A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 1990. szeptember 30-án történt hatályba lépése óta is bizonytalanság van a települési, fővárosi, kerületi és megyei önkormányzatok költségvetési szerveinek tulajdonszerzésére vonatkozó jogalanyiságának terjedelmét illetően. A helyi önkormányzati rendszert szabályozó első törvény csak a volt tanácsok intézményei – amely témánk szempontjából azonosítható a költségvetési szervekkel – kezelésében lévő állami tulajdonú ingatlanokat adta át a helyi önkormányzatok tulajdonába. A költségvetési szervek ingóvagyonáról nem is szólt, holott a tanácsok intézményei nem csak ingatlanokat kezeltek, hanem feladataikat ingóságok (iskolai- és kórházi felszerelések, bútorok, járművek, gépek és berendezések) használatával teljesítették. [A 107. § (2) bekezdése úgy rendelkezett, hogy a tanács és szervei, valamint intézményei kezelésében levő állami ingatlanok, erdők, vizek, – kivéve a védett természetvédelmi területeket és a műemlékileg védett épületeket, építményeket, területeket – pénz és értékpapírok, a törvény hatálybalépésének napján e törvény erejénél fogva a helyi önkormányzatok tulajdonába kerülnek.]

Az ingók esetében az 1990. szeptember 1-jén hatályba lépett – az egyes állami tulajdonban lévő vagyontárgyak önkormányzatok tulajdonába adásáról szóló – 1991. évi XXXIII. törvény pótolta a hiányt. A törvény 21. § (1) bekezdése kimondja, hogy ha az érintett önkormányzatok másként nem állapodtak meg, az e törvényben foglalt kivételekkel a tanács intézményének ingó vagyona, e törvény erejénél fogva, a törvény hatálybalépésének napján annak az önkormányzatnak a tulajdonába kerül, amely az intézményt fenntartó tanács jogutódja. A (4) bekezdés írta elő, hogy az ingóvagyon önkormányzati tulajdonba kerülését dokumentálni kell. Eszerint a törvény erejénél fogva önkormányzat tulajdonába került ingó vagyonról leltárt kell készíteni, amelynek hitelességét a főpolgármester, a polgármester, a megyei közgyűlés elnöke aláírásával igazolja. Az önkormányzat tulajdonjogának hitelesítése az említettek által meghatározott egyéb módon is történhet.

Az 1990. évi LXV. törvény ma már nem hatályos vagyoni szabályai sem számoltak a költségvetési szervek tulajdonával. A 78. § (1) bekezdése szerint a helyi önkormányzat vagyona a tulajdonából és a helyi önkormányzatot megillető vagyoni értékű jogokból áll, amelyek az önkormányzati célok megvalósítását szolgálják. A 79. § (2) bekezdése értelmében a törzsvagyon körébe tartozó tulajdon vagy forgalomképtelen, vagy korlátozottan forgalomképes: b) korlátozottan forgalomképesek az intézmények és középületek, továbbá a helyi önkormányzat által meghatározott ingatlanok és ingók.  

A tanácsokat felváltó önkormányzati rendszerben a volt tanácsi költségvetési szervek az önkormányzatok költségvetési szerveivé váltak. Az államtól tehát nem az intézmények, hanem a költségvetési szerveket fenntartó önkormányzatok kaptak tulajdont.

A költségvetési szervek működésük során a fenntartó önkormányzat által biztosított forrásokból, de saját bevételükből is beszerzéseket eszközölnek, épületeik területe bővül, új épületrészeket létesítenek. Arról nem találunk egyértelműen szabályt, hogy a már önkormányzati fenntartású költségvetési szervek újonnan beszerzett, vásárolt vagy épített ingatlanai, ingóságai a fenntartó önkormányzat tulajdonát képezik, vagy maguk a költségvetési szervek is lehetnek tulajdonosok. A kérdésre hiába próbálunk választ kapni a költségvetési szervek nyilvánosságra hozott alapító okirataiból. Jelentős számú okirat tanulmányozása alapján mondhatjuk, hogy az alapítói jogot gyakorló önkormányzatok ezt a kérdést megkerülik, s úgy fogalmaznak, hogy a költségvetési szervek működését a nyilvántartásukban lévő vagyon szolgálja, s megjelölik azt a fenntartó önkormányzat tulajdonában lévő ingatlant, melyben a költségvetési szerv el van helyezve. Ebből azonban nem lehet megtudni, hogy az alapítók miként foglalnak állást a költségvetési szerveik tulajdonjogi jogalanyiságáról.   

