A területi közigazgatás történelmi változásai Magyarországon

A közigazgatás szakmai fóruma

Cikkek / Közigazgatási reform

A területi közigazgatás történelmi változásai Magyarországon

XIII. évfolyam, 6. lapszám
Szerző(k):
Madocsai Márton
referens
Budapest
Budapest Főváros Kormányhivatala, Koordinációs és Szervezési Főosztály

A közigazgatás azon szervezetek összessége, amelyek közhatalmat gyakorolva, az állam vagy az önkormányzat nevében közfeladatokat látnak el és jogszabályokat hajtanak végre. A helyi közügyekben az önkormányzati igazgatás, az országos jelentőségű ügyekben a központi államigazgatás jár el.

Különféle (köz)igazgatási szervezettel minden állami vagy helyi hatalom rendelkezett. Magyarország történelme során az Árpád-házi királyok ideje alatt alakult ki a területi közigazgatás alapegysége, melyek a vármegyék voltak. Számuk kezdetben 45 volt élükön a várispán vagy megyeispán állt, aki a központi hatalom, vagyis a király tisztviselője volt. Funkcióját tekintve közigazgatási jellegű feladatokat látott el, mint az adóbehajtás, a várbirtok kormányzása, illetve a területe alá tartozó népek fölötti bírói szerepet is ő töltött be. Eladományozás okán a későbbiekben a királyi birtokok zsugorodni kezdetek, valamint a különböző politikai és társadalmi átalakulások révén a XIII. század közepétől kialakultak a nemesi vármegyék, melyek élén az ispán, majd a főispán állt, mint a király képviselője. Kinevezését közvetlenül a királytól kapta, feladatai a királyi rendelkezések végrehajtása területi, illetve megyei szinten. A Habsburg-dinasztia hatalomra kerülése után a vármegyék továbbra is fennmaradtak, sőt tovább erősödtek, immáron részt vettek valamennyi állami feladat végrehajtásában. Vezetését továbbra is a király által kinevezett főispán látta el. Az igazgatási feladatok növekedésével fokozatosan alakultak ki megyei bizottságok, melyek egy-egy szakterületi döntés előkészítését, végrehajtását, ellenőrzését végezték.

A dualizmus korszakában a közigazgatás fokozatos fejlődésének eredményeként kialakult a minisztériumi rendszer, és létrejöttek az ezeknek alárendelt állami közigazgatási szervek. A vármegyerendszer korszerűsítésével illetve a törvényhatóságok rendezésével kialakult struktúra már hármas jelleget mutatott központi kormányzat, középfokú területi egységek vármegyei szinten, illetve helyi szinten a községek, települések.

A XIX. században radikálisan átalakuló közigazgatási feladatkörök és a szervezetrendszer változása nyomán megjelentek a közigazgatási bizottságok, melyek feladata az összhang biztosítása volt az önkormányzatok és az állami közigazgatási szervek közötti hatásköreiben. Vezetését a főispán látta el, tagjai pedig a helyi önkormányzati tisztségviselők és az adott vármegye területén működő szakigazgatási szerv vezetője valamint a vármegyei által választott személyek voltak. A főispán elnevezés az első világháborút követően rövid időre kormánybiztossá változott. A Tanácsköztársaság idején az egyszemélyi vezetést kollektív, tanácsi rendszer váltotta fel.

A két világháború között, a Horthy-korszakban a területi közigazgatás rendszerének államigazgatási feladatait a kiépült minisztérium rendszer alá tartozó kihelyezett szakigazgatási szervek végezték. A főispán vezető szerepe megmaradt, lényeges változás a dualizmushoz képest nem történt.

A tanácsrendszerben 1950-től a központosítás révén minden központi irányítás alá került. A szocialista modell elve alapján a területi és helyi szerveket csak a központi akarat végrehajtási szervének tekintették, a minisztériumok valamennyi tanácsi szervet felügyeletük alatt tartottak. Az államigazgatás területi szerveinek száma a korábbiakhoz képest csökkent, mivel az új hatáskör telepítési rendszer kialakítása révén a megyei tanácsok váltak a területi közigazgatás meghatározó elemévé.

A rendszerváltást követően a magyar közigazgatási szervezetrendszer legnagyobb problémája a területi széttagoltság volt. Közel 3200 települési önkormányzat jött létre, melyeknek fenntartása drága, a közszolgáltatások színvonala igen eltérő, gyenge megyei szint képét mutatta. Ennek oka nyilvánvalóan történelmi tényekre vezethető vissza, hiszen Magyarország a rendszerváltást megelőző időszakban nem a polgári fejlődés mentén haladt, hanem egy erős, központosított szocialista rendszer valósult meg. A 1990-es évet követően a politikai akarat mentén a tanácsrendszer és a központosított megyei önkormányzatiság szétesett, helyébe erős települési önkormányzatok léptek. Ezzel párhuzamosan a szakigazgatási szervek száma és szerepe is megnőtt. A hangsúly a korábban említett decentralizációra esett, vagyis a települési önkormányzatiság megerősítésére, illetve az államigazgatási feladatok helyi szintre való telepítésére, ezzel viszont nem folyt párhuzamosan a dekoncentrált szervek kiépítése. Az államigazgatási feladatok szervezése egy sor problémát vetett fel. Egy új és racionálisabb feladat-ellátás igénye mellett jelentkezett a választópolgároknak való megfelelőség és az államigazgatás új koordinációs és ellenőrzési mechanizmusok megvalósításának igénye.

