Az Önkormányzati és Területfejlesztési Minisztérium felkérte a Jegyzők Országos Szövetségét (JOSZ), hogy az államreform részeként megvalósuló szabályozási reform végrehajtását segítse szakmai anyagok kimunkálásával.

A JOSZ a felkérésnek eleget téve munkacsoportot alakított a jegyzői államigazgatási feladat- és hatáskörbe tartozó feladatok felülvizsgálatára, és a felülvizsgálat alapján a jegyzői feladatok telepítésére, deregulációjára, az eljárások egyszerűsítésére vonatkozó javaslatok megfogalmazására.

A felülvizsgálat alapján észrevételeinket, javaslatainkat az alábbiakban összegezzük.

Általános szempontok

1. Az államreform részeként megvalósítandó szabályozási reform alapvető célkitűzéseivel egyetértünk. Különösen támogatást érdemel az a törekvés, amely szervezett kereteket kíván biztosítani az ágazatoknál folyó szabályozási tevékenységeknek, munkáknak, megjelölve a célrendszert és a beavatkozási területeket.

Szükségesnek tartjuk ezt megerősíteni azért is, mert a szabályozási reform, ezen belül a feladat- és hatáskörök felülvizsgálatának, az adminisztratív terhek csökkentésének eredményessége – tapasztalataink szerint – elsősorban az ágazati hozzáálláson, szemléleten, változtatási szándékokon és irányokon múlik.

Az ágazatoknak erős jogosítványai vannak az önkormányzati államigazgatási feladatokra, mivel az Ötv. 97. §-a alapján a miniszter rendeletben határozza meg az önkormányzatokat érintő államigazgatási feladatok ellátásának szakmai szabályait és ellenőrzi azok érvényesülését, ágazati feladatai körében adatokat és tájékoztatást kérhet.

Szakmailag elfogadhatónak, megvalósíthatónak tartjuk a közigazgatás és szabályozás korszerűsítéséhez, az adminisztratív terhek csökkentéséhez kapcsolódó részfeladatokat. A szabályozási reform eredményeinek azonban az állami közigazgatásban való megjelenése mellett az önkormányzati közigazgatásban is érzékelhető hatásokat kell kiváltania.

2. A jegyzői hatáskörbe tartozó államigazgatási feladatok felülvizsgálatának és telepítésének kérdése összefügg az önkormányzatok feladat- és hatáskörének felülvizsgálatával, a többcélú kistérségi társulások, illetve önkormányzati társulások feladat- és hatáskörével, működésével, a polgármesteri hivatalok működésével, feladataival.

2.1. Az önkormányzatok feladat- és hatásköri rendszerének felülvizsgálata és módosítása összetett és bonyolult feladat, különösen nehézséget jelent megvalósítása a jelenlegi társadalmi és politikai viszonyok közepette. Ismételten szükséges felhívni a figyelmet a feladatok- és hatáskörök felülvizsgálatánál is az ágazatok meghatározó szerepére, a Szabályozási Programban az önkormányzati feladat-ellátást előíró szaktörvények felülvizsgálatának a megadott szempontok szerinti végrehajtására.

Nem lehet eltekinteni a feladatok és hatáskörök meghatározásánál attól, hogy a települések adottságai különbözőek, ezért egyes önkormányzati, közszolgáltatási funkciók megoszthatók települések, valamint kistérségek, megyék és régiók között is. Vizsgálni szükséges azt is, hogy egyes szolgáltatások biztosítása csak állami és/vagy önkormányzati keretek között, vagy ezen kívül is, piaci viszonyok között is biztosíthatók.

Az önkormányzati feladat- és hatáskörök átrendeződése csak akkor képzelhető el, ha ehhez kapcsolódik állami, kistérségi, megyei és régiós szerepvállalás módosulása, a hozzájuk rendelt feladat- és hatáskör szerkezete. Mindezek befolyásolják, módosítják a feladatok ellátásának, a hatáskörök gyakorlásának szervezeti kereteit, egymáshoz való viszonyát, beleértve az államigazgatási feladatokat és hatásköröket.

2.2. A kistérség – szakmai megfogalmazások szerint – földrajzilag egymással határos, erős funkcionális kapcsolatot mutató egy, vagy esetleg több központra szerveződő településcsoport, amely a tagtelepülések között lévő kapcsolatok révén lehetővé teszi a térségi feladatok ellátását.