A kérdés feltevése első látásra álproblémának tűnik, mert a Ptk. 36. § (1) bekezdése értelmében a költségvetési szerv jogi személy. A Ptk. 28. § (4) bekezdése szerint „A jogi személy jogképes. Ha jogszabály eltérően nem rendelkezik, jogképessége kiterjed mindazokra a jogokra és kötelezettségekre, amelyek jellegüknél fogva nem csupán az emberhez fűződhetnek.” A Ptk. 28. § (4) bekezdéséből az következik, hogy az önkormányzati költségvetési szervekre, mint jogi személyekre nézve jogszabálynak kellene – lehetne – kimondania, hogy nem lehetnek tulajdonjog alanyai, ha az volna a jogalkotó szándéka, hogy ne szerezhessenek tulajdont. Ilyen tiltás viszont nincs, amiből következik, hogy ha csak a tiltás hiányát vesszük figyelembe, akkor nincs akadálya, hogy a költségvetési szerv tulajdont szerezzen.

Egyébként szereznek is tulajdont. Az önkormányzati költségvetési szervek eszközöket (tanszereket, iskolapadot, műszert, autót, sepregető gépet stb.) szereznek be, adásvételi vagy szállítási szerződéseket kötnek. A számlák a költségvetési szerv nevére szólnak. Polgári jogi értelemben nyilvánvalóan a költségvetési szerv lesz a tulajdonos, ha a kereskedővel vevőként a költségvetési szerv köt adásvételi szerződést. A Polgármesteri Hivatalok, mint költségvetési szervek az önkormányzati autók forgalmi engedélyébe bejegyzett tulajdonosok. Ami elbizonytalanít, hogy a jogszabályok mégis úgy tesznek, mintha a költségvetési szervek minden beszerzése, építkezése kizárólag a fenntartó önkormányzat számára szerezhetne tulajdonjogot.

A központi költségvetési szervek esetében tiszta a helyzet, mert találunk „eltérően rendelkező” jogszabályt. Esetükben törvény határozza meg a tulajdonszerzési képességet, pontosabban annak korlátját. Például a nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény 11. § (6) bekezdése szerint „A központi költségvetési szerv a működéséhez szükséges, a számviteli törvény szerinti immateriális jószág, tárgyi eszköz (műszaki berendezés, gép, felszerelés stb.), készlet megvásárlására – ingatlan kivételével – adásvételi szerződést köthet. A szerződés megkötésével a dolog az állam tulajdonába, és a tulajdonosi joggyakorló, valamint az adott központi költségvetési szerv között megkötött vagyonkezelési szerződés alapján a központi költségvetési szerv vagyonkezelésébe kerül.”

Nem ismert az oka, hogy az önkormányzatok estében ilyen szabály miért nincs. Jól lehet, van azonosság a funkcióikban, de az önkormányzatok költségvetési szerveire a központi költségvetési szervekre irányadó, idézett szabály analógiaként mégsem alkalmazható. Az állam a szervein keresztül fejti ki funkcióit, köztük a költségvetési szervek útján is. Az önkormányzati költségvetési szerv is közfeladatot szolgál, éspedig a közfeladatot ellátó Önkormányzat rendeltetését szolgálja. Ebből a szempontból nincs különbség az állam és a központi költségvetési szerv, valamint Önkormányzat és a költségvetési szerve közötti kapcsolat jellegén.