A szakigazgatási szervek kiépítésének fontos jellemzője, hogy a dekoncentráció nem szabályozott folyamatként zajlott le, hiányzott belőle a koncepció, mely mentén ezek a típusú szervek elszaporodtak, indokolatlan párhuzamosságok jelentek meg, a feladat- és hatáskörök átláthatatlanná váltak, amit még az 1991. évben elfogadott hatásköri törvény ugyan pontosított, de továbbra sem tette pontossá. Mindezek mellett azért itt említem meg, hogy Magyarországon az 1990-ben létrejött polgári demokratikus jogállamokra jellemző osztott közigazgatás valósult meg, melyben a felülről lefelé szervezett és hierarchikusan működő államigazgatás, a helyben választott képviselő-testületek által irányított és egymással mellérendeltségben működő önkormányzati típusú helyi közigazgatási szervek együtt tették ki a közigazgatást rendszerét.

E rendszer működött ugyan, de nem volt kellően hatékony, továbbfejlesztésre szorult. Ennek szellemében született meg az 1026/1992. (V. 12.) Korm. határozat, mely felismerte az önkormányzati igazgatás túlzott hangsúlyozását és az államigazgatási rendszer szervezetrendszerének elmaradottságát, ennek megváltoztatása érdekében pedig 10 pontból álló feladattervet fogadott el, de a program megvalósítására 1994-ig, a parlamenti ciklus hátralévő idejében már nem maradt idő, a kormányzati erő is elfogyott.

A területi államigazgatás csúcsának a köztársasági megbízott elnevezésű pozíció került kialakításra, mely poszt a demorkácia intézményének megerősítése jeleként nem közvetlenül a kormánytól kapta kinevezését, hanem a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevezte ki. Megbízatásának időtartama a köztársasági elnök megbízásának lejártáig tartott, továbbá pártban sem viselhetett tisztséget. Feladatai ellátásának érdekében saját hivatalt hozhatott létre. Önállósága abban mutatkozott meg, hogy a hivatal dolgozóit ő nevezte ki, a hivatal belső szervezetét és működési rendjét ő állapította meg. A hivatal irányítása is az ő feladata, de a hivatali szervezetrendszert az általa határozatlan időre kinevezett hivatalvezető vezette, aki a köztársasági megbízott helyettese. A hivatal működési területének a kezdetben mesterségesen létrehozott régiót állították fel, mely azonban nem bizonyult életképesnek. A hivatalok tagolása nem igazodott az ellátandó feladatok méretigényéhez, így a hivatali szervezetek megyénként álltak fel.

A kormány szerepe és irányító jellege a jogalkotó szándéka szerint nem erős, a kormányzati szándék megvalósításában kevésbé vett részt. Funkciója a törvényességi felügyelet, másodfokú jogorvoslati fórum, a képviselő testület működése felett jogszerűségi őrködés, területszervezési eljárásokban való közreműködés. A kormánnyal való kapcsolata annyiban nyilvánult meg, hogy a belügyminiszter közreműködésével a köztársasági megbízott útján gyakorolt helyi önkormányzatok felett törvényességi ellenőrzési jogkört, illetve törvény vagy kormányrendeletben meghatározott körökben elsőfokú hatósági jogkört gyakorolt, elbírálta a jegyző és a polgármester hatáskörébe tartozó államigazgatási jogorvoslati kérelmeket. Más államigazgatási szervek fölött nem rendelkezet erős jogkörrel, hanem koordinációs, összehangoló tevékenységet látott el. A kormány véleményét ki kellett kérnie bizonyos államigazgatási szervek illetékességi területének kijelölésekor, illetve ezen szervek vezetőjének kinevezéséhez.

