A kistérségi szerveződések margójára 2004/4

A közigazgatás szakmai fóruma

Cikkek / Közigazgatási reform

A kistérségi szerveződések margójára 2004/4

VI. évfolyam, 4. lapszám
Szerző(k):
Dubeczné dr. Károlyi Éva



A közigazgatási korszerűsítési program egyik célkitűzése a többcélú kistérségi társulások létrehozása.

Jóllehet az előkészítő munkák már régóta folynak, a kistérségi lét még nem mindenki számára egyértelmű. Sokan a tanácsrendszer járásaihoz hasonlítják, nem is alaptalanul. A baj az, hogy ez az összehasonlítás magában hordoz némi elutasítást is. A kistérségek jelenlegi földrajzi lehatárolása, és a volt járások területe valóban sok egyezőséget mutat, de ugyanannyi a különbség is, ami működését és a feladatellátást illeti. A tanácsrendszerrel szemben meglévő ellenérzések nem vezethetnek oda, hogy a fürdővízzel együtt kiöntsük a gyereket is. Annál is inkább szükséges ezirányú gondolkodásunk felülvizsgálata, mert a közigazgatás kistérségi szintű szerveződése járási közigazgatási egységként nem a tanácsrendszer terméke, hanem már évszázadokkal ezelőtt megjelent a magyar jogrendben.
A járási beosztást a XIII. századtól kezdve – tehát még a feudalizmus korában – a megyék alakították ki fokozatosan. Eleinte minden vármegyét négy járásra osztottak, azonban a későbbiek során a járások száma nagymértékben megszaporodott. A közigazgatás legkisebb egységei a községek ezen járási igazgatás keretébe tartoztak. 1950 és 1971 között volt egy olyan időszak, amikor a járásokban testületeket is választottak. A tanácsrendszer első két évtizedét leszámítva azonban a járásokban lakosság által választott testületi szervek nem működtek, mint ahogy nincsenek ilyen irányú törekvések a többcélú kistérségi társulási szervezet esetében sem. 1971-től megszűntek a járási tanácsok, a járási hivatalok belső szervezeti egységei ezután már csak hatósági ügyekben rendelkeztek önálló hatáskörrel. 1984. január 1-étől pedig végképp megszűntek a járási hivatalok, és ezzel együtt a járási beosztás is.
Ha a kistérségi szerveződés kialakulásának állomásait a feladat oldaláról vizsgáljuk, akkor szólni kell a területfejlesztésről és a területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvényről, mely a kistérséget, mint egymással intenzív kapcsolatban levő, önszerveződő, egymással határos települések összességét definiálja. A következő állomás a helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködéséről szóló 1997. évi CXXXV. törvény. Különösen a ritkán olvasott és idézett preambulumra kívánom felhívni a figyelmet, amely szerint a helyi önkormányzatok képviselő-testületei önkéntes és szabad elhatározásból, az egyenjogúságuk tiszteletben tartásával, kölcsönös előnyök, és arányos teherviselés alapján, írásbeli megállapodással hozzák létre a társulást. Ezek az elvek az IDEA programban megfogalmazott többcélú kistérségi társulások létrehozására is jó kiindulási alapok. Jóllehet a több mint 3000-es nagyságrendű önkormányzati rendszer eleve jó terepet kínált a koordináción nyugvó horizontális kapcsolatok kialakítására, az együttműködések, társulások iránti érdeklődés látványosan aláhanyatlott az önkormányzatok létrejötte után.
A kistérségek jelenlegi állapotukban jószerével csak területfejlesztési koncepciót készítenek, hogy pályázati úton anyagai eszközökhöz jussanak. De ez nem elegendő. A kistérségeknek össze kell hangolniuk a települések önerejét meghaladó szolgáltatásokat is. A szakmai szolgáltatás-minimum előírásokat az országos ágazati jogszabályok határozzák meg, melyek ezeket a szabályokat a szakmai optimum alapján alakítják ki, és csak kisebb mértékben érvényesül e döntésekben a költségvetési lehetőségek figyelembevétele. És ha a fenntartható fejlődésre, mint célkitűzésre gondolunk, akkor ez jól is van így.
A kistérségi szerveződés egyik legneuralgikusabb pontja a közszolgáltatások kistérségi ellátása. Szinte lehetetlen erről anélkül beszélni, hogy ne váltaná ki a legszélsőségesebb indulatokat. Úgy tűnik, hogy a negatív élmények erősebben tudnak hatni, mint a józan megfontolás.
A nehézségek egyrészt abból adódnak, hogy a földrajzi, gazdasági és történelmi okok miatt a helyi közszolgáltatások vonzáskörzetei nem igazodnak a közigazgatási határokhoz, másrészt akadálya a hatékony ellátásnak az elaprózottság is, mely nemcsak a viszonylag kis önkormányzatok nagy számában tükröződik, hanem a közigazgatási jogkörök és a szolgáltatás-irányítási lehetőségek nem megfelelő illeszkedésében is. A helyi közműlétesítmények mérete gyakran alatta marad az elvárt pénzügyi optimumnak. Nincs meg a teljes összhang a szolgáltatásnyújtási kötelezettség és a ténylegesen meglévő kapacitások között sem.