A Ptk. 28. § (1) bekezdéséből következően az állam – mint a vagyoni jogviszonyok alanya – jogi személy. A vagyoni viszonyokban az állam és az állam szervei – esetükben a központi költségvetési szervek – a jogi személyek. Az állam a vagyoni viszonyokban, mint a tulajdonjog alanya egységes jogalany. Az állam költségvetési szervei egyetlen vagyonjogi jogalany, vagyis az állam javára képesek a tulajdonszerzésre. Az önkormányzatok költségvetési szervei viszont csak a fenntartó önkormányzatok, mint a többi önkormányzattól (és jogalanytól) elkülönült jogi személy javára képesek a tulajdonszerzésre, mivel a helyi önkormányzatok külön-külön jogi személyiséget alkotnak.

A jogszabályok az önkormányzati költségvetési szervek tulajdonszerzéséről vagy annak kizártságáról hallgatnak. Ha találunk is a költségvetési szervek tulajdonjogi jogalanyiságát elismerő szabályt, az olyan periférikus, hogy inkább szabályozási véletlennek, mint elvi jelentőségű rendelkezésnek tekinthetjük.

A jogszabályok nem döntötték el, hogy az egyes önkormányzatok, mint a költségvetési szervek alapítói, erről a saját költségvetési szerveik tekintetében hogyan rendelkezhetnek. A releváns joganyag áttekintése alapján az a következtetés adódik, hogy a költségvetési szervekre vonatkozó jogalkotást ez a téma nem foglalkoztatta, mintha evidenciaként kezelnék, hogy a költségvetési szervnek nem tulajdona van, hanem használatba kaphat vagyont.

A költségvetési szervek jogállásáról és gazdálkodásáról szóló – már nem hatályos – 2008. évi CV. törvény 6. § (1) bekezdése szerint a költségvetési szerv az éves költségvetése vagy költségvetési kerete alapján köteles közfeladatát ellátni és gazdálkodni. Törvény eltérő rendelkezése hiányában a költségvetési szerv számára az alapító szerv határozza meg és biztosítja a közfeladatai ellátásához szükséges vagyon használatát.

A § utal arra is, hogy a költségvetési szerv működtetéséhez, a közfeladat ellátásához nemcsak „folyó” pénzügyi forrást, hanem emellett vagyont (alapvetően nem tulajdonosként) kell a szerv rendelkezésére bocsátani. Ugyanakkor nem volt kizárva a tulajdonba adás sem, mert nem volt tiltás arra, hogy a költségvetési szerv, mint jogi személy tulajdont szerezzen. (A vagyon használatát egyébként pedig úgy is lehet biztosítani, hogy a költségvetési szerv a vagyont tulajdonba kapja.)

A költségvetési szervekre vonatkozó alapvető szabályokat megállapító államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény (Áht.) 1. § (2) bekezdése szerint a közfeladatok ellátása elsősorban költségvetési szervek alapításával és működtetésével történik. A 7. § (1) bekezdése értelmében a költségvetési szerv jogszabályban vagy az alapító okiratban meghatározott közfeladat ellátására létrejött jogi személy. Az Áht. nem mondja ki, hogy a tulajdonjogi jogalanyiságát illetően is bármilyen szempontból sajátos jogi személyről lenne szó; hogy tulajdona ne lehetne. Az Áht. a helyi önkormányzati költségvetési szerv alapításkori – vagy későbbi – vagyonnal való ellátásáról nem is szól, de erről hallgat a végrehajtási rendelete is.

Amit az Áht.-ban a helyi önkormányzati költségvetési szerv vagyonáról találunk, arra utal, hogy a jogalkotó a tulajdonlásukkal nem számol. Az Áht. 11. § (5) bekezdése értelmében a költségvetési szerv jogutód nélküli megszüntetése esetén az állami vagyonról szóló törvény vagy a megszüntetésről rendelkező jogszabály, megszüntető okirat eltérő rendelkezése hiányában a költségvetési szerv megszüntetés időpontjában fennálló magánjogi jogait és kötelezettségeit – ideértve a vagyonkezelői jogot is – az alapító szerv, az Országgyűlés vagy a Kormány által alapított költségvetési szerv esetén az alapító szerv által kijelölt szerv gyakorolja és teljesíti. Azt ugyan nem lehet tudni, hogy a törvény alkalmazásában mit kell magánjogi jogok alatt érteni, ebbe beletartozhat a tulajdonjog is. Az ilyen értelmezést más rendelkezések nem erősítik, hanem ellenkezőleg.