Ezt követően az államigazgatás továbbfejlesztésében a cél ezeknek az elveknek elsősorban a feladatokkal arányos létszámú, de hatékonyabban ellátó szervezet kialakítása volt. Ennek érdekében folyamatosan felül kellett vizsgálni a közigazgatás feladat- és hatásköreit, az államigazgatási feladatoknál törekedni kellett az ügyfelekhez való közelebbi szintre való helyezésére, vagyis területi vagy helyi szintre való telepítésére. A minisztériumokat mentesíteni kellett az egyedi ügyekben való államigazgatási ügyektől, helyette a hangsúlyt a koordinációs, stratégiai, információs, ellenőrzési és jogi szabályozásra kellett fektetetni. A 1990-es évek elején megindult, központi államigazgatásban kialakult kissé átláthatatlan és gyakori párhuzamosságokkal rendelkező szervezetrendszer átalakítása is célként jelent meg. A reformok révén fokozatosan csökkent a területi államigazgatási szervek száma, de működésük összehangolását illetve ellenőrzését javítani kellett, az irányításukat, felelősségüket egyszemélyi felelősségi rendszerben kellett kialakítani és magasabb kormányzati szintre kellett telepíteni.

A reformintézkedések valamint a közigazgatás folyamatos korszerűsítése érdekében a feladatok végrehajtásának koordinálásért a kormány kormánybiztost nevezett ki. A kormánybiztosnak javaslatokat, szakmai elemzéseket, ajánlásokat, konkrét jogszabály-tervezeteket kellett kidolgoznia, gondoskodnia kellett ezen tervezetek szakmai egyeztetéséről, a feladatok végrehajtásának, ellenőrzésének figyelemmel kíséréséről. Az ilyen jellegű kötelezettségeit munkatervben szükséges rögzítenie, melynek teljesüléséről a Kormány felé beszámolási kötelezettséggel tartozott.

Ezt követően az 1994-ben hatalomra lépő kormány is felismerte, hogy a közigazgatás rendszerét átfogóan rendezni kell, a hatásköröket felül kell vizsgálni. Ennek megvalósítása érdekében részletes ütemterv került elfogadásra, melyben kiemelt szerepet kívántak szánni a közigazgatási hivataloknak. Ekkor jelenik meg az államigazgatási szervezetrendszer feladat- és hatásköreinek, illetékességi területeinek rendezésének igénye, különös tekintettel az államigazgatási ügyek esetleges más szintre való telepítésének lehetőségére, illetve az államigazgatás hatósági jogkörök ésszerű rendezése.

A további feladatok meghatározására két év múlva, a 1100/1996. (X. 2.) Korm. határozatban került sor, melyben rögzítésre kerültek a fő reformirányok, illetve az ehhez kapcsolódó részletes program. A Korm. határozat valamennyi kiemelt közigazgatási vezetőt (miniszterek, országos hatáskörű szervek vezetői, államtitkárok) korszerűsítő javaslatok összeállítására kötelezte, mely alapján a fentebb említett kormánybiztos feladattervet állított össze, amit a Kormány elé kellett terjeszteni. Ezek alapján a reformok előkészítése érdekében vizsgálatokat és kutatási-fejlesztési feladatokat kellett elvégezni, a jogszabályi hátteret meg kellet vizsgálni, a felesleges szabályokat hatályon kívül kellett helyezni, a területi államigazgatási szervek között indokolatlan különbségeket fel kellett számolni.

A Korm. határozat külön figyelmet fordított a mindezekhez szükséges személyi állomány képzésére, felismerve azt a tényt, hogy a reformok végrehajtásában, az azokban való közreműködésben kiemelt szerepet játszanak a köztisztviselők. E mentén vezetőképzéseket illetve továbbképzéseket kívánnak elindítani, valamint a vezetői értékelési rendszer kialakítása is megjelent feladatként, hogy a reformok végrehajtásában a felső vezetés érdekeltté váljon.

Összességében a Korm. határozat 21 általános célt fogalmazott meg, mely 4 nagy témakörben rögzítette a közigazgatás reformjainak fő irányát. Ez a négy téma a közigazgatási feladatok és tevékenységek átalakítása, a kormányzás és a központi államigazgatás megújítása, a helyi önkormányzati rendszer továbbfejlesztése a közös körjegyzőség, a társulási folyamatok ösztönzése, illetve a közigazgatás személyi állományának létszáma, minőségének és megbecsülésének növelése volt.

Ezen folyamatok mentén az 1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról módosításra került, és létrejöttek a fővárosi és megyei közigazgatási hivatalok. A korábbi köztársasági megbízott intézménye helyett egy önálló hivatalrendszer jött létre, mint a kormány területi államigazgatási szervei. A korábbi régiós elképzelés, illetve magának a szónak a használata nem jelent meg, a területi illetékesség fővárosra és megyére terjed ki. A kormány irányítási jogkörét a belügyminiszter látja el. A hivatalt hivatalvezető vezette, akit a belügyminiszter javaslatára a miniszterelnök nevezett ki, megbízatása határozatlan időre szólt, így más állami vagy közigazgatási politikai vezető megbízatásától nem függött. A cél az volt, hogy erősítsék a szakmai vonalat.

