolgált, megérdemelt – illetményemelést, a kistérségi többcélú társulási konstrukciót. Beléptünk az Európai Unióba, amely jegyzői vonalon többletteendőket eredményezett (pl. pályázatkezelés, jogharmonizáció, informatikai alkalmazásfejlesztési, igazodási kötelezettségek).

 

Hozzászoktunk a rendkívüli többletfeladatok „pénz, paripa és fegyver” nélküli teljesítéséhez, elég csak a választások sikeres lebonyolítására utalni. Baj akkor lett, amikor a központi közigazgatás szétesését tapasztaltuk.

 

Most rendszeresen tapasztaljuk a „derült égből jogszabály pottyan” helyzetet, felkészülési idő nélkül kellene őket alkalmaznunk, a jogalkotás minőségét nem is említve. Települési szinten elharapózott a kényre-kedvre történő jegyzőcsere-kikényszerítés, a jogszabályok semmibe vétele, a bírósági döntések figyelmen kívül hagyása, amit elő-segített a közigazgatási hivatalokkal kapcsolatos huzavona is. Egyes települési önkormányzatok kizárólagos – és nemcsak helyi – hatalomként kezdenek viselkedni.

 

Napjainkban vesztünk el minden, úgymond „privilégiumot” (13. havi juttatás, kafeteria adóztatása, címzetes főjegyzői juttatás) jelentős jövedelemcsökkentést elszenvedve. 2010-re újra belép a megtakarítási-létszámcsökkentési kényszer. Nem számíthatunk parlamenti támogató lobbyra, a jegyzők-köztisztviselők feleslegesnek minősített koloncai az államnak, társadalomnak, az ostor rájuk sújt legkönnyebben.

 

Ékes példa, hogy a H1N1 védőoltás szempontjából sem tartozunk az állam működéséhez szükséges kategóriába.”

 

Mindehhez Schutzbach Ferenc hőgyészi címzetes főjegyző a következőket teszi hozzá:

 

„A jegyzővel szembeni elvárás az elmúlt időszakban megváltozott, és a szakmai felkészültség helyett a többségi hatalmat gyakorló politika iránti maximális lojalitás vált a döntő kiválasztási szemponttá. Az elmúlt évek során a jegyzők szakmai tapasztalata és tudása általában – tisztelet a kivételnek – romlott, a jegyző sok esetben bólogató végrehajtóvá vált. A jegyzői kar nem képes ezen a helyzeten változtatni.

 

Elgondolkoztató, hogy választások körül jelentősen megszaporodik a szakmai alkalmatlanság miatt, vagy közös megegyezéssel távozó jegyzők száma. (Különösen a túlzottan átpolitizált városokban és fővárosi kerületekben!)


Már az a törvényi elvárás is magában hordozza a konfrontáció csíráját, hogy önkormányzati alkalmazottként a jegyzőnek kell(ene) „verni az asztalt” a felette munkáltatói jogokat gyakorló helyi politikusok jogszerűtlen döntéseikor. (Márpedig a népi bölcsességek szerint, amelyik kutya a neki kenyeret adó kéz felé „kap”, az csak furkósbotra számíthat.”

 

Végezetül ezen aspektushoz zárszóként hadd hangsúlyozzam Szöllősy Ferenc komáromi címzetes főjegyző gondolatait:

 

Pedig „Nekünk, jegyzőknek nem lehet a szótárunkban olyan fogalom, hogy a „régi vagy előbbi” kormány, a „mostani vagy jelenlegi” kormány…


Mi a Magyar Köztársaság mindenkori kormányát tiszteljük, a Magyar Köztársaság kormányát és településünk lakosságát szolgáljuk. A jövőért dolgozunk. Bárcsak megfelelő szellemben tehetnénk!”

 

A negyedik aspektus: az önkormányzatok működési kérdései, gazdálkodásuk, finanszírozásuk.