Külön kell szólni a közoktatási feladatokról, melyet más európai országokhoz hasonlóan hazánkban is a legalsóbb szintre telepítették. Hány tanuló, hány pedagógus, mennyi osztályterem egy általános iskola? Ezek lényeges megválaszolandó kérdések. Ismert, milyen fontosnak tartják a települések a saját iskola meglétét. Tény, hogy egyrészről számolni kell az iskola népesség megtartó szerepével, másrészről azzal is, hogy a kisebb községi iskolák diákjainak a teljesítménye az országos átlag alatti és romlik. A szakosított oktatás és a felszerelések hiánya nem teremt valós esélyegyenlőséget ezen gyermekek számára. Ugyanakkor az iskolák által a helyi társadalom számára nyújtott értékek jelentősek. A döntést meghozni nehéz, de elkerülhetetlen lesz.
Figyelembe véve a nyugat-európai tendenciákat, továbbá az ország gazdasági fejlődésének szükségszerű irányát, nyilvánvalónak látszik, hogy a kisközségek önkormányzatai úgy őrizhetők meg, ha az erejüket meghaladó közszolgáltatásokat vagy máshonnan kapják, vagy azokra társulnak. Az Európai tapasztalatok azt is igazolják, hogy csak az önkéntességre számítva nem társulnak elégséges mértékben a települések. A fejlődésben évtizedekkel előttünk járó nyugaton sem kerülhették el meghatározott feladatokra az un. kényszer társulásokat. Tagadhatatlan tény, hogy az önkormányzatok szabad társulása alapján az elmúlt tíz esztendő alatt így is kialakultak tényleges kistérségi kapcsolatok, együttműködések. Ezeknek sokféle formája létezik, a közös intézményfenntartástól kezdve bizonyos funkciók vagy részfeladatok közös ellátásán keresztül a kooperáció felszínes formájáig. Ezek az együttműködések azonban messze nem merítik ki azokat a lehetőségeket, amelyek már a jelenlegi rendszerben is megvannak.
Fel kell ismerni, hogy a kistérségi szint a legelérhetőbb együttműködési lehetőség a kedvezőtlen helyzetben lévő települések számára. Mai körülményeink között luxus, hogy a kistérség csak egy közös projektre rászerveződő alkalmi együttműködés legyen. Nem lehet valós ellenérv, hogy a kistérségek csorbítják a települési önkormányzati önállóságot, mert ez csak látszólagos. Azt is látnunk kell, hogy amennyiben nem jönnek létre a horizontálisan szervezett integrációk, akkor a célszerűség, gazdaságosság hatékonyság kényszerítő ereje oda fog vezetni, hogy a feladatok, hatáskörök egy idő után – a szubszidiaritás követelményéből következően – egy szinttel feljebb rendeződnek majd.
Ha nehézségek bukkannak fel, ha elégedetlenek vagyunk az eredménnyel fel kell tennünk a kérdést, hol van a határa annak, ameddig a múlthoz való ragaszkodásért a haladás előnyeiről lemondhatunk. A közigazgatást nem statikus, hanem dinamikus körülmények határozzák meg, úgy mint társadalmi rend, politikai akarat, gazdasági élet fejlettsége, történelmi hagyományok, és nem utolsó sorban a közigazgatás belső törvényszerűségei. Ez az oka annak, hogy a közigazgatás szervezeti rendszere állandó változásban van, igyekszik követni a megváltozott körülményeket. Hol lassabban, hol robbanásszerűen. Ez még akkor is igaz, ha tudjuk, hogy a közigazgatás, mint a társadalom legnagyobb szervezete, éppen méretéből adódóan is talán a legnehezebben képes alkalmazkodni a körülményekhez. A változás, változtatás kényszere napjainkban különösen erős. A mai nemzetközi helyzet a leghatalmasabb államokat is arra kényszeríti, hogy össz emberi és anyagi erőforrásaik tervszerű kihasználásával igyekezzenek a legnagyobb erőfeszítésre. A közigazgatás eredményessége főkövetelmény, egyenlő fontosságú a jogállam által előtérbe helyezett jogszerűséggel. Az eredményesség pedig nem más, mint a különböző értékű megoldások közül a legjobb megoldás kiválasztása. A közigazgatás az emberek számára annyit ér, amennyit a teljesítményei érnek.

Kategória

Könyvajánló

Facebook Pagelike Widget

 

1037 Budapest, Montevideo utca 14.
Tel.: +36 1 340 2304
Fax: +36 1 349 7600
E-mail: info@orac.hu

Weboldal: orac.hu

Szakmai partnerek

Jegyzők Országos Szövetsége (JOSZ) – www.josz.eu

Közszolgálati Tisztviselők Szakmai Szervezeteinek Szövetsége – www.kozszov.org.hu