Először jelent meg, hogy a hivatalvezető a területi államigazgatási szervek fölött koordinációs és ellenőrzési jogkörrel rendelkezett. Ennek az igen erős jogkörnek a hivatalvezetőre való telepítése révén a kormány államigazgatási szerveinek tevékenysége fölött hatékony mechanizmust alakított ki. E tekintetben – többek között – gondoskodott a gazdaságos ellenőrzési módok kialakításáról, az államigazgatási eljárásról szóló törvény hatályosulásának, illetve az államigazgatási szervek tevékenységének jogszerűségének nyomon követéséről, a személyi állomány fejlesztésével kapcsolatban ellenőrizte a köztisztviselők előírásáról szóló jogszabályok hatályosulását. A köztisztviselők képzése, továbbképzése is fontos feladatot jelentett, mely szerint éves terv alapján köteles volt megszervezni a köztisztviselők képzését, továbbképzését, a különböző szakmai vizsgák lebonyolítását, a képzések rendszerességének előmozdítását. Feladata volt az eredményeket elemezni, és szükség esetén intézkedéseket kezdeményezhetett a hibás feladatok javítása érdekében.

Új elemként jelent meg az e-közigazgatás megvalósítása érdekében az informatikai tevékenységek összehangolásának feladata, melynek tekintetében a különböző szakmai nyilvántartások, informatikai programok (ügyiratkezelési, önkormányzati, törzsadattári hatósági statisztikai rendszer) és az informatikai fejlesztések összehangolása célként jelnet meg.

A korábban említett kormányhatározatok szellemében meghatározásra kerültek, illetve feladatként állandó jelleggel jelentek meg a közigazgatás korszerűsítésére vonatkozó rendelkezések. Így például a hivatalvezetőnek gondoskodnia kellett a közigazgatás korszerűsítésének területi összehangolt végrehajtásáról, az ügyfélbaráti jelleg erősítése érdekében az ügyfélszolgálati tevékenységek bővítéséhez való szakmai támogatás nyújtásáról. Mindezek megvalósításához különböző fórumok létrehozására volt lehetőség, hogy az államigazgatási szervek között az együttműködés erősödjön, a kölcsönös tapasztalatcserére, esetlegesen ajánlások, javaslatok összeállítására kerülhessen sor, illetve feladatok végrehajtása után közös értékelése is megtörténjen (pl.: kollégium keretében, koordinációs értekezletek, ideiglenes bizottságok felállítása)

Fontos kiemelnem, hogy e feladatok először jelentek meg jogszabályi rendelkezés szintjén, ami kihangsúlyozta a közigazgatási feladatok megvalósításának és hatékonnyá tételének tényleges szándékát.

Ezt követően a továbbfejlesztés és korszerűsítés gondolata továbbra is napirenden maradt, a következő fontos feladatok 2001-ben kerültek megfogalmazásra, ugyanis ekkor rögzítették a következő évek kiemelt kormányzati feladatait. E szerint a minisztériumok átalakítását még nem sikerült megvalósítani, de tért nyert az a felismerés is, hogy a minisztérium csak ágazati szintű stratégiai, szabályozási, ellenőrzési jogkörrel rendelkezzen, az államigazgatási feladatokat le kell adnia a minisztériumtól elkülönült központi hivatalokra, területi kormányhivatalokra, helyi államigazgatási szervekre, a civil szféra számára. Ennek az intézkedésnek a célja a minisztérium létszámcsökkentése illetve pénzügyi megtakarítások elérése volt. Így a területi államigazgatás feladat- és hatáskörének felülvizsgálatát továbbra is folytatni kellett, a szükségtelen állami feladatokat meg kellett szüntetni, több ügy intézésének a lehetőségét az ügyfelekhez közelebb kellett helyezni.

Az említett évben jelent meg kormányzati szinten a területi közigazgatás regionális alapokra való helyezésének gondolata. A koncepció szerint a 7 tervezési-stratégiai régióhoz igazodva a régió székhelyén lévő közigazgatási hivatal vezetőjéhez kerülne telepítésre a regionális szinten működő dekoncentrált szervek feladatainak koordinációja és ellenőrzése. Ez által bizonyos közigazgatási hivatalok kiemelésre kerülnének, az esetleges koordinációhoz és ellenőrzéshez kapcsolódó hatásköri viták elkerülhetővé válnak.

A fentiek megvalósítására már kevésbé került sor, a 2002-ben hivatalba lépett kormány a koncepció csak bizonyos elemeit vette figyelembe (pl: a közigazgatási eljárási törvény előkészítését). A regionális államszervezés kérdése továbbra is fennmaradt. A kormány kistérségi koncepció és a regionális közigazgatás fokozott megvalósítását tűzte ki célul, többek között a regionális önkormányzatok valamint a regionális közigazgatási hivatalok felállításának gondolatával, továbbá a fejlesztési régiókhoz igazodó ágazati szolgáltatások és államigazgatási feladatok összehangolásának lehetőségével, és ehhez kapcsolódva a területi államigazgatási szervek illetékességi körének felülvizsgálatával.