 

Az önkormányzati gazdaság jellemzője, hogy jogi szempontból szinte korlátlan önállóságot élvez anélkül, hogy ennek pénzügyi feltételei következetesen megoldottak lennének. Az ál-lamháztartás meghatározóan nagy területéről, jelentős közpénzről, közvagyonról, másrészt ezek rendkívül decentralizált elköltéséről, felhasználásáról és az intézményi kör működtetéséről van szó.
De az önkormányzati feladatok és a rendelkezésre álló források között évek óta feszültség áll fenn.

 

Az elaprózottnak nevezett településrendszerben nem az a probléma, hogy nagyszámú település van, hanem az, hogy a települési önkormányzatok alulfinanszírozottak, a kötelező feladat és a finanszírozás nincs összhangban, és ezt a kistelepülések nem tudják ellensúlyozni. Meg kell természetesen jegyezni, hogy az ÖNHIKI-s települések között számos nagyobb település is van, az eladósodottság nem a kistelepülések sajátossága. A gondok forrásának őszinte feltá-rása hiányzik, ezért kerülhetnek olyan ötletek az asztalra, mint a települések összevonása, kötelező fúziója.

 

A működési kérdések, sőt az egész önkormányzati ágazat legfőbb problémája tehát az alul-finanszírozottság. Az elmúlt évtizedben, de különösen az elmúlt öt évben felgyorsult a köte-lező feladatok alulfinanszírozásának mértéke. Ma már odáig romlott a helyzet, hogy pl. a kö-telező közoktatási feladatokra jutó normatív támogatás mértéke átlagosan a 60 %-ot sem éri el. „Az állam egyre több igazgatási feladatot helyez önkormányzati szintre anélkül, hogy ezek anyagi feltételeit biztosítaná. Mindaddig, amíg a kötelező feladatok finanszírozása megfele-lően nem lesz szabályozva, a működéssel kapcsolatos gondok nem orvosolhatók. Ez termé-szetesen nem zárja ki a feladat- és hatáskörrendszer újraszabályozását, de a finanszírozás egyensúlyát messzemenően szem előtt kell tartani.

 

A gazdálkodás terén talán túlzás nélkül mondható, hogy az elmúlt két évtizedben az önkor-mányzatok többsége megtanult hatékonyan gazdálkodni, többségében végrehajtották mind-azon megszorításokat, amit a mindenkori kormányzat előírt. Az elvárt és kötelezően előírt feladatok ellátásához azonban tartalékaikat már felélték, a települések jó harmada ÖNHIKI-sé vált, még a szigorított feltételek mellett is.

 

A lakosság további terhelése nem lehetséges, ez egyértelműen kimutatható a szociális támo-gatások iránti igény növekedéséből. A vállalkozók további adóztatása ugyancsak nem lehetséges, hiszen már a jelenlegi terhek mellett is romlott a versenyképességük. Az önkormányzatok vállalkozási tevékenységének növelése sem lehet kormányzati cél, hiszen az önkormányzatok nem arra kapják mandátumukat, hogy vállalkozzanak. Az önkormányzatok túl-nyomó többsége nem rendelkezik azokkal a feltételekkel, amely egy sikeres vállalkozáshoz szükséges. Egy vállalkozás – különböző okok miatt – lehet veszteséges is, ami veszélyeztetheti az alaptevékenységet.

 

Az ötödik aspektus: az önkormányzati reform, az önkormányzati rendszer modernizálása.

 

Most mindenki zászlaján ott lobog a felirat: önkormányzati-közigazgatási reform! De hát mi-ért?
 Hiszen az önkormányzati rendszer folyamatosan épült ki, és korszerűsödött;
 már 1990-ben – helyesen – a helyi önkormányzat kiszabadult az állam bilincséből;
 az önkormányzati rendszerünk intézményesítése óta minden kormány szándékolta annak reformját, azaz a tulajdonképpeni továbbépítését, korrekcióját;

 csaknem valamennyi országos jegyzői-közigazgatási konferencia foglalkozott a reformokkal, szekciók készítettek ajánlásokat, s a konferenciák állásfoglalásokat terjesztettek közvetlenül az érintett tárcák vezetőihez, a kormányhoz, sőt az országgyűlés felé is;
 az önkormányzatok történetéből nem lehetne egyetlen évet sem megemlíteni, amikor ne lett volna valamilyen változás, vagy változtatási szándék.