Az önkormányzati feladatok és hatáskörök felülvizsgálatánál és azok átrendezésére tett javaslatok megfogalmazásánál ma is és hosszú távon is számolni kell az egyes önkormányzati, közszolgáltatási és területfejlesztési funkciók ellátására létrejött többcélú kistérségi társulásokkal.

Véleményünk szerint a jelenlegi kistérségi rendszer kialakítása, létrehozása ma még nem felel meg azoknak a követelményeknek, feltételeknek, amelyek alapján elvárható a kistérségi funkciók egységesen jó színvonalú, hatékony, gazdaságos ellátása.

A statisztikai kistérségi rendszer meghatározó alapelve volt, hogy maradéktalanul lefedi az ország (megye) területét, és minden település csak egy kistérséghez tartozik. Az alapelvből, illetve annak gyakorlati megvalósításából látszott, hogy ez a rendszer nem fedi le sem a területfejlesztési társulások területét, sem a korábbi járási szinten kialakult kapcsolatrendszert, de sok esetben nem felel meg a kialakult gazdasági-társadalmi kapcsolatoknak sem.

A jelenlegi kistérségek kialakításánál a szándékok ellenére nem lettek teljes körűen figyelembe véve a települési adottságok, földrajzi viszonyok, közlekedési kapcsolatok, tényleges vonzáskörzetek stb., és az államigazgatási feladat- és hatásköri rendszer sem. Ezeknek, és ehhez kapcsolódóan a szabad társulás elvének gyakorlati hatásainak eredményeként eltérő feltételekkel bíró, aránytalan területű, népességszámú kistérségek alakultak és alakulnak ki, amelyek befolyásolják az államigazgatási feladatok ellátásának rendszerét is.

Ma a kistérségek területi megosztásuk alapján nem alkalmasak arra sem, hogy a különböző szervezetek, hatóságok, közszolgáltatások illetékességi területének alapjai legyenek.

A témánk szempontjából fontos megállapítani, hogy a speciális szakértelmet igénylő, a településeken ritkán előforduló államigazgatási feladatokat is kistérségi szinten lenne célszerű ellátni. A jegyzői államigazgatási feladat- és hatáskör telepítésével azonban ez – a fentiek és más szempontok alapján – jelenleg nem a többcélú kistérségi társulások szervezeti keretei között valósítható meg. Kötelezően létrehozandó társulás nélkül nem képzelhető el, hogy hosszabb távon megteremthetők és fenntarthatók az államigazgatási feladatok ellátását biztosító működés, személyi és tárgyi feltételek.

Ma, és úgy látszik, hosszabb távon is kistérségi illetékességgel, államigazgatási feladat- és hatáskört a kistérségi székhelyeken működő körzetközponti feladatokat jelenleg is ellátó jegyzőkre lehet telepíteni.

2.3. A jegyzői államigazgatási feladatok és hatáskörök egy részének kistérségi szintre telepítése jelentős hatással lehet a feladatokat ellátó szervezetek létszámára, szervezeti struktúrájára, működésére. Önkormányzati szinten vizsgálva a településeknél az ügyek számának kisebb mértékű csökkenése, a kistérségi székhelyű körzetközpontokban az ügyek számának nagymértékű növekedése következik be. Csak ebből kiindulva is számolni kell már a tervezés időszakában is a körzetközpontokban a működéshez szükséges pénzügyi források biztosításával.

Valamennyi érintett önkormányzati polgármesteri hivatalban, kistérségi szervezetben felül kell vizsgálni, milyen hatással lehetnek a javasolt változások a szervezeti felépítésre, a hivatali infrastruktúrára.

Ezzel összefüggésben két markánsan megfogalmazott vélemény, javaslat már most is megfogalmazható; eszerint az 1000 fő alatti települések csak körjegyzőségben működhetnek, másik javaslat szerint a 10 000 lakos feletti településeken, különösen a kistérségi székhelyű körzetközpontoknál szervezetileg is indokolt lenne az államigazgatási és az önkormányzati feladatok- és hatáskörök elkülönítése.

A jegyzői államigazgatási feladat- és hatáskör telepítés elvei

1. Az államigazgatási hatáskörök újratelepítéséhez szükséges az alapelvek és alapvető szempontok meghatározása. A feladatok, hatáskörök felülvizsgálata és módosító javaslatok megfogalmazása során kettős, egymással ellentétes irányú kezdeményezések, folyamatok tapasztalhatók; egyrészt egyes feladatok leadása alacsonyabb (regionális, kistérségi, települési) szintre, másrészt egyes feladatok koncentrálása települési szintről kistérségi, illetve regionális szintre.

