A Jegyző és Közigazgatás 2010. évi 3. száma kiváló összefoglalót közölt „Alakuló ülés – csabai sajátosságokkal” címmel, Békéscsaba jegyzőjének tollából, a helyi önkormányzati képviselő-testületek alakuló ülésének jogi szabályozásáról.

Dr. Szvercsák Szilvia sorra veszi az Ötv. e témát érintő rendelkezéseit és azokat a békéscsabai, helyi sajátosságokkal ötvözött, igen gyakorlatias formában mutatja be. Annak, hogy a témára ismét visszatérjünk, két oka is mutatkozik: egyrészt – ahogyan a szerző is utal rá – az alakuló ülésre vonatkozó szabályozás meglehetősen hézagos, másrészt akadnak eltérések a települések közötti és méginkább a települési és megyei közgyűlési gyakorlatban, valamint az utóbbi tekintetében a jogi szabályozásban is.

Az első – és egyben leglátványosabb – eltérés a polgármester és a közgyűlés elnökének megválasztásánál mutatkozik. Míg egy települési önkormányzat vezetőjét közvetlenül és készen „kapja” a választóktól, addig a megyei közgyűlés elnökét a közgyűlés – az Ötv. 73. §-a alapján – saját soraiból választja meg. Arra sem volt mindig garancia, hogy ez az alakuló ülésen megtörténik. Az első önkormányzati ciklusban Nógrád megyében ez a 13. fordulóban, a közgyűlés harmadik ülésén sikerült – bár akkor az elnök megválasztásához még kétharmados többségre volt szükség.

Miután a polgármester és az elnök megbízatása a következő polgármester és elnök megválasztásáig tart, a közgyűlés esetében előfordulhat az, hogy az új testületet egy ideig a régi elnök vezeti. (Ez a helyzet a települési önkormányzatok esetében is előállhat, de csak akkor, ha a választáson nem volt jelölt, vagy a jelöltek azonos számú szavazatot kaptak és ennek okán időközi választást kell tartani. Nógrádban ez utóbbira is volt már precedens.)

Az alelnökök (alpolgármesterek) helyzete még különlegesebb, hiszen az ő megbízatásuk – amennyiben nem tagjai az új testületnek – már a választás napján megszűnik. Amennyiben azonban ismét képviselők lesznek, úgy megbízásuk az alakuló ülésig és az új alelnök megválasztásáig tart.
Tipikusnak természetesen mégis az tekinthető, hogy a megyei közgyűlés alakuló ülésének egyik fő napirendi pontja az elnök és az alelnök(ök) megválasztása.

Az alakuló ülés első szakaszát az önkormányzat első számú vezetőjének személyétől függetlenül – az Ötv. 30. §-ának megfelelően – a korelnök vezeti, aminek a településeken inkább szimbolikus jelentősége van, a megyei közgyűlések esetében azonban igen gyakorlatias ok vezette a jogalkotót: a közgyűlés tisztségviselőinek megválasztását célzó processzus lebonyolítását egy független szereplő kezébe adja.

Az alakuló ülés tehát a kötelező elemeket (a határozatképesség megállapítását, a választási bizottság elnökének tájékoztatóját, a megbízólevelek átadását és a képviselők eskütételét) követően a napirend elfogadásával, majd egy bonyodalmas választási eljárással folytatódik. Ennek az eljárásnak a részletszabályai már a közgyűlés és szervei szervezeti és működési szabályzatában (Nógrádban: a 24/2003. (XII.29. Kgy. rendeletben, továbbiakban: SZMSZ) kerülnek rögzítésre.

A titkos szavazás lebonyolítására a közgyűlés szavazatszámláló bizottságot választ, amely egyúttal az ügyrendi és jogi bizottság előképének is tekinthető (megbízatása is e bizottság felállásáig tart). Bár az elektronikus szavazatszámláló rendszer alkalmas titkos szavazás lebonyolítására, szép hagyomány, hogy a közgyűlés – külön helyiségben, a bizottság felügyelete mellett – a jelölteket tartalmazó szavazólapon és urna használatával bonyolítja a választást.

Az elnök személyére bármelyik képviselő tehet javaslatot, de a jelöltté váláshoz a közgyűlési képviselők legalább egynegyedének támogatása szükséges. E szabály matematikailag nem zárja ugyan ki a nagyszámú jelölést, de mégis egyfajta korlátot képez a szavazatok túlzott elaprózódásával szemben.
Az eljárás végén a szavazatszámláló bizottság kihirdeti a szavazás végeredményét és megnevezi a közgyűlés – minősített többséggel [Ötv. 15. § (1) bek.] megválasztott – új elnökét, aki e minőségében ismét esküt tesz. E ponttól a közgyűlés ülésének dramaturgiája lényegében azonos a települési képviselő-testületek alakuló ülésével.

Praktikusan sor kerül az elnök (polgármester) illetményének, tiszteletdíjának és egyéb juttatásainak (személygépkocsi használat, mobiltelefon) meghatározására (az 1994. évi LXIV. tv., valamint az 1992. évi XXIII. tv. rendelkezései alapján).

