Az önkormányzati pénzügyi ellenőrzés hiányosságai 2004/4

A közigazgatás szakmai fóruma

Cikkek / Költségvetés

Az önkormányzati pénzügyi ellenőrzés hiányosságai 2004/4

VI. évfolyam, 4. lapszám
Szerző(k):
Bálint Anna dr., Pataki István dr.



Közismert problémát hordoz magában az önkormányzatok pénzügyi ellenőrzésének elégtelensége is. Az önkormányzatok pénzügyi ellenőrzésében az játszik döntő szerepet, hogy az Ötv. megalkotásakor – feltehetően azért, hogy erős, autonóm önkormányzati rendszer alakuljon ki – az állam ellenőrző szerepe szinte elveszett.


Külső ellenőrzésként az önkormányzatok gazdálkodásának szabályszerűségi és célszerűségi vizsgálatát az állami számvevőszék végzi. A számvevők alacsony számához (megyénként 5-6 fő), a megyei települések számához, a kezelt pénzösszegek nagyságához, a feldolgozott pénzforgalmi tételszámokhoz viszonyítva illuzórikus elvárás a szervezettel szemben, hogy egy mindenre kiterjedő, alapos pénzügyi vizsgálatot végezzenek minden településen úgy, hogy ezzel az önkormányzati gazdálkodás szabályszerűségét és hatékonyságát segíteni tudják. Már megindult negatív folyamatokat nem tud megállítani az ÁSZ ellenőrzése. Különösen akkor nem, amikor a közjogi aktus alapján létrejött polgári jogi jogviszonnyal nem lehet mit kezdeni. Az önkormányzati törvény felelősségi rendszere is figyelmet érdemel, mivel a rossz, káros döntésekért való felelősségviselés szabályai igen korlátozottak.
Operatív gazdálkodásának ellenőrzése
1990 óta teljesen hiányzik az önkormányzatok életéből. Ez igen figyelemre méltó, különösen azért, mert az önkormányzatok költségvetési eszközeinek túlnyomó többsége az állami költségvetésből származik. Teljesen természetes igény lenne az állam oldalán, hogy ezen pénzügyi eszközök felhasználását megpróbálja ellenőrizni. Annál is inkább, mert pl. a belügyi ágazatban (is) rendszeres, tételes pénzügyi ellenőrzés történik, ugyanakkor az állami költségvetés mintegy harmadát „felélő” önkormányzati rendszernél ez hiányzik.
Az önkormányzatok gazdálkodásának belső ellenőrzésének egyik eleme a pénzügyi bizottságok ellenőrzési tevékenysége. Közismert, hogy a belső ellenőrzésnek komoly korlátai vannak. A pénzügyi bizottság funkciói között szerepel, hogy figyelemmel kíséri a különböző költségvetési bevételek alakulását is.
Álláspontunk szerint a képviselőtől nem várható el, hogy egyrészt részt vegyen a közjogi aktusban, másrészt annak következményeit tárja fel és esetleg állapítsa meg, hogy a döntés hibás volt. Ez a jogi szabályozás önmagában ellentmondásos.
A pénzügyi ellenőrzés ezen formája annak ellenőrzésében jó és hatékony, hogy a polgármesteri hivatal végrehajtja-e, és a döntésnek megfelelően hajtja-e végre a képviselő-testületi rendelkezéseket. Ez a tételes ellenőrzés azonban általában elmarad. Ennek kapcsán az is felmerül, hogy elvárható-e a képviselő-testület bármely tagjától, hogy ellenőrizze az operatív gazdálkodást (a pénzkezelési szabályzat megtartását, a bizonylati rend és bizonylati fegyelem érvényesülését).
A könyvvizsgálat reményei és fortélyai
Bizonyára a felmerült anomáliákat kívánta kiküszöbölni a törvény módosítása akkor, amikor beépítette a könyvvizsgálói tevékenységet az ellenőrzés rendszerébe, feltételezve, hogy az ellenőrzés ezen formája hatékonyan segítheti az önkormányzatok gazdálkodását.
A könyvvizsgálói ellenőrzés egyik hiányossága, hogy a törvény, kötelező jelleggel csak a megyei, a megyei jogú városi, a fővárosi önkormányzatok tekintetében vezette be, illetve olyan önkormányzatnál, ahol a teljesített kiadások összege meghaladta a 100 millió forintot és hitelállománnyal rendelkezik, vagy hitelt vesz fel. Így a jogi szabályozás következtében sok önkormányzatnál nem szükséges könyvvizsgáló foglalkoztatása.