A településektől a kistérségi szintre történő telepítés alapvető indokai megegyeznek a kistérségtől magasabb vagy más szintre történő telepítés indokainál, vagyis: egyes ügyek kevés számban fordulnak elő; intézésükhöz speciális szakértelem is szükséges; a szakszerűség a hivatalokban jobban biztosítható; az ügyintéző az ügyfelek számára viszonylag könnyen elérhető; az ellenőrzés, a végrehajtás hatékonyabb; a működés költségei kedvezőbbek.

A folyamatokból is megállapítható, hogy a telepítések kiemelt helye – ahol az elvárások leginkább biztosíthatóak – az a kistérségi szint, a társulások működésével összefüggő bizonytalanságok, a feltételek hiánya miatt konkrétan a kistérségi székhelyen működő körzetközponti jegyző (továbbiakban kistérségi körzetközponti jegyző).

2. Tisztázni szükséges a kistérségi körzetközpont jegyzőjének, a helyi jegyzőknek a regionális közigazgatási hivatalokkal való viszonyát, figyelemmel annak megyei kirendeltségeire. A hatósági feladatok vonatkozásában az elsőfokú jogkörök a kistérségekre lebontva sok ügyszámot jelentenek, és több ügyintézőt igényelnének, a másodfokú jogköröket ugyanakkor nem célszerű az ügyfelektől távoli régióközpontokba vinni, ezért azok intézését célszerűen a megyeszékhelyeken célszerű hagyni.

3. A feladat- és hatásköri rendszer felülvizsgálatát a jegyzőknél is le kell folytatni, mert ők jelentik a közigazgatás és az ügyfelek között a legközvetlenebb, legsokoldalúbb kapcsolatot, de a mostani, több mint 3000 hatáskör jelenlegi formában történő fenntartása nem életszerű, nem felel meg a költségtakarékosság, -hatékonyság követelményeinek.

A jegyzői hatáskörök telepítésének alternatívái

• A feladat- és hatáskör megszüntetése ebben az ágazati jogszabályok felülvizsgálata és módosítása hozhat eredményt.
• Települési jegyzői szinten indokolt intézni a lakosság nagyobb rétegét érintő, különös szakértelmet nem igénylő ügyeket, illetve, ahol a feladat- és hatáskör máshová telepítése ésszerűségi, takarékossági és egyéb okok miatt nem indokolt.
• Kistérségi körzetközponti jegyzőhöz való telepítés olyan feladatoknál, hatásköröknél, amelyek ritkán fordulnak elő, vagy helyi szinten nem biztosított a szakértelem, amely a szakszerű ellátást megalapozhatja, illetve, ahol a költségtakarékossági és -hatékonysági szempontokat figyelembe véve a helyi szintű megoldás lényegesen költségesebb.

A hatáskörök áttelepítésénél ugyanakkor nem lehet figyelmen kívül hagyni bizonyos informatikai, infrastrukturális tényezőket sem. Itt elsősorban azokra a hatáskörökre kell gondolni, amelyek valamilyen technikai adottsághoz, technikai fejlettségi szinthez kötődnek, vagy olyan számítástechnikai háttér szükséges (hardver – szoftver), amelynek helyi megvalósítása – tekintettel az adott technikához kapcsolható ügyek, feladatok mennyiségére is – nem oldható meg gazdaságosan és hatékonyan.

Más szervhez telepíthetők azok az ügyek, feladatok, ahol azok hatékonyabban elláthatók. Ilyeneknek tartjuk a speciális szakigazgatási feladatokat, amelyeknek van területi államigazgatási szerve vagy esetleg önkormányzati feladathoz is kapcsolódik. Más szervhez telepíthetők azok az ellenőri, végrehajtási és más államigazgatási feladatok, amelyek a szűken értelmezett helyi érdekekkel ellentétesek, és ezek ellátása települési szinten nem működik kellő hatékonysággal.

