Az ÁSZ véleményt megalapozó ellenőrzés céljáról és a munkavégzésünket befolyásoló „környezetről” az alábbiak összegezhetők:

Az Állami Számvevőszék (ÁSZ) az Alkotmány 32/C. §-ának (1) bekezdése és a számvevőszéki törvény 2. §-ának (1) bekezdése alapján véleményezi az állami költségvetési javaslat megalapozottságát, a bevételi előirányzatok teljesíthetőségét. Az államháztartási törvény (Áht.) 29. §-ának (1) bekezdése szerint az Országgyűlés a költségvetési törvényjavaslatot a számvevőszéki véleménnyel együtt tárgyalja. 

Véleményünket a költségvetési előirányzatok tervezését végző szerveknél az ellenőrzések során szerzett tapasztalatok alapján alakítottuk ki. 

A véleményt megalapozó ellenőrzés célja annak megállapítása volt, hogy

a Magyar Köztársaság 2008. évi költségvetéséről szóló törvényjavaslat összeállítása és a 2009-2011. évekre szóló irányszámok kimunkálása során érvényesültek-e az államháztartási törvény, valamint a végrehajtására kiadott kormányrendeletek előírásai, az előirányzatok kialakítására kiadott irányelvek, illetve a tervezési köriratban foglaltak;

a törvényjavaslat és az irányszámok megfelelően harmonizálnak-e az EU által elfogadott konvergencia programmal;

a törvényjavaslatot és az irányszámokat megfelelően alapozzák-e meg a makrogazdasági prognózisok, a tervezésnél alkalmazott módszerek, valamint; az állami feladatrendszer és a szabályozók javasolt módosításai.

A törvényjavaslat és az irányszámok kiemelten vették-e számításba Magyarország EU-tagságának pénzügyi-gazdasági hatásait, részletesen és megalapozottan számszerűsítették-e az EU-tól származó forrásokat és a társfinanszírozási követelményeket, valamint az EU költségvetésébe történő befizetési kötelezettséget. 

Véleményünk kialakítását nehezítette, hogy nem volt a költségvetési törvényjavaslat benyújtását megelőzően az azt megalapozó szakmai törvényeket, illetve javaslatokat nem, vagy csak részben fogadta el az Országgyűlés. Ezért a költségvetési törvényjavaslatban szereplő szabályozási elgondolások és előirányzatok, valamint az ágazati (szakmai) törvények közötti összhang teljes körűen nem volt véleményezhető. 

A szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény módosítását tartalmazó, egyes szociális törvények módosítására vonatkozó törvényjavaslatot a Kormány 2007. június 29-én nyújtotta be az Országgyűlésnek. E törvényjavaslat vitája a költségvetési javaslat készítésével párhuzamosan zajlott, nem zárult le. Az egyes adótörvények módosításáról szóló törvényjavaslat gyakorlatilag a költségvetési törvényjavaslattal egyidejűleg került benyújtásra az Országgyűlés elé. A költségvetési törvényjavaslatban több bevételi előirányzatot, illetve a helyi önkormányzatok forrásszabályozására vonatkozó elképzeléseket a PM illetékes főosztályával kialakított munkakapcsolat keretében rendelkezésre bocsátott munkaanyagok, számítások és szóbeli tájékoztatás alapján véleményezhettük. 

Az államháztartás helyi szintjére, azaz a 3187 helyi önkormányzatra vonatkozó összegző megállapítások, következtetések, javaslatok bemutatása 

A költségvetés egészére vonatkozóan a bevezető gondolatként szólni kell arról, hogy…

A törvényjavaslat prezentációja egyfajta, az évek során kialakult gyakorlatot követ, melynek során a vonatkozó törvényi előírások sem érvényesülnek maradéktalanul. A dokumentum jelenlegi formájában nehezen áttekinthető. Évek óta jelezzük a költségvetési (zárszámadási) törvényjavaslatok dokumentumainak tartalmi, szerkezeti szabályozásának szükségességét. A törvényjavaslat általános indokolása szerint az előterjesztő is fontosnak tartja a költségvetés felépítésének, prezentációjának megújítását, az integrált pénzügyi információs rendszer kialakítását. Ez a munka lehetőséget adna a törvényjavaslat tartalmi és formai követelményeinek teljes körű rendezésére és rögzítésére, egyben annak áttekintésére, hogy mi az az információ-tartalom, amely a költségvetési törvényjavaslat országgyűlési vitájához szükséges és elégséges. 

A 2008. évi költségvetési törvényjavaslatban a helyi önkormányzatok központi költségvetésből származó szabályozott bevételeinek tervezését az államháztartás egyensúlyi helyzetének javítását szolgáló 2007. évben már elfogadott intézkedések, az európai uniós fejlesztési támogatások hazai forrásainak biztosítása, a közoktatásban tanévre meghatározott teljesítménymutató szerinti finanszírozás, a társulásos feladatellátás változatlan ösztönzése és a szociális alapszolgáltatások bővítésének, reálértéke megtartásának szándéka határozta meg. 

A javaslat alapján a központi költségvetési támogatás, hozzájárulás helyi önkormányzati bevételeken belüli aránya a 2007. évi 43,6%-ról 2008. évben 40,1%-ra csökken. Ezzel egyidejűleg a saját bevételek 13,8%-os, az európai uniós támogatások és a hazai társfinanszírozás, fejezeti támogatások 27,2%-os növekedésével számol a törvényjavaslat mellékletében bemutatott mérleg. Ezt szemlélteti az alábbi táblázat (adatok milliárd Ft-ban). 

A szabályozott források a 2008. évi javaslatban az előző évhez képest 50,1 milliárd Ft-tal (3,7%) csökkentek, amely a szerkezeti változások és a 2007. évi kiadáscsökkentő intézkedések együttes hatását tartalmazza. A központi költségvetésből származó források összehasonlításánál figyelembe kell venni, hogy a Budapest 4-es metróvonal építésének támogatása 2007. évben 65,6 milliárd Ft-tal a központi költségvetésből származó szabályozott források között szerepelt, amely a 2008. évi javaslatban – a beruházás tervezett EU- s támogatásával összhangban – 49,4 milliárd Ft-tal csökkent. 

A normatív hozzájárulások, támogatások fajlagos értékei az igénylési jogcímek többségében nominálértéken változatlanok, így összességében a működési célú központi költségvetési támogatások reálértéke csökken, a fejlesztési források – elsősorban az EU-s támogatások és a hazai társfinanszírozás eredményeként – bővülnek. 

A Magyar Köztársaság 2008. évi állami költségvetéséről szóló törvényjavaslat az önkormányzati forrásszabályozásban alapvető változásokat nem tartalmaz (a törvényjavaslat általános indokolásában ennek magyarázata, hogy az önkormányzati rendszerben sincs elmozdulás). A szabályozás egyes részleteit érintő változások a célzottabb, ésszerűbb feladatellátást szolgálják, azonban az önkormányzati feladatok és a finanszírozási rendszer (a Kormány által korábban elrendelt és az ÁSZ által is indokoltnak tartott (0724 sz. Jelentés a Magyar Köztársaság 2006. évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről) felülvizsgálatára, átalakítására 2008. évben sem kerül sor. 

Az indokolás szerint a helyi önkormányzatok – beleértve a helyi kisebbségi önkormányzatokat és a többcélú kistérségi társulásokat is – 2008. évben hitelforrások nélkül számítva 3 237 milliárd Ft-tal gazdálkodhatnak, amely 4,7%-kal haladja meg a 2007. évi költségvetési törvényjavaslatban bemutatott előirányzatot. Az önkormányzatok saját folyó bevételeinek – a költségvetési törvényjavaslat általános indokolásában bemutatott – 2008. évi előirányzatát megfelelő számítások, hatástanulmányok nem támasztják alá, ezért a tervezés szempontjából – a véleményben a helyi adók 2008. évi tervezésével kapcsolatos megállapítás alapján – kockázatot jelentenek. 

A 2008. évi költségvetési törvényjavaslat a helyi önkormányzati költségvetések egyensúlyát jellemző hiánymutató (GFS rendszerű egyenleg (Bevételek és kiadások hitelműveletek nélküli egyenlege) alapján a pénzügyi egyensúly romlását jelzi. A PM előrejelzése szerint a hiány a 2007. évben várhatóan 85 milliárd Ft-ra csökken az előző évi 156,5 milliárd Ft-ról, de a 2008. évben ismét 111 milliárd Ft-ra növekszik. Ennek finanszírozására felvett hiteleken belül emelkedett a működést finanszírozó rövid lejáratú (folyószámla) hitel, amely a kamatkiadásokat növeli. A hosszú lejáratú hitelállomány néhány önkormányzatnál koncentrálódott, új jelenség azonban, hogy az önkormányzatok – ezen belül különösen a megyei önkormányzatok –zártkörű kötvénykibocsátása élénkül, az 5-10 év múlva esedékes törlesztési kötelezettség fedezete (a jelenleg ismert feltételek mellett) nem tervezhető kellő biztonsággal. 

A 2008. évi javasolt előirányzatok az önkormányzatok szabályozott forrásai között az illetmény növelésére nem tartalmaznak fedezetet, a közszférában a keresetek 2007. évi növelését szolgáló intézkedésekről a szakszervezetek és a Kormány között létrejött megállapodás alapján a 2007. év után járó, 2008. január 16-án esedékes 13. havi illetmény kétheti részének fedezete céltartalékból évközben kerül átcsoportosításra. 

A fejlesztési források között az előző évivel közel azonos nagyságrendű címzett és céltámogatási előirányzat áll rendelkezésre, 53 milliárd Ft összegben. Ez az előirányzat biztosítja a korábbi években vállalt fejlesztési támogatási kötelezettségek teljesítését, a megkezdett programok folytatását. A javaslat szerint hazai források terhére 2008. évben – miként a 2009-2010. években – új címzett támogatási program nem indítható. Új induló egészségügyi gép-műszer beszerzések céltámogatásaira mindössze 200 millió Ft előirányzatot tartalmaz a költségvetési javaslat. 

A Kormány szándéka, hogy a korábban hazai forrásból támogatott fejlesztési programok minél szélesebb körben EU-s forrásokból legyenek támogathatók. Ennek elősegítése érdekében a javaslat az önkormányzatok európai uniós fejlesztési pályázatainak saját forrás kiegészítésére szolgáló támogatás előirányzatát – az uniós előírásoknak való megfelelés és a hozzájutás feltételeinek szigorítása mellett – 5 milliárd Ft-tal megemelve, 15,1 milliárd Ft összegben tartalmazza. Ugyancsak az EU-s forrásokhoz való hozzájutás feltételeit támogatja az Uniós fejlesztések fejezetben a KEOP derogációs projektek kamattámogatása címén megnyíló előirányzat 500 millió Ft-os keretösszege, amely az ivóvízminőség javítását szolgáló, valamint a szennyvíz és hulladéklerakó beruházások – EU és más hazai forrásból nem finanszírozott hányadának – hitelforrás terheit könnyítheti. 

A leghátrányosabb helyzetű kistérségek gazdasági felzárkóztatására a költségvetési javaslatban az előző évivel azonosan 5,8 milliárd Ft áll rendelkezésre a három alföldi és két dunántúli (Dél- és Nyugat-Dunántúl) régió fejlesztési tanácsainak döntési jogkörébe utalva. A régiók szerepének konvergencia célokkal összehangolt elmozdulását jelzi, hogy a helyi önkormányzatok fejlesztései és vis maior támogatására szolgáló – összegében az előző évivel azonos – 10,87 milliárd Ft előirányzat teljes egészében a regionális fejlesztési tanácsok döntési jogkörébe került. A hátrányos helyzetű térségek felzárkóztatása érdekében a térségi lehatárolás 2007. évben, OGY határozatban (67/2007. (VI. 28.) OGY határozat a területfejlesztési támogatásokról és a decentralizáció elveiről, a kedvezményezett térségek besorolásának feltételrendszeréről) újólag meghatározott szempontjai részben érvényesültek. A régiókkal való tervszerződések megkötésére a régiós előirányzatok önálló fejezetben való megjelenítésére azonban még nem kerülhetett sor. 

Az önkormányzatok költségvetésből származó fejlesztési jellegű támogatásait –a Terület – és régiófejlesztési célelőirányzat és a Kutatási és Technológiai Innovációs Alap decentralizálásra kerülő hányadával együtt – 137,28 milliárd Ft összegben tervezték, amely az előző évhez képest 28,1%-os csökkenést jelent. A központi költségvetésből származó önkormányzati fejlesztési források csökkenése a fővárosi metróberuházás finanszírozásának Uniós támogatások keretébe való átkerülésével függ össze, e program nélkül számítottan a különböző jogcímű hazai fejlesztési támogatások 2007. évhez képest 3,4%-kal – összegében 4,2 milliárd Ft-tal – csökkennek. 

A támogatási rendszer átalakításának eredményeként a javaslat az önkormányzati szféra egészét érintően 2007. évhez képest – az Európai Unióból származó fejlesztési források 49,3 milliárd Ft-nak megfelelő összegű bővülésével, valamint a hazai társfinanszírozásból és a központi fejezetektől származóan további 18 milliárd Ft támogatás többletével együtt – 318 milliárd Ft fejlesztési forrást tartalmaz. A hazai fejlesztési támogatásokat két és félszeresen meghaladó források tervezése – annak ellenére, hogy 2008-ban a beruházások ütemének felgyorsulása várható – közepes kockázatot hordoz. 

A normatív hozzájárulások és támogatások 2007. évben átalakított rendszerében további pontosításokat tartalmaz a 2008. évi költségvetési törvényjavaslat, de a normatívák fajlagos támogatása jellemzően változatlan marad. A 75 db fajlagos hozzájárulás közül csak hét emelkedik, egy pedig csökken, az új ellátottakra megállapított fajlagos hozzájárulás ötnél emelt, egynél változatlan, egynél pedig csökkentett összegű. A normatív hozzájárulások főösszegére 3,4%-os (23,8 milliárd Ft-os) csökkenés mellett 681,2 milliárd Ft–ot irányoz elő a benyújtott törvényjavaslat. 

A településüzemeltetési, igazgatási és sportfeladatok, valamint a társadalmi, gazdasági és infrastrukturális szempontból elmaradott, illetve súlyos foglalkoztatási gondokkal küzdő települési önkormányzatok feladataihoz járó fajlagos hozzájárulás szerény mértékben növekszik. Az önkormányzati igazgatásban a körjegyzőségek számának növekedése, az üdülőhelyi feladatoknál az idegenforgalom bővülése következtében emelkedik a normatíva javasolt előirányzata. 

A szociális és gyermekvédelemi feladatok normatív hozzájárulása 2008. évi előirányzatainak kialakításánál számoltak az alapszolgáltatásokat igénybevevők számának bővülésével és a rászorultsági elv fokozottabb érvényesítésével. A közoktatás finanszírozása a 2007. évben elfogadott módosításnak megfelelően a költségvetési évről tanévre változott, egyben az alapnormatívák számítása tanulólétszám helyett teljesítménymutatón alapul. Ennek következtében a közoktatás 2008. évi finanszírozásában az első nyolc hónapban az előző évi költségvetési törvény által meghatározott determináció érvényesül. A benyújtott törvényjavaslat a 2008/2009-es nevelési évre, illetve tanévre határozza meg a közoktatási alap-, a kiegészítő- és a szociális juttatások normatíváinak körét, feltételeit és a hozzájuk kapcsolódó fajlagos támogatási összegeket, valamint az előzőek figyelembevételével számított előirányzatokat. 

A 2008/2009-as tanévtől a teljesítménymutató alapján (A teljesítménymutató egy képletbe sűríti a gyermek/tanuló létszám, a csoport/osztály átlaglétszám, a gyermekek/tanulók foglalkoztatási időkeretét, valamint a pedagógus kötelező óraszámát, egyszerre képes mind a feladat mennyiségének, szervezettségének, mind a költségarányoknak a megjelenítésére) támogatott közoktatási alapfeladatok köre (A 2007/2008-as tanévben óvodai neveléshez, általános és középiskolai oktatáshoz, szakképzés elméleti oktatásához, beleértve a gyógypedagógiai nevelést, oktatást is) ún. „közoktatási teljesítménymutató” alapján történik a központi költségvetési támogatás biztosítása) kibővül az alapfokú művészetoktatással, a kollégiumi, externátusi neveléssel, a napközis vagy tanulószobai foglalkozással, iskolaotthonos oktatással, neveléssel. A kollégiumok eddigi közoktatási feladatait tartalmazó normatívák szétválnak nevelési, oktatási feladatokra és szállásbiztosításra, míg a sajátos nevelési igényű tanulók támogatása átkerül az egyes pedagógiai programok támogatása jogcímcsoportba. A különleges helyzetben levő gyermekek tanulók nevelése, oktatása, valamint a pedagógiai szakmai szolgáltatások támogatása átkerült a központosított előirányzatok közé. A normatívák közötti szerkezeti változások a közoktatási törvényben meghatározott teljesítménykövetelményeket közvetítik, egyúttal a normatívák száma is csökken, pontosabbá válik a közoktatási alap, kiegészítő és a szociális juttatások tartalma, illetve elkülönülése. 

A közoktatási törvény 2007. júniusi módosítása alapján elindul az óvodáskorúak teljes körű ellátását célzó három éves program, fokozottabb gondoskodásban részesülhetnek a sajátos nevelési igényű gyermekek, az alapfokú művészetoktatásban erőteljesebb ösztönzést kap a minőségi munka, a kedvezményes óvodai, iskolai, kollégiumi étkezéshez való normatív hozzájárulás 2008. január 1-jétől kibővül a rendszeres gyermekvédelmi kedvezményben részesülő 5. évfolyamos általános iskolai tanulók ingyenes étkeztetésével. 

A közszolgáltatások finanszírozásában növekszik az önkormányzatok saját forrásainak aránya, szerepe, az ellátások színvonalában meglévő különbségek növekvő mértékben függnek a fenntartó önkormányzatok költségvetési helyzetétől, bevételszerző képességétől. Az önhibájukon kívül hátrányos helyzetben lévő önkormányzatok esetében (az önkormányzatok harmada) az alacsony helyi jövedelmi, vagyoni háttér csak korlátozott forrásbevonást tesz lehetővé. 

A költségvetési egyensúly javításával összefüggő központi forráscsökkentésre a helyi önkormányzatok a 2007. évi költségvetés jóváhagyása és a végrehajtása során ellentmondásosan – részben tényleges megtakarítást eredményező helyi szervezési intézkedésekkel, létszámcsökkentéssel, részben a hiány kölcsönforrásokból történő finanszírozásával, növekvő eladósodással – reagáltak. A finanszírozási feszültségek és az EU-s támogatással megvalósuló fejlesztések fenntarthatóságára vonatkozó információk hiánya 2008. évben is növelik az önkormányzati költségvetések tervezésének és végrehajtásának előző évi költségvetéssel kapcsolatos ÁSZ véleményben (0641J000 sz. Vélemény a Magyar Köztársaság 2007. évi költségvetési javaslatáról) is jelzett kockázatát. 

A Kormánynak: 

Gondoskodjon:

• közpénzügyi törvény előkészítésének felgyorsításával a helyi önkormányzatok adóságot keletkeztető kötelezettségvállalásának – az eladósodást megakadályozó – újra szabályozásáról;
• a helyi önkormányzatok feladatainak és azok forrásainak felülvizsgálatát követően a köztük lévő összhang javítása érdekében a forrásszabályozás szükséges módosításának kidolgozásáról; 

Határozza meg a helyi önkormányzati alrendszert érintő, a költségvetési törvényjavaslatban tervezett intézkedések hatásvizsgálatának követelményrendszerét; 

Gyorsítsa fel a hazai területfejlesztési támogatások rendszerének ÚMFT Operatív Programjaihoz, valamint a területfejlesztési támogatásokról és a decentralizáció elveiről, a kedvezményezett térségek besorolásának feltételrendszeréről szóló 67/2007. (VI. 28.) OGY határozatban foglaltak végrehajtását.