A magyar önkormányzati rendszer átalakításának folyamatában nagy jelentőséggel bír a 2011. december 19-én elfogadott, Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (Mötv.).

Úgy vélem, hogy az elkövetkezendő időszakban az új törvény számos jogintézményéről folytatunk részletesebb polémiákat, közösen alakítjuk ki a jogalkalmazást segítő szakmai sarokpontokat. Jelen írásomban – a terjedelmi korlátokra is tekintettel – csak arra vállalkozom, hogy néhány gondolatban kitérjek a jogszabály megalkotásának előzményére, okaira, az átalakítás céljára, illetve figyelemfelhívó jelleggel utaljak az elfogadott törvény néhány lényeges elemére, bízva abban, hogy a részletek megvitatására még számos alkalom kínálkozik.

Helyzetértékelés, előzmények

A demokratikus jogállam kiépülésének folyamatában elengedhetetlen volt a helyi hatalomgyakorlás törvényi kereteinek megteremtése, a helyi önkormányzás kialakítása. Ezért az 1990-ben szabadon megválasztott Országgyűlés első teendői között hajtotta végre a történelmi jelentőségű helyi rendszerváltoztatást. E változás visszaadta a helyi közösségeknek az önkormányzáshoz való jogát, lehetővé téve a helyi közhatalom demokratikus és önálló gyakorlását. A lehető legszélesebb körben érvényesült a helyi önkormányzás joga, így – lélekszámtól függetlenül – valamennyi település választópolgárai élhettek ezen lehetőséggel.

Az önkormányzati rendszer kialakításakor a legnagyobb hangsúlyt a demokratikus működés, az önkormányzati autonómia, illetve a kormányzati túlhatalmat megakadályozó garanciák kiépítése kapta. Abban a történelmi korszakban ez természetes volt, melynek következményeként azonban a gazdaságossági, hatékonysági, valamint szakmai szempontokat a szükségesnél kisebb mértékben vették figyelembe.

Így egy település-centrikus, nagy autonómiával rendelkező, ugyanakkor széles felelősségre épülő rendszer alakult ki, amely már ekkor magában hordozott több olyan ellentmondást (pl. az elaprózott településszerkezet és a széles feladatrendszer közötti feszültséget), amely később érthető módon működési zavarokhoz vezetett.

A kialakított nagyfokú önállóság ellenére az elmúlt húsz év során folyamatosan szűkült az önkormányzatok mozgástere, a helyi közszolgáltatások biztosítása egyre nagyobb erőfeszítéseket igényelt, a finanszírozás elnehezült a diszfunkcionális elemek egymást erősítő hatására.

E helyzet kialakulásának okai közül alapvetően három tényező emelhető ki. Egyrészt az önkormányzati rendszer belső ellentmondásai, működési zavarai, másrészt a nagy ellátórendszerek elmaradt reformjai – az állam szerepvállalásának tisztázatlansága -, harmadrészt a folyamatosan csökkenő állami támogatások mértéke (miközben a kötelezően ellátandó feladatok száma jelentősen megnövekedett).

Mindezen nehezítő körülmények között is fontos hangsúlyozni, hogy az elmúlt 21 év során a demokratikus önkormányzati rendszer betöltötte hivatását, a polgármesterek és a képviselő-testületek munkája nagyban hozzájárult az ország működőképességének fenntartásához, ugyanakkor szakmai és politikai síkon is egyértelművé vált, hogy hazánk önkormányzati rendszere átfogó megújításra szorul. Az Alaptörvényben adott jogalkotási felhatalmazás alapján dolgozta ki az Országgyűlés az új törvényt, amely az alapvető értékeket megőrizve új elemek beillesztésével újítja meg a helyi önkormányzati rendszert.