Az elképzelésekből, reformtervezetekből több is sikerrel járt, így a többcélú kistérségi önkormányzati társulásokról szóló törvényt elfogadták, illetve új közigazgatási eljárási törvény született. A regionális önkormányzatiság megvalósításhoz kapcsolódó törvénytervezetek is elkészültek és az Országgyűlés elé terjesztették, de azok elfogadása – a politikai konszenzus hiánya miatt – elmaradt.

A közigazgatás fejlődésének folyamatában a 2003-as évet tekintem az egyik fordulópontnak, amikor is a Kormány életre hívta az IDEA (Integráció, Decentralizáció,Európai Unió és Autonómia) programot, mely a közigazgatási reform elméleti háttérét kívánta biztosítani. Célul tűzte ki a regionalitás, teljesítményelv és a szakmai követelmények szempontjainak érvényesülését, valamint az Európai Unióhoz való csatlakozásra való felkészüléshez szükséges követelményeknek való megfelelés biztosítását. Ennek keretében különböző jellegű munkabizottságok kerültek felállításra, kutatások végzését és tanulmányok megszületését finanszírozták, melyeknek célja a közigazgatás korszerűsítése, javítása, diszfunkcióinak feltárása és javaslatok megfogalmazása volt.

2006-ban indult az a folyamat, mely a már többször említett regionalizációként jelent meg. A kormány szándékai szerint a közigazgatást, így a megyei területi államigazgatást is át kellett szervezni annak érdekében, hogy korszerűvé és költséghatékonnyá váljon. E mentén született meg az az elképzelés is, hogy a közigazgatási hivatalok bázisait nem megyei, hanem nagyobb területi egységként kell létrehozni, regionalizálni szükséges. A tervezet jogi hátterét biztosító jogszabály benyújtásra kerül az Országgyűlés elé. Ezt követően került sor a közigazgatási hivatalok illetékességi területének újraszabályozására, és a már említett 7 régiós szintű rendszer életre hívására. A létrehozásban a politikai akarat mondható inkább erősebbnek, mivel a jogi háttér nem volt kellően kidolgozva. Az ilyen mértekű átalakításhoz ugyanis alkotmánymódosításra, illetve az önkormányzati törvény módosítására is szükség lett volna, viszont ezt a politikai konszenzust nem sikerült elérni. Ennek alapján több indítvány is érkezett az Alkotmánybírósághoz, mely ezeknek a lépéseknek a felülvizsgálatát kérte.

Az indítványok alapja az volt, hogy a közigazgatási hivatalok regionális alapokon való létrehozásával az önkormányzati törvényben szereplő illetékességi területek módosuljanak, amelyek már nem jogtechnikai, hanem érdemi államszervezési lépések voltak. A vitát végül az Alkotmánybíróság határozata rendezte, mely szerint a kérdéses pontok alkotmányellenesek, ezért azokat 2008. június 3-i hatállyal megsemmisítette. Az a sajátos helyzet alakult ki, mely szerint a törvényességi felügyeletet az önkormányzatok felett egyetlen szerv sem gyakorolt, ezt az alkotmányban rögzített funkciót nem látta el semmilyen államigazgatási szerv, így 2008 végén beállt az ún. alkotmányos válság. Fontos bemutatni a már említett regionális közigazgatási hivatalok átszervezésével kapcsolatos fontosabb elemeket, mely több ponton is lényeges változást eredményezett. Illetékességi területük a 7 területfejlesztési-szervezési régióhoz igazodott, a számuk így 20-ról 7-re csökkent. A területi átszervezési feladatokkal együtt a szervezeti egységek is átalakultak, megjelent a kirendeltség, melyek nem önálló közigazgatási szervek voltak, hanem a közigazgatási hivatalok belső szervezeti egységei. Erre a megoldásra azért került sor, mert így a korábbi megyei közigazgatási hivatalok nem szűntek meg, hanem „csak” átalakultak kirendeltségekké, megtartva megyei illetékességi területüket. Az átszervezés nem érintette az alapfeladatok körét, a változás inkább csak a feladatellátás területén jelentkezett, mivel a régiószékhely és a kirendeltségek között a feladatok egy része megosztásra került. E feladatmegosztás a gyakorlatban annyit jelentett, hogy vannak olyan feladatok melyeket a régiószékhely szerinti szervezeti egység látott el a régió egész területén, és voltak olyanok, melyek területi szinten kerültek megosztásra a régiószékhely valamint a kirendeltségek között.

A szervezetrendszer az önkormányzatokért felelős miniszter irányítása alá került, aki törvényességi, szakszerűségi, hatékonysági és pénzügyi ellenőrzést végezhetett. A közigazgatási hivatal vezetését hivatalvezető látta el, akit több hivatalvezető-helyettes segített, ezen kívül megjelent a kirendeltség-vezetői poszt is.