 

De ha feltesszük azt a helyénvaló kérdést, hogy milyen mértékben teljesítették a reformok a közigazgatás politikai és közszolgáltatási célkitűzéseit, valamint, ha áttekintjük a helyi önkormányzatok szerepkörét a 21. századi társadalomban és gazdaságban, azt állapíthatja meg a közigazgatási kar, hogy
 a reformtervek javarésze papíron maradt, csak a töredéke valósult meg;
 a rendszer 20 év elteltével is befejezetlen, egyes elemei nem, vagy csak hiányosan épültek ki (pl. a sokszoros önkormányzati feladat- és hatáskör felülvizsgálatának ku-darca, a megyei közgyűlések működése, az állami-önkormányzati feladatok szétvá-lasztása, stb., sőt: 2009. január 1-jétől törvényességi ellenőrzés sincs!;
 a magyar közigazgatás története a véget nem érő változtatások és sikertelen reformok története. Azért ismételjük őket állandóan, mert nem valósultak meg!

 

A magyar közigazgatás a közigazgatás-tudomány művelői és a tárcabürokrácia közötti harc színtereként jellemezhető, akár az elvetélt közigazgatási reformok történetének is tekinthető.

 

Ugyanakkor a jegyzők álláspontja szerint óvakodni kell attól, hogy egy esetleges reform lendülete, vagy a „modernizációs kényszer” átcsapjon egy kiszámíthatatlan következményekkel járó változásba. Először is, ami jó, azt ne rontsuk el. Többen is felhívták a figyelmet arra, hogy a reform káosszal is járhat, és számolni kell bizonytalansági tényezőkkel is, továbbá, hogy óva-tosan közelítsünk az olcsó állam mítoszához.

 

Ahogy Kilényi professzor megfogalmazta:

 

„A reform első lépése az legyen, hogy a csúcsokon és a végeken egyaránt nulla to-leranciát hirdetünk a dölyfös tudatlanságnak, a szakmai hozzá nem értésnek, a koncepciótlan rögtönzéseknek, és az állampolgárok semmibe vételének. No meg annak is, hogy az előkészítetlenség miatt egyre több az olyan jogszabály, amely még hatályba sem lépett, máris módosítani kell.”

 

Számunkra nem szimpatikus az a jogalkotói szemlélet sem, mely elfogadhatónak tartja, hogy 2009. december 19-én hirdetik ki a 251 szakaszból álló jogszabályt, az Ámr-t, mely a mellék-letekkel együtt 242 oldalt tesz ki, s a jogalkotó elvárja a polgármesterektől, a jegyzőktől, az önkormányzati hivatalok dolgozóitól, hogy mindezt 2010. január 1-jétől már alkalmazzák is. Ezen a jogalkotói attitűdön is változtatni kell. Változtattak! Augusztus elején 150 oldal módo-sításon jelent meg mindez, augusztus 15-i hatállyal!

 

Kilényi Géza írja 2006-ban:

 

„Úgy vélem, ráfér közigazgatásunkra egy alapos reform. Ám mindabból, ami a legutóbbi hónapokban a közigazgatásban és körülötte lezajlott, számomra sehogyan sem akar összeállni egy átgondolt, rendszerszemléletű reform összképe… Sehogyan sem tudom reformnak tekinteni az olyan intézkedések összességét, amelynek nyomán valami, ami nem tökéletes, még rosszabbá válik, mint annak előtte volt. Márpedig pillanatnyilag ez a helyzet.”