Azon települések egy részében, ahol működik könyvvizsgáló azt tapasztaljuk, illetve olyan jeleket látunk, hogy a könyvvizsgáló gazdasági vállalkozási léténél fogva eltartó – eltartotti viszonyban van az önkormányzattal. Inkább bizalmi viszonyra törekszik az önkormányzattal, mint revizori viszonyra. Az erre való törekvés természetesen érthető, hiszen a léte, megélhetése függ az önkormányzattól. Ez a bizalmi viszony azonban magában hordoz bizonyos veszélyeket is, amelyek értékelése – természetesen – csak egy idő után tehető meg. Ilyen, a jogalkalmazás során felmerült kérdés pl. az, hogy a könyvvizsgáló a könyvvizsgálói szerződésen túlterjedő vizsgálatokat végezhet-e az adott önkormányzatnál.
Tapasztalataink szerint amennyiben az önkormányzat további feladatokkal bízza meg (pl: intézményi átvilágítás), vagy megpróbálja a problémákat takarni (hiszen ő a könyvvizsgáló), vagy meg akar dolgozni a további megbízással járó díjazásért és érezve a testület szándékát, esetleg ismerve a mögöttes érdekcsoportokat, megpróbál megfelelni a testületi elvárásoknak, elveszítve ezáltal objektivitását.
Korszerűbb módszereket javaslunk
keretbe
Véleményünk szerint célszerű lenne megfontolni az önkormányzatok gazdálkodási ellenőrzési rendszerének módosítását. Fontosnak tartanánk a teljes körű pénzügyi ellenőrzési rendszer kidolgozásához felhasználni a nemzetközi tapasztalatokat is.
Egyik megoldásként elképzelhető lenne az ÁSZ megyei szerveinek feladatává tenni  többlet létszám biztosítása mellett – az operatív gazdálkodás ellenőrzését is. Ezáltal a szakmaiság, szakértelem magas színvonala biztosított lenne. Másik megoldásként szóba jöhet  ha nem akarjuk az adott szervezeteket felduzzasztani , hogy az önkormányzatok vonatkozásában a könyvvizsgálók pályáztatási eljárását, a kiválasztást az ÁSZ illetékes megyei szervei bonyolítsák le. A kiválasztott könyvvizsgálók díját is az ÁSZ biztosítaná. Ezzel a megoldással biztosítható az objektivitás, hiszen a könyvvizsgáló kiválasztása, díjazása, esetleges újraválasztása nem a vizsgált testülettől függne, hanem egy szakmai szervezettől. Az államnak sem kerülne többe ez a rendszer, hiszen az önkormányzatok bevételeinek jelentős részét az állami finanszírozás adja, beleértve az e célra biztosított forrásokat is. A könyvvizsgálói díj kifizetésének fedezetét az állam az ÁSZ-nak utalhatná, aki megfelelően tudná – az immár teljes szakmai függetlenséget élvező – könyvvizsgálók díjazását utalni.
Ugyanakkor a könyvvizsgálatot célszerű lenne valamennyi település-típusra kiterjeszteni, hiszen fontos közérdek fűződik ahhoz, hogy a közpénzek – akár önkormányzatok általi felhasználása is – jogszerű és hatékony legyen.
Álláspontunk szerint a jelenlegi önkormányzati rendszerből – általában – hiányzik a tervezéssel foglalkozó szervezeti egység. A tervezésre az elmúlt években az önkormányzatok nemigen fordítottak hangsúlyt, ezt a munkát általában a pénzügyi osztályok, csoportok végezték.
Az EU csatlakozást követően azonban ennek a feladatnak felértékelődik a szerepe és jelentősége, mivel az uniós források lehívhatóságának egyik kritériuma a stratégiai tervezés. Ennek tudatában  az eddiginél lényegesen – nagyobb szerepet kell szánni a tervezésnek.
Az önkormányzati gazdálkodásban gondot jelent az is, hogy a törvényességi ellenőrzés tulajdonképpen formális.  Az Ötv. 90.§ (1) bekezdése szerint a gazdálkodás biztonságáért a képviselő-testület, szabályszerűségéért a polgármester felelős.
Pénzügyi vezetőre lenne szükség
Az Államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII törvény 71.§ (1) bekezdése kimondja, hogy a jegyző által elkészített költségvetési rendelettervezetet a polgármester nyújtja be a képviselő-testületnek. A törvényi szabályozás szerint tehát a költségvetési rendeletet a jegyző készíti elő, nyilván a polgármesteri hivatal szakmai segítségével, és a polgármester nyújtja be jóváhagyásra. Ez a megoldás formalitásnak tekinthető. Véleményünk szerint hiányzik a rendszerből a pénzügyi vezető szerepe és felelőssége.
Az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998.(XII.30) Korm. rendelet részletezi a gazdasági vezető feladatait. A 18. § (5) bek. d.) pontja kimondja, hogy a gazdasági vezető felelős a 17. § (1) bekezdésében részletezett feladatok jogszabályoknak megfelelő ellátásáért. A 17.§ (1) bekezdése az önállóan gazdálkodó költségvetési szerv gazdasági szervezetének feladatait az alábbiak szerint határozza meg:
„E szervezetnek kell megoldania a tervezéssel, az előirányzat-felhasználással, a hatáskörébe tartozó előirányzat-módosítással, az üzemeltetéssel, fenntartással, működtetéssel, beruházással, a vagyon használatával, hasznosításával, a munkaerő-gazdálkodással, a készpénzkezeléssel, a könyvvezetéssel és a beszámolási kötelezettséggel, az adatszolgáltatással kapcsolatos összefoglaló és a saját szervezetére kiterjedő feladatokat…”. A jogi szabályozás alapján a pénzügyi vezető felelőssége kézzel fogható bármely intézménynél, az önkormányzatnál azonban nem.
Álláspontunk szerint meg kellene határozni, és ki kellene jelölni a pénzügyi vezető felelősségének körét az önkormányzati gazdálkodás rendjében. Ez legalább olyan fontos, mint a jegyző felelősségének rögzítése. Egy nagyságrenden túl ugyanis a jegyzőtől nem várható el, hogy ezt a felelősséget viselni tudja, különösen nem önállóan.
Felvetődik az a kérdés is, hogy akkor, amikor a gyakorlat afelé fejlődött, hogy az önkormányzatok az állam által delegált feladatok egész sorát látják el és finanszírozzák, mennyire életszerű, hogy a jegyző és a pénzügyi vezető egzisztenciája teljes egészében a képviselő-testülettől függ. Tudnak-e ilyen kinevezési, jutalmazási, stb. rendszer mellett kizárólag a jogszabályokra és a szakmaiságra figyelni.
A közigazgatási hivatalok által végzett törvényességi ellenőrzés
Ez elsősorban a döntéshozatali eljárás, az Áht. és a vonatkozó kormányrendelet szabályainak betartásának ellenőrzésére koncentrál. Azt tudjuk ellenőrizni, hogy a képviselő-testület a költségvetés, zárszámadás, stb. meghozatalakor betartotta-e a jogszabályok által meghatározott határidőket, a rendelete megfelelő szerkezetű-e, tartalmazza-e a jogszabályok által megkívánt mellékleteket, kimutatásokat.
Hivatalunk munkatársai az ellenőrzési munka során egyfajta sajátos folyamatként értékelik és ellenőrzik a képviselő-testületek költségvetéssel kapcsolatos döntéseit. Ki kell emelni a törvényességi ellenőrzésnek azt a sajátosságát is, hogy utólagos ellenőrzésről van szó, ami gyakran nem érheti el célját (a hiba kijavítását) azért, mert a képviselő-testületi ülésekről készült jegyzőkönyvek – igen gyakran – több hetes, esetleg hónapos késéssel érkeznek meg, amikor is az esetleges törvényességi észrevételek már csak jövőt érinthetőek lehetnek, mivel a döntések jelentős része már teljesedésbe megy, mire a hivatal elvégzi a törvényességi ellenőrzést.
Ennek ellenére az elmúlt években mindig fokozottan ellenőriztük a költségvetéssel kapcsolatos önkormányzati döntéseket. Általános tapasztalatainkat az alábbiakban lehet összefoglalni azzal, hogy ezek tipikus és visszatérő hibákként jelennek meg.
2001. évre vonatkozó megállapítások:
o a költségvetési rendelet nem tartalmazta a kisebbségi önkormányzat határozatát, az Áht.-ban meghatározottakat;
o a zárszámadási rendelet nem tartalmazta az Áht.-ban előirt mérlegeket.
2002. évre vonatkozó megállapítások:
o A költségvetési rendelet nem tartalmazza az Áht-ban meghatározottakat;
o A költségvetési rendelet nem tartalmazza a kisebbségi önkormányzat határozatát;
o Nem megfelelő a címrend;
o A zárszámadási rendelethez nem csatolják a szükséges mellékleteket, mérlegeket.
Az ellenőrzési munka értékelése alapján megállapítható, hogy a törvényességi ellenőrzés körében is tapasztalhatóak vissza-visszatérő tipikus hibák. Prekoncepció jelleggel levonható az a következtetés, hogy az operatív gazdálkodásban is jelen lehetnek negatív elemek, hibák, tendenciák.
A közpénzek felhasználásának felelőssége így mindenképpen indokolná a teljes rendszer áttekintését és a szükséges korrekciók megvalósítását.

Kategória

Könyvajánló

Facebook Pagelike Widget

 

1037 Budapest, Montevideo utca 14.
Tel.: +36 1 340 2304
Fax: +36 1 349 7600
E-mail: info@orac.hu

Weboldal: orac.hu

Szakmai partnerek

Jegyzők Országos Szövetsége (JOSZ) – www.josz.eu

Közszolgálati Tisztviselők Szakmai Szervezeteinek Szövetsége – www.kozszov.org.hu