1. A felülvizsgálat során általánosságban megállapításra került, hogy több ágazat esetében (elsősorban növényvédelem, állategészségügy, földművelésügy) nem lehet bizonyos feladatokat szétválasztani és megoldani, mivel azok egyidejűleg több települést érinthetnek, kistérségeken is túlnyúlhatnak. A mezőgazdasági termékek (növényi, állat, egyéb) értékesítési, forgalmazási, piacképességi, egészségügy stb. feltételek kialakítása, befolyásolása, ellenőrzése speciális szakértelmet igényelnek.
2. A feladatok és hatáskörök áttelepítésével járó költségek finanszírozására nem tértünk ki. Az áttelepítés végrehajtásánál és azt követően többletköltségek a kistérségi székhelyű körzetközpontokban és egyes dekoncentrált szerveknél jelentkeznek elsősorban, de ezek nagyságrendje jóval kevesebb lehet, mint egy új rendszer kiépítésének. Az áttelepítéssel járó esetleges finanszírozású többletköltség a gyorsabb, szakszerűbb, egyszerűbb ügyintézéssel megtérülhet.
3. A kistérségi székhely településen működő körzetközponti jegyzőkhöz történő feladat- és hatáskör telepítéssel egyidejűleg javasolt felülvizsgálni a kistérségi területen működő körzetközponti feladatokat ellátó más településektől az áttelepítés szükségességét. Továbbá meg kell vizsgálni annak lehetőségét, megvalósíthatóságát is, hogy egyes ügytípusokban az ügyek nagy számára tekintettel mikrokörzetben, kijelölt településeken legyen-e ügyintézés a kistérségen belül.

A kistérségek száma kisebb a városok számánál, egy kistérségen belül a székhelyen kívül több város is található, a városok száma évről-évre nő. Adott esetben olyan települések is kapnak városi rangot, amelyek komoly vonzáskörzettel nem rendelkeznek, és várhatóan a településszerkezetből adódóan nem is rendelkezhetnek.

A városoknak jogszabály erejénél fogva kötelessége gyakorolni a hagyományos városi hatásköröket, és részükről természetes reakció, hogy saját környezetükben bizonyos központi szerep elérésére törekszenek. Ez egyrészt felveti egy kistérségen belül a mikrokörzetek kialakulását, ezekkel együtt igazgatási alközpontok létrehozásának kérdését, másrészt magában hordozza azt a lehetőséget is, hogy a túl kicsi, azaz kevés települést magában foglaló – ebből következően kistérségi funkciókat (önkormányzati, közszolgáltatási, igazgatási) ellátni hosszú távon nem képes – kistérségeket meg kell szüntetni vagy más kistérségekkel össze kell vonni.

Egyes feladat- és hatáskör kistérségi szintre telepítésével óhatatlanul nőhetnek az ügyfelek és az eljáró közigazgatási szervek terhei, amelyek elsősorban az eljáráshoz szükséges adatok beszerzését, az utazások miatt kiesett időveszteséget jelentik. A terhek nagymértékben csökkenthetők a központi szervek (adatbázisok), szakhatóságok, körzetközpontok és települések közötti informatikai rendszer kiépítésével, használatával, valamint a Ket.-ben a belföldi jogsegélyre vonatkozó szabályok, határidők maradéktalan betartásával.

Megkönnyítené az államigazgatási feladatok ellátását, ha a szakterületekre egységesen alkalmazható programok kerülnének kidolgozásra, elősegítve ezzel a magasabb színvonalú, hasonló minőséget biztosító ügyintézést.

I.

Kistérségi szintre telepíthető, de körzetközponti jegyző által ellátandó

államigazgatási feladat- és hatáskörök

II.

Jegyzői államigazgatási feladat- és hatáskör telepítése más szervhez

III.

Önkormányzathoz telepíthető jegyzői államigazgatási feladat- és hatáskör

J a v a s l a t o k

az eljárási folyamatok egyszerűsítésére, a deregulációra

A dereguláció elvei között támogatjuk azokat a célkitűzéseket, amelyek csökkenteni kívánják „az állam által az önkormányzatokra és hivatalaira testált értelmetlen feladatokat, az ágazati törvények felesleges előírásait", amelyek az egyszerűsítésre, a párhuzamos szabályozás, a túlszabályozás megszüntetésére, az ügyfelek és az eljáró közigazgatási szervek terheinek csökkentésére törekednek.

A célkitűzések megfogalmazása annak az elismerését is jelenti számunkra, hogy az ügyintézés egyszerűsítésének, gyorsításának, hatékonysága javításának nem elsősorban a jogalkalmazók nem megfelelő hozzáállása, munkastílusa, felkészültségének hiánya a legfőbb akadálya.

1. Támogatjuk, és megvalósíthatónak tartjuk a Szabályozási Reform Munkacsoport által a szociális és gyermekjóléti ellátás területén, az egészségügyi ellátásban és a közoktatási területen az előírások, kötöttségek enyhítésére megjelölt irányokat, ebből kiemelten is

• a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézményekben a létszám- és képesítési kötelezettségekre vonatkozó előírások szűkítése, illetve kötelező előírások ajánlottá tételét;
• a pénzbeli ellátásokkal kapcsolatos szabályozásokat felül kell vizsgálni;
• egészségügyi területen központi ügyeleteknél, háziorvosi szolgálatnál a minimumfeltételek csökkentését;
• közoktatási területen lehetővé kell tenni a rugalmasabb létszámgazdálkodást.