Bizonyos államigazgatási szervek már korábban is integrálódtak a megyei közigazgatási hivatalokba, melyek szintén érintetté váltak az átalakulás során. A korábbi fogyasztóvédelmi felügyelőségek kiváltak, a szociális- és gyámhivatalok mellett a főépítészi irodák illetve az építésfelügyelet is a közigazgatási hivatalok keretében látta el feladatait, de a hatáskörüket továbbra is önállóan gyakorolhatták. A szakigazgatási szervek és a közigazgatási hivatalok egy költségvetési szervet képeztek.

A területi átszervezés kapcsán a gyakorlat több anomáliát is felfedezett, ilyen például az, hogy ugyan létrejött egy regionális hivatali rendszer, de e mellett a kirendeltségek továbbra is megyei feladatokat látnak el.  Az átalakulás fontos elem, hogy a funkcionális feladatok nagy részét össze lehet vonni, de az alapfeladatok ellátását nem lehet csupán területszervezési koncepciók alapján meghatározni és a régió területére vonatkoztatni. Ezek alapján a regionális átszervezés indokoltsága több ponton megkérdőjelezhető, a hatékony és szakszerű működés nem feltétlenül eredményezi.

A regionális keretek között működő közigazgatási hivatalok egészen 2010-ig álltak fent, illetékességi területük megyei szintre való „visszaállítása” ekkor történt meg. A feladatellátás tekintetében a helyi önkormányzatok feletti törvényességi ellenőrzés ismételten megjelent, más tekintetben a feladatok jellege azonban nem változott. A szervezeti rendszerben a hivatalvezető mellett megjelent a főtitkári pozíció. Ez a személy a hivatalvezető mellett, annak helyetteseként a szakmai munkát segíti. A kormány irányítási jogkörének címzettje is megváltozott, és a közigazgatási és igazságügyi miniszterhez került.

A fővárosi és megyei kormányhivatalok, mint központi államigazgatási szervek 2011. január 1-jén jöttek létre. Létrehozatalukkal a Kormány célja a jó állam megvalósítása, a területi államigazgatás egységesítése és hatékonyabbá tétele, a feladatok színvonalának emelése, illetve az ügyfélcentrikus közigazgatás kialakítása. Székhelyeik a megyeszékhelyeken, valamint a fővárosban kaptak helyet, illetékességi területük a megyére, illetve a főváros területére terjed ki.

A kormányhivatalok a Kormány általános hatáskörű területi szervei. Az általános jelző kifejezi, hogy a feladatok igen széleskörűek. A hatáskör jogtudományi megközelítésben a közigazgatási feladatkör ellátásának felhatalmazását jelenti, azaz hogy milyen körben válik jogosulttá az adott szerv a közügyek meghatározott részének intézésére, az érdemi döntés meghozatalára. Ezen felhatalmazás az érdemi elintézésre való jogosultságot és kötelezettséget jelenti. A Kormány irányítási jogkörét a közigazgatási és igazságügyi miniszteren keresztül gyakorolja, aki a kormányhivatal szervezeti és működési szabályzatát normatív utasításban határozza meg. A kormányhivatalokat az erős jogkörrel rendelkező kormánymegbízott vezeti.

A vezetés fogalma egy konkrét szerven belüli tevékenység megvalósuló igazgatási tevékenységeként definiálható, melyben a vezető a szerven belül kisebb-nagyobb önállóssággal rendelkezik, kiemelt hatalmi pozícióban van, feladata, hogy kitűzze az általa igazgatott szerv számára elérendő célokat.

A kormánymegbízott személye közvetlenül függ a Kormánytól, hiszen személyét a közigazgatási és igazságügyi miniszter javaslatára a miniszterelnök nevezi ki, illetve menti fel, és a munkáltatói jogokat a felettes miniszter gyakorolja, továbbá megbízatása a kormány megbízatásának lejártával egyidejűleg megszűnik.

A szervezeti struktúra két nagy részre osztható: egyrészről törzshivatalra, illetve a szakigazgatási szervekre, melyeknek száma 17, (kivéve a fővárost, ahol számuk 13), mindegyik eltérő igazgatási területekről gondoskodik.

A kormányhivatalok vezetése három részre osztható, a korábban már említett kormánymegbízottra, aki a kormányhivatal egészét vezeti, valamint a főigazgatóra, aki a hivatal szervezeti egységeinek vezetéséért felelős, és a szakigazgatási szervek vezetőire. Ezek alapján megállapítható, hogy a vezetés két vonal mentén oszlik el, a politikai, valamint a szakmai vezetés alapján. A politikai vezetés felelős a kormányzati szándék érvényre juttatásáért, míg a szakmai vezetés ezen meghatározott irányvonal mentén előkészíti a döntéseket, irányítja a napi szakmai feladatokat, gondoskodik a végrehajtás ellenőrzéséről. A két sík közötti eltérést maga a jogalkotó is jelzi, mivel a főigazgató esetében konkrétan kijelenti, hogy személye határozatlan időre kinevezett kormánytisztviselő.