A következő szakaszban az elnök átveszi az ülés levezetését a korelnöktől és – a megfelelő előkészítést követően – javaslatot tesz az SZMSZ módosítására, majd az alelnök(ök) személyére.
Bár az Ötv. módosításáról szóló 1994. évi LXIII. tv. 62. § (5) bekezdése szerint a képviselőtestületnek – a gazdasági program elfogadásához hasonló módon – hat hónap áll rendelkezésére az SZMSZ felülvizsgálatára, a szervezeti rend kialakításához (az alelnökök számának, a szakbizottságok struktúrájának, a tanácsnokok számának és feladatainak meghatározásához) célszerű az alapvető módosításokat itt előterjeszteni. (Az Ötv. 74. § (2) bekezdése alapján a közgyűlésnek e kérdésben igen nagy mozgástere van.)

Mindez az alakuló ülés során technikailag úgy valósítható meg, hogy a rendelettel elfogadott SZMSZ módosítását – különleges eljárásban – a döntést követően haladéktalanul ki kell hirdetni.
Ezt követően kerülhet sor a közgyűlés elnökének az alelnök(ök) személyére vonatkozó javaslata megtételére, továbbá az alelnök(ök) illetményének, tiszteletdíjának és további juttatásaiknak a megállapítására. Az e pillanatban hatályos jogi szabályozás szerint az alelnök (alpolgármester) a testület soraiból kerül megválasztásra.

A képviselőtestületek létszámát érintően azonban már hatályba lépett az új Övjt. (2010. évi L. tv.), amely várhatóan jelentős hatással lesz az eddig megszokott bizottsági struktúrákra.
Az ülést – a bizottsági elnökök, alelnökök, tagok, tanácsnokok megválasztásának hosszadalmas eljárása okán – innentől kezdve bizonyos monotónia jellemzi. A jelölteket az elnök egyenként bocsátja szavazásra, majd bizottságonként a javaslat egészéről (az adott bizottság végleges összetételéről – a tulajdonképpeni határozati javaslatról) is szavaz a közgyűlés.

Itt érdemes egy pillanatra kitérni a személyi döntésekkel összefüggő, különös gyakorlatra, amely az Ötv. 14. § (2) bekezdésének sajátos értelmezéséből alakult ki és – az SZMSZ módosításának kivételével – valamennyi eddig említett napirendi pontot érinti. Ez pedig a személyes érintettség problémája.

Az Ötv. hivatkozott szakasza szerint ugyanis: a képviselő-testület döntéshozatalából kizárható az, akit vagy akinek a hozzátartozóját az ügy személyesen érinti. A képviselő pedig köteles bejelenteni személyes érintettségét. (E szabályt természetesen a közgyűlés SZMSZ-e is tartalmazza.)
E rendelkezés szigorú, az egykori közigazgatási hivatalok által szöveg szerint történő értelmezése folytán képviselőink a közgyűlés tisztségviselőinek, tanácsnokainak, bizottsági tagjainak megválasztása során fegyelmezetten jelzik az – amúgy mindenki számára tökéletesen nyilvánvaló – személyes érintettségüket. Mégpedig rendre azon nyilatkozatukkal párhuzamosan, hogy egyébként a jelölést elfogadják.

E sorok írója nincs tökéletesen meggyőződve arról, hogy a jogalkotói szándék a törvény 1990-es megalkotásakor, vagy a jogszabályhely 1994-es pontosításakor erre irányult volna. Noha a személyes érintettség jelzésének, ismeretének az egyedi – jogi, pénzügyi – döntések meghozatala során kiemelt jelentősége van és különös súlyú, meghatározó garanciát jelent a közélet tisztaságának biztosítása érdekében, a választási processzusban történő, külön jelzése mégis gyakorta komikusnak tűnik. Amellett, hogy a jelölés fogalmilag a jelölt megnevezését – így egyúttal az érintettség tényének deklarálását – jelenti, a gyakorlat (mely szerint a testület az érintettet a legritkább esetben zárja ki a szavazásból) a szóban forgó eljárási mozzanatot pusztán formálissá silányítja.

Talán helyesebb lett volna egy olyan jogértelmezés, mely szerint ezekben a konkrét választási, kinevezési esetekben a jelölés (a jelölt személyében történő egyértelmű meg- v. kijelölése) tartalmilag az érintettség jelzését is magában foglalja (ez bármely, így a jelölő vagy jelölt képviselőhöz is kapcsolható). Ez esetben a testületnek nem kellene minden esetben formális döntést hoznia, elegendő lenne indokolt esetben (azaz csak bármilyen konkrét kizárási ok és erre irányuló javaslat felmerülése esetén), minősített többséggel döntenie a kizárásról.

Visszatérve az alakuló ülés konkrét forgatókönyvére: természetesen koránt sem törvényszerű, hogy az előzőekben felsorolt valamennyi napirendi pontról az első ülés során döntenie kell a testületnek. Tökéletesen életszerű az a helyzet, ha a választást követő 15 napon belül összehívott közgyűlés megelégszik a jogszabályi kötelezettségek teljesítésével és – különösen bonyolultabb koalíciós konstellációk esetében – a szervezet rendjéről és a bizottsági tagokról szóló döntések meghozatalára egy következő fázisban is sor kerülhet.

Ezzel szemben fontos érdek fűződik az önkormányzat és intézményrendszere folyamatos, kiegyensúlyozott, jelentősebb zökkenőktől mentes működéséhez, amelyre egy hosszan elhúzódó alkufolyamat aligha van kedvező hatással.

Elsősorban ennek elkerülése érdekében a helyi döntéshozók rendszerint vállalják a maratoni hosszúságú alakuló ülés bonyodalmait és fáradalmait. A gördülékenység érdekében pedig az olykor túlzott részletezettségűnek tűnő eljárásrend kidolgozását és a helyi SZMSZ-ben történő rögzítését.