 

Nos, a jegyzők megítélése szerint 2006-hoz képest „a helyzet csak fokozódott”.

 

Nem kétséges, hogy a magyar közigazgatás tekintetében bekövetkező pozitív változásokhoz új üzleti sikerelméletekre van szükség.


A helyi önkormányzatok tekintetében olyanra, amely a sikeres alkalmazkodást már elsősorban nem a szabadságban látja, hanem a decentralizáció, a hatékonyság és a differenciált feladatel-látás megvalósításában, továbbá mindezek eredőjeként a magyar önkormányzatok európai szintű versenyképességének erőteljes növekedésében.

 

A közigazgatási feladatok ellátását természetesen a közigazgatási szervekre kell bízni, de nem mindegy, hogy az államigazgatási szervekre, vagy az önkormányzatokra. Az államigazgatási szervek ugyanis hierarchikus láncot alkotva, az önkormányzatok azonban autonómiát élvezve látják el feladataikat. Ha az adott közigazgatási feladat ellátása országosan egységes megoldást követel meg, akkor azt célszerű az államigazgatási szervekhez telepíteni, viszont nem mindegy, hogy milyen szintre: központi, területi vagy helyi szintre. Ha azonban helyi közügyről van szó, akkor annak ellátását a helyi önkormányzatokhoz kell telepíteni, megfelelő forrá-sokat is biztosítva számukra. Ez esetben is felmerül persze az a kérdés, hogy a helyi közügy intézését a települési vagy a területi önkormányzat szintjére kell-e telepíteni? És csak jönnek, jönnek a kérdések. Ezek megválaszolása azonban már egy (vagy több) tanulmány tárgya lehetne.

 

Összegzés

Mi, jegyzők megállapításainkkal kritikusak voltunk. Most is felhívjuk a figyelmet, hogy nem az a baj, hogy 3.194 önkormányzat alakult, nem a kistelepülések száma sok. A központi költségvetés nem az önkormányzatokat, hanem az önkormányzatok által nyújtott közszolgáltatásokat nem tudja finanszírozni. A kistelepüléseken pusztán a képviselők számának csökkentése nem megoldás a helyi önkormányzatok problémájára. A pénzügyi gondokat abban látjuk elsősorban, hogy a feladatok telepítése nem jár együtt a források biztosításával. Korszerűsíteni kell az önkormányzati forrásszerkezetet. A szükséges konszenzus 20 éve várat magára.

 

Az önkormányzatok kötelező feladatait törvény állapítja meg. A feladat-megosztás azonban nem örökérvényű. Kötelező önkormányzati feladat állami feladattá tehető, és ez fordítva is igaz lehet. De felhívjuk a figyelmet az önkormányzati feladatok differenciálatlan telepítésével összefüggő problémákra:

 

 A települések között nem csupán lakosságszámban vannak jelentős különbségek, hanem gazdasági adottságaiban és társadalmi összetételükben is. Emiatt igen jelentős eltérések alakultak ki a feladatok ellátásának minőségében.

 

 A differenciálás nélküli feladat-lehatárolás az önkormányzataink egyenlőtlen terheléséhez vezetett, emiatt növekedtek a különbségek a települések ellátási színvonalában.

 

 Nem eléggé terjedtek el azok az ösztönzési formák és menedzsmentmódszerek, amelyek ösztönzik a közszolgáltatást végzőknek a közigazgatás és a közszolgáltatások megújítására irányuló innovációs kezdeményezéseit (minőségi sztenderdek alkalmazá-sa, kiszerződések, stb.).

 

Nehezményeztünk törvényalkotási hibákat, hiányosságokat. Egyértelműen visszaesett a jogalkotás szakmai színvonala. Mindemellett a közszféra kontrollja is gyengült. Nem kérhető számon a testületi felelősség. A közigazgatás időnként kiszámíthatatlanak tűnik.