Az új törvény alapvető célkitűzései, legfontosabb elemei

A törvény alapvető célja egy modern, költségtakarékos, feladatorientált önkormányzati rendszer kiépítése, amely lehetőséget biztosít a demokratikus és hatékony működésre, ugyanakkor – a választópolgárok önkormányzáshoz való kollektív jogait érvényre juttató és védendő módon – szigorúbb kereteket szab az önkormányzati autonómiának. Az önkormányzati rendszer kereteinek megváltoztatása csak az államszervezet más elemeinek megújításával együtt, a nagy ellátórendszerek reformjával összefüggésben teljesedhet ki. Az új törvény rendelkezései lehetőséget biztosítanak a megújult ágazati struktúrák befogadására, működtetésére (pl. differenciált hatáskör-telepítés).

A törvény a magyar önkormányzati hagyományokra építve, figyelembe véve az Európai Önkormányzati Charta elveit, azokat összhangba hozva a hazai sajátosságokkal meghatározza a helyi önkormányzás alapvető fogalmi elemeit, megnevezi alanyát, tárgyát, tartalmát. A jogszabály értelmében települési önkormányzatok a községekben, a városokban, a járásszékhely városokban, a megyei jogú városokban és a fővárosi kerületekben működnek. A fővárosi önkormányzat települési és területi önkormányzatnak is minősül. A megyei önkormányzat pedig területi önkormányzat, amely törvényben meghatározottak szerint területfejlesztési, vidékfejlesztési, területrendezési, valamint koordinációs feladatokat lát el. Továbbra is minden településen választanak önkormányzati képviselő-testületet és polgármestert. A törvény megváltoztatja ugyanakkor az önkormányzati hivatalok struktúráját. A 2000 főnél kevesebb lakosú településeken a közös önkormányzati hivatalok biztosítják a hivatali feladatellátást.

Az új törvény a következő fontosabb új elemeket tartalmazza:

– a lakosság önszerveződő közösségeinek támogatása, a település önfenntartó képességének erősítése,

– az állami és önkormányzatok közötti új feladatmegosztás alapjainak meghatározása,

– a megyei önkormányzatok feladatkörének változása a területfejlesztési, vidékfejlesztési, területrendezési feladatok meghatározásával,

– a polgármester státuszának, feladat- és hatáskörének megerősítése,

– a jegyző kinevezési jogkörének polgármesterhez történő telepítése,

– az összeférhetetlenségre vonatkozó szabályok egységesítése,

– a társulásra vonatkozó szabályok egyszerűsítése,

– a közös önkormányzati hivatal struktúrájának kialakítása,

– a finanszírozásban új feladatalapú támogatási rendszer kialakítása, a működőképesség erősítése,

– a helyi önkormányzatok kötelezettségvállalására vonatkozó szabályok új alapokra helyezése az eladósodás megakadályozása érdekében,

– a törvényességi felügyelet eszközrendszerének meghatározása.

Az új törvény három lépcsőben lép hatályba: 2012. január 1-jén döntően a megyei önkormányzatokra és a vagyongazdálkodásra, a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletére vonatkozó szabályok. 2013. január 1-jén a törvény rendelkezéseinek zöme, többek között az önkormányzati gazdálkodásra és finanszírozásra vonatkozó rendelkezések, a 2014. évi általános önkormányzati választáskor pedig a települési képviselők, polgármesterek jogállására és az összeférhetetlenségükre vonatkozó szabályok lépnek életbe. Fontos utalni arra, hogy az új törvény nem csak a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvényt váltja fel fokozatosan, hanem az ún. kapcsolódó törvényeket is (a társulásra, kistérségi társulásra, a polgármesterek, illetve a települési képviselők jogállására vonatkozó törvényeket). Az önkormányzati rendszer átalakításának folyamatában meghatározó a Mötv. elfogadása, de – mint utaltunk rá – az államrendszer más elemeinek átalakítása (pl. járási hivatalok kialakítása), illetve az ágazati reformok végrehajtása együtt jelentik a rendszer megújulását.