A politikai és szakmai vezetői posztok közötti elválasztás a kinevezési eljárásban is tükröződik, mivel a kormánymegbízott javaslatára a közigazgatási és igazságügyi miniszter nevezi ki a főigazgatót, aki fölött a – felmentés, kinevezés, fegyelmi eljárás megindítása és a fegyelmi büntetés kiszabása kivételével – a munkáltatói jogokat a kormánymegbízott gyakorolja. A főigazgatót általános helyettesként az igazgató segíti, aki felett már – felmentés, kinevezés, fegyelmi eljárás megindítása és a fegyelmi büntetés kiszabása kivételével – a munkáltatói jogokat a főigazgató gyakorolja.

A kormányhivatal harmadik kiemelt vezetői rétegét a szakigazgatási szervek vezetői alkotják. Ezen vezetők kinevezési eljárása összetettebb, mivel a szakigazgatási szervek két irányba tartoznak felelősséggel: szakmai irányítójuknak, felettes szervüknek, illetve a kormányhivataloknak. Tevékenységük jellegénél fogva feladataik ellátása során két szervnek kell megfelelniük, irányításuk két részről valósul meg (megosztott irányítási jogkör). Ennél fogva a szakigazgatási szerv vezetőjének kinevezéséhez a szakmai irányító szerv vezetőjének egyetértése szükséges, mely igen erős jogkört jelent. A kormánymegbízott és a szakmai irányító irányítási jogköre is már sok aggályt vet föl, hiszen elképzelhető, hogy a két vezető személy más-más utasítást ad ugyanazon szakigazgatási szerv vezetőjének, vagy közvetve gátolja valaminek az érvényesülését, megvalósulását. Ugyanakkor fontos elem, hogy a szakigazgatási szervi vezető szintén szakmai posztként kerül meghatározásra, besorolása és illetménye a kormánytisztviselői illetményhez igazodik.

Új feladatként jelent meg Kormányhivatalok tekintetében az integrált ügyfélszolgálati irodák működtetése. A korábbi jogelőd szervek tekintetében ilyen jellegű tevékenységet nem látott el, kifejezett ügyfélszolgálatokat csak a szakigazgatási szervek működtettek. A kormányzati kommunikációban kormányablakként megnevezett szervezeti egység a meghatározott ügykörben fogadja az ügyfeleket, a közigazgatásban új elemként hétfőtől péntekig reggel nyolctól este nyolcig tart nyitva. Országos szinten jelenleg 29 kormányablak üzemel a fővárosban, valamint a megyeszékhelyeken, és a kiemelt megyei jogú városokban. Az arculati elemek mind a 29 helyszínen egységesítésre kerültek (pl.: formaruha, bútorok, ügyféltér kialakítása), így hangsúlyozva, hogy a kormány minden állampolgár számára – függetlenül lakhelyétől – egységes szolgáltatási színvonalat kíván biztosítani.

A kormányablakoknál az ügytípusok három körbe sorolhatóak: ügyindításra lehetőséget adó (közreműködő hatóságként), ügysegédi ügykörök (az állampolgár részére segítségnyújtás bizonyos szolgáltatások eléréséhez), valamint ún. irányított tájékoztatás (az állampolgár részére teljes körű tájékoztatás nyújtása ügyei intézésének módjáról). A 29 ügykör úgy került meghatározásra, hogy az államigazgatás kevésbé összetett ügymeneteit állították össze, illetőleg a beadható kérelmek olyan ügyköröket érintenek, melyek eljárása nem igényel összetett államigazgatási-szakmai intézkedést.

A Kormány tervei szerint a kormányablakokba további ügykörök kerülnek telepítésre, és ezzel párhuzamosan az államigazgatási ügyek intézésének reformja is megvalósulhat. Ez a folyamat 2011-ben is aktualitás, így ezen évben új ügykörök jelentek meg a szolgálatátportfólióba (egyszerűsített állampolgársági kérelmek, Új Széchenyi Tervvel kapcsolatos tájékoztatás), mely végül ez év októberében további 31 ügykört zárt le, elinditva azt a folyamatot, mely várhatóan 2013 végéig fog beérni a 300 ügytípus egyablakos rendszerének bevezetésével.

A közigazgatás átalakítása a jövőben sem áll meg. Ennek tükrében a kormány célja, hogy a közigazgatás területi átalakítása révén korszerű, költséghatékony rendszert hozzon létre, illetve az államigazgatás új területi alapokra kerüljön, a járások ismét felállításra kerüljenek.