2. A kistérségi szintű feladatellátás a hatékonyság és a szakmai hozzáértés szempontjából szükségessé teszi az ún. kis okmányirodák létjogosultságának felülvizsgálatát is. Tapasztalataink szerint a bonyolultabb, főként közlekedésigazgatási ügyekben rendszeresen szakmai segítségnyújtásra szorulnak, vagy átirányítják az ügyfeleket nagyobb okmányirodákba, a néhány ügyintézővel nem tudják megoldani a helyettesítést sem, ami a szolgáltatást bizonytalanná teszi.

3. Az okmányirodákban komoly leterheltséget, adminisztrációt és költséget jelentenek a népesség-nyilvántartásnál és a közlekedési ügyintézésnél az adatszolgáltatásra vonatkozó megkeresések. Gyorsabb, kevésbé munkaigényes és költségtakarékos lenne, ha a végrehajtók, bíróságok, APEH jogosult lenne a nyilvántartásokból adatkérésre.

4. Az okmányiroda adminisztrációs terheit és költségeket növeli, különösen a nem helyben lakó ügyfelek idejét veszi igénybe, hogy a vállalkozói igazolvány nem postázható és meghatalmazott útján sem vehető át, csak személyes megjelenés esetén adható ki. Hasonlóan személyesen lehet átvenni az elkészült útleveleket is. A tértivevénnyel való postázás elég garancia lehet arra, hogy az okmányt az arra jogosult vegye át.

5. A hatósági eljárásokban folyamatosan felmerülő kérdés – az ügyfelek terheinek csökkentése, az ügyintézési határidők betartása, a közreműködés szükségessége stb. vonatkozásában – a szakhatóságok és az eljáró hatóság közötti együttműködés.

Szakmailag általánosságban nem vitatott a szakhatóságok közreműködésének szükségessége, ugyanakkor a tapasztalatok, vélemények alapján az megállapítható, hogy az ügyfelek, az eljáró hatóságok maguk is megkérdőjelezik a jelenlegi (és a korábbi) együttműködésre vonatkozó szabályok megfelelőségét.

A hatósági eljárások egyszerűsítése, gyorsítása érdekében feltétlenül szükséges ezeket a jelzéseket, felvetéseket tovább vizsgálni, szükség esetén a szabályozást módosítani.

Néhány a felvetések közül

• megfontolandó lehet a „szakhatóság jogszerű hallgatása" jogintézményének ismételt bevezetése, mivel így az eljárás egyszerűbbé válhat, illetve időszükséglete csökkenhet;
• szükség lenne az ágazatok részéről annak objektív felülvizsgálatára, hogy minden ügytípusban szüksége van az általuk előírt, kért szakhatósági véleményre az adott ügyekben való döntéshez;
• gyorsítja-e az eljárást, csökkenti-e az ügyfelek terheit, ha a kérelmet a jegyzőhöz kell benyújtania, aki a szakhatósági vélemények „begyűjtését" követően kiadja az engedélyt (pl. üzletek működési engedélye, telephelyek engedélye stb.);
• lehetővé kellene tenni, hogy a szükséges szakhatósági nyilatkozatokat az ügyfél (ügyében eljáró megbízott, tervező stb.) is beszerezhesse, ami gyorsíthatja az eljárást.

6. A környezetvédelmi igazgatás területén a fakivágás engedélyezésével (bejelentésével) kapcsolatos szabályozás felülvizsgálata javasolható. Fakivágási engedélyre a közterületi fák esetében van szükség, amelyeknek tulajdonosa szinte kivétel nélkül az önkormányzat, aki tulajdonosi hozzájárulását megadhatja vagy megtagadhatja.

7. Az ügyféli kör meghatározása bizonyos eljárásokban (építésügyi, építés-felügyeleti, telekalakítása) tág és ésszerűtlen, a szomszédos ingatlanok tulajdonosainak bevonása egyes ügytípusokban indokolatlan, ezen túlmenően sok adminisztrációt jelent, lassítja az ügyintézést, jelentős költséggel jár.

(A fenti állásfoglalás a Törökbálinton tartott jegyzői konferencián 2007.12.6.-án elhangzott előadás anyaga.)