Az Áht. 61. § (1) bekezdése szerint az államháztartási kontrollok célja az államháztartás pénzeszközeivel és a nemzeti vagyonnal történő szabályszerű, gazdaságos, hatékony és eredményes gazdálkodás biztosítása. Mint ismeretes, a nemzeti vagyonba az állami és az önkormányzati tulajdon tartozik, s nem lenne beleértendő a helyi önkormányzati költségvetési szervek tulajdona. Az Áht. 70. § (1) bekezdése is a „tulajdontalanságot” erősíti, amikor kimondja, hogy az irányító szerv belső ellenőrzést végezhet b.) a saját vagy az irányítása, felügyelete alá tartozó költségvetési szerv használatába, vagyonkezelésébe adott nemzeti vagyonnal való gazdálkodás tekintetében.

Az államháztartásról szóló törvény végrehajtásáról szóló 368/2011. (XII. 31.) Korm. rendelet 13. § (1) bekezdéséből viszont az olvasható ki, hogy a jogalkotó számolt a költségvetési szerv társasági részesedésével, ami tulajdonlást is jelenthet társasági részesedés felett. „A költségvetési szerv szervezeti és működési szabályzata tartalmazza azon gazdálkodó szervezetek részletes felsorolását, amelyek tekintetében a költségvetési szerv alapítói, tulajdonosi (tagsági, részvényesi) jogokat gyakorol.” Ez a helyi önkormányzati költségvetési szervek tulajdonlását is jelentheti, mert a szabály nem differenciál központi költségvetési szervek és helyi önkormányzati költségvetési szervek között.

Az államháztartásról szóló törvény végrehajtásáról szóló 368/2011. (XII. 31.) Korm. rendelet 9. § (2) bekezdés b.) pontja ismét „csak” a használatot és nem a tulajdonlást erősíti. Kimondja, hogy „a gazdasági szervezet ellátja a költségvetési szerv működtetésével, üzemeltetésével, a beruházásokkal, a vagyon használatával, hasznosításával, védelmével kapcsolatos feladatokat.” A használat persze alapulhat a költségvetési szerv tulajdonjogán is, de nem lehet nem észrevenni, hogy a jogszabályok következetesen a vagyon használatáról vagy használt vagyonról szólnak, és kifejezett módon nem számolnak az önkormányzati költségvetési szerv tulajdonával.

A megyei intézményfenntartó központokról, valamint a megyei önkormányzatok konszolidációjával, a megyei önkormányzati intézmények és a Fővárosi Önkormányzat egészségügyi intézményeinek átvételével összefüggő egyes kormányrendeletek módosításáról szóló 258/2011. (XII. 7.) Korm. rendelet sem számol költségvetési szervek tulajdonával, hogy ilyenek állam általi átadás-átvételére is sor kerülhetne.

A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény 12. § (2) bekezdése egyértelmű – de egyetlennek tűnő – szabályt tartalmaz. Kimondja, hogy „a nevelési-oktatási intézmény, valamint a tanuló közötti eltérő megállapodás hiányában a tanuló jogutódjaként a nevelési-oktatási intézmény szerzi meg a tulajdonjogát minden olyan, a birtokába került dolognak, amelyet a tanuló állított elő a tanulói jogviszonyából, kollégiumi tagsági viszonyából eredő kötelezettségének teljesítésével összefüggésben, feltéve, hogy az annak elkészítéséhez szükséges anyagi és egyéb feltételeket a nevelési-oktatási intézmény biztosította.”