 

Nemcsak a polgármester megerősítése szükséges, rendezni kell a jegyző jogállását és feladat-ellátását. Alapvető gondot az jelenti, hogy jogállását tekintve a jegyző az „önkormányzat embere”, feladatkörét tekintve pedig sokkal jobban inkább „az állam embere”. E kettősség a gyakorlatban szinte lehetetlenné teszi a jegyzői feladat-ellátás kiegyensúlyozott megvalósí-tását, hiszen az önkormányzat természetesen azt várja el, hogy a jegyző „ne akadékoskodjon”, találja meg az önkormányzat érdekeinek kedvező jogi megoldást, miközben ilyen gyakran nem létezik (pl. monoki ügyek). Ráadásul ez a jogkör elégtelen, mivel érdemi intézkedést nem tehet a jegyző a törvényességi ellenőrzés keretében. Ez az egyik alapvető, megoldásra váró probléma.

 

Ha megengednek még egy jegyzőt érintő észrevételt: már 1992-ben, az Országos Közigazgatási Napokon elhangzott:

 

Idézem: „Tanácsolom a jegyzőknek, hogy perspektívában gondolkozzanak, mert a jegyzőket határozatlan időre nevezte ki a képviselő-testület. Ezért a jegyző ne csak egy polgármesterben vagy képviselő-testületben gondolkozzon. Nem biztos, hogy elegendő lesz a jegyző számára egy következő ciklusban az, hogy a polgármestert és a testületet nagyszerűen kiszolgálta, de esetleg nem szakszerűen. Lehet, hogy egy következő testület azt fogja számon kérni, hogy miért nem volt karakánabb. Tehát legyen a jegyző kompromisszum-kész, de ugyanakkor hangsúlyozza szakmai tudását, legyen emberi tartása. Ezek a tulajdonságok a képviselő-testületek előtt is elismerést fognak kiváltani.”

 

Valóban így lett? Valóban így van?

Visszatérve az önkormányzatokhoz: az évek tapasztalatait összegezve azt állapíthatjuk meg, hogy a helyi lakosság bizalma alapvetően a helyi önkormányzatokat érintően az alábbi tényezőktől függ:

 az önkormányzatok által felkínált szolgáltatások mennyisége és minősége;
 a képviselő-testület illetve a tisztségviselők cselekvőképessége, reputációja, jó hírneve, illetve a polgármesteri hivatal működésének átláthatósága;
 a közhiteles működés érdekében az ellenőrzés és felügyelet érdemi fórumainak meglé-te, korrupció nélküli fejlesztési eredmények;
 a kezelt önkormányzati pénzalapok, helyi adó korrekt felhasználása az elérni kívánt helyi cél érdekében.

 

Egyértelműen megállapítható, hogy az önkormányzatok az ország stabilitásának mindenütt fontos elemei, de funkcióit a jövőben a lakossági igények szerint csak akkor tudja maradék-talanul betölteni, ha tudatos szerveződések vonalán maga is változik. Reméljük, hogy a ta-pasztalatok birtokában széles társadalmi konszenzus alapján most már sor kerül az elkerül-hetetlen változtatásra, az önkormányzati rendszer átfogó átalakítására, melynek eredmé-nyeként az autonómiák megerősödnek, és megfelelő, kiszámítható partneri együttműködés alakul ki az önkormányzaton belül (képviselő-testület – bizottság – polgármester – jegyző), illetve a helyi és a központi hatalom között.

Kategória

Könyvajánló

Facebook Pagelike Widget

 

1037 Budapest, Montevideo utca 14.
Tel.: +36 1 340 2304
Fax: +36 1 349 7600
E-mail: info@orac.hu

Weboldal: orac.hu

Szakmai partnerek

Jegyzők Országos Szövetsége (JOSZ) – www.josz.eu

Közszolgálati Tisztviselők Szakmai Szervezeteinek Szövetsége – www.kozszov.org.hu