A járások Magyarország történelmi közigazgatási egységei voltak, kialakulásuk a XIII. századra tehető, az akkori viszonyok szerint területük egy lóval való bejáráshoz igazodtak. Feladataikat kezdetben, mint a vármegye alközpontjai látták el, így részt vettek az adóösszeírásban, adóbeszedésben valamint az igazságszolgáltatásban. Számuk a történelem során folyamatosan változott, 1914-ben 442 volt, míg 1983. december 31-i megszűnésükkor már csak 83. Szervezetrendszerét nem választott testületként vagy önkormányzatként látta el, hanem egyszemélyi vezetés, a szolgabíró illetve a főszolgabíró vezetése alatt állt, feladataik államigazgatási és hatósági jellegűek voltak. 1971-ben történt változás, ugyanis ekkor jöttek létre a járási hivatalok, melyek általános másodfokú szerepet kaptak. Ezt követően a lassan kiépülő decentralizáció mentén kialakult az ún. közös tanácsok rendszere, melyek 2–3 községet fogtak össze. Ezen egységek kialakítása révén a járási rendszer egyre inkább feleslegessé vált, tényleges funkcióit már nem tudta ellátni, így a politikai vezetés 1984. január 1-jei hatállyal megszüntette azokat.

A járási kérdéskör ismételten 2010-ben került előtérbe, a kormány ekkor jelentette be először az ezzel kapcsolatos szándékait. Ennek tükrében született meg a döntés a járások kialakításáról, mely szerint a Kormány szükségesnek tartja a járás mint az állam szervezetének legalacsonyabb szintű területi és szervezeti egységének kialakítását a hatékonyabb, költségtakarékosabb és ügyfélközpontú területi közigazgatás megteremtése érdekében 2013. január 1-jétől. A járások kialakításával célként jelenik meg, hogy a központi kialakítás révén az ország minden területén csökkenjenek a különbségek, illetve az egységes közigazgatási szolgáltatás és ügyintézés révén a hátrányos térségek felzárkóztatása is megvalósuljon.

A járási szint a megyei és a települési szint közé fog kerülni, olyan alsószintként, melynek kialakításánál figyelembe kell venni az ország és az adott térség térszerkezeti sajátosságait, a méretgazdaságosság feltételeit. A jelen közigazgatási rendszer illetékességi területi egységeihez mindenképp igazodniuk kell, illetve egy járás kizárólag egy megyéhez tartozhat. Fontos elem a 30 km körzet „szabálya”, vagyis a járás székhelyétől e távolságon kívül az adott járáshoz tartozó település nem eshet kívül, figyelembe véve a közlekedési viszonyokat is. A járás székhelyét úgy kell megválasztani, hogy ott már lehetőleg kiépült államigazgatási infrastruktúra legyen.

A feladatok megosztásánál külön kell választani az önkormányzati illetve az államigazgatási feladatokat. E gondolat a feladatok újratelepítését és átszervezését veti fel, melyben a hivatali rendszert járási hivatalok, illetve a fővárosi kerületi járási hivatalok fogják alkotni. Ezek minden esetben a fővárosi és megyei kormányhivatalok kirendeltségeiként működnek, azokhoz rendelet és biztosított költségvetési fedezettel. A tervek szerint a járási hivatalok szervezeti egységeként működő ügyfélszolgálati rendszer is átalakul, újabb kormányablakok kerülnek kialakításra, melyek a továbbiakban az ügyfelek fogadását végzik úgy, hogy lehetőleg az állampolgárok a hivatali ügyintézéshez egyszerűen és gyorsan hozzáférhessenek.

A területi közigazgatás áttekintése alapján az álláspontom szerint a kitűzött célok tükrében a közigazgatás átalakítása illetve megreformálása mindenképp pozitív irányba mutat, ugyanakkor nagyon összetett feladatokat jelent, melyek megvalósításában kiemelt szerepet juthat a kormányhivataloknak, mint a Kormány területi, a kormányzati politikai végrehajtásáért felelős szervei.

 

A történelmi változásokat áttekintve elmondhatjuk, hogy a területi közigazgatás az évszázadok folyamán a történeti háttérhez igazodva alakult át, figyelembe véve az adott korszak állami tevékenységét, az ügykörök módosítását a területi egységek változását, a személyi és kommunikációs eszközök fejlődését.

 

A szakdolgozat a Pázmány Péter Tudományegyetemen készült 2011-ben.

Kategória

Könyvajánló

Facebook Pagelike Widget

 

1037 Budapest, Montevideo utca 14.
Tel.: +36 1 340 2304
Fax: +36 1 349 7600
E-mail: info@orac.hu

Weboldal: orac.hu

Szakmai partnerek

Jegyzők Országos Szövetsége (JOSZ) – www.josz.eu

Közszolgálati Tisztviselők Szakmai Szervezeteinek Szövetsége – www.kozszov.org.hu