Ez a rendelkezés egyébként a központi költségvetési szervek esetében kivételt állapít meg az alól a szabály alól, hogy „a dolog az állam tulajdonába kerül”, hiszen jogutódlással nem az állam, hanem a nevelési-oktatási intézmény szerzi meg a tulajdonjogot. Úgy gondoljuk azonban, hogy ezen rendelkezés nem lehet döntő érv az önkormányzati fenntartású költségvetési szervek tulajdoni jogalanyisága mellett, mert a tulajdonszerzés kivételes esetét szabályozza.

Kérdés, hogy ha jogszabály nem is zárja ki, hogy a helyi önkormányzati költségvetési szervek tulajdont szerezzenek, és a gyakorlat bizonyítja, hogy szereznek is tulajdont, szélesebb összefüggésben a közösségi tulajdon rendszerébe illeszkedő „tulajdonformáról” beszélhetünk-e. Azt kell megállapítanunk, hogy a helyi önkormányzati költségvetési szervek tulajdona a közvagyon nomenklatúrájában nem jelenik meg.

Az önkormányzati költségvetési szervek tulajdoni jogalanyiságának elfogadásával szemben felhozható, hogy ehhez hiányzik a költségvetési szervek, mint tulajdonosok tekintetében a tulajdonjoguk alkotmányos védelme. Azt ugyanis nem lehetne kimondani, hogy a költségvetési szervet az alapító önkormányzattal való viszonyában cselekvési autonómia illetné meg. Ahogy az Alkotmánybíróság 10/2001. (IV. 12.) AB határozatában is utal rá, a 64/1993. (XII. 22.) AB határozatában kimondta, hogy az Alkotmány a tulajdonjogot mint az egyéni cselekvési autonómia hagyományos anyagi alapját részesíti védelemben. (ABH 1993, 373, 380.) Az alkotmányos tulajdonvédelem a polgári jogi értelemben vett tulajdonvédelmen túlterjeszkedve biztosítja azt, hogy a tulajdonhoz való jog alanyai az életviszonyokat és gazdasági kapcsolatokat alakító gazdasági döntéseket önállóan és szabadon hozzák meg. Ez magyarázza, hogy az alkotmányos tulajdonvédelem nemcsak a polgári jogilag a tulajdon közvetett tárgyának minősülő dolgokra terjed ki, hanem az egyéb dologi jellegű vagyoni jogokra és egyes nem dologi jellegű vagyoni jogosultságokra is. A cselekvési autonómiára hivatkozva részesítette védelemben az Alkotmánybíróság – egyebek mellett – a helyi önkormányzatok, az egyházak, a köztestületek vagyonát. Az alkotmányos tulajdonvédelem addig terjedhet, amíg a védeni kívánt jogosultságok a tulajdon személyes autonómiát biztosító feladatát látják el.

Az Alaptörvény 38. cikke szerint az állam és a helyi önkormányzatok tulajdona nemzeti vagyon. A nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény is úgy kezeli, mintha a helyi önkormányzati költségvetési szervnek nem létezhetne semmilyen tulajdona. A törvény 1. § (1) bekezdése szerint e törvény szabályozza az állam és a helyi önkormányzatok tulajdonában álló vagyon (a továbbiakban: nemzeti vagyon) megőrzésének, védelmének és a nemzeti vagyonnal való felelős gazdálkodásnak a követelményeit, az állam és a helyi önkormányzatok kizárólagos tulajdonának körét, a nemzeti vagyon feletti rendelkezési jog alapvető korlátait és feltételeit, valamint az állam és a helyi önkormányzat kizárólagos gazdasági tevékenységeit. A (2) bekezdés szerint a nemzeti vagyonba tartozik: a) az állam vagy a helyi önkormányzat kizárólagos tulajdonában álló dolgok, b) az a) pont hatálya alá nem tartozó, az állam vagy a helyi önkormányzat tulajdonában lévő dolog, c) az állam vagy a helyi önkormányzat tulajdonában lévő pénzügyi eszközök, továbbá az államot vagy a helyi önkormányzatot megillető társasági részesedések, d) az államot vagy a helyi önkormányzatot megillető bármely vagyoni értékkel rendelkező jogosultság, amelyet jogszabály vagyoni értékű jogként nevesít.

Összefoglalva: kizárólag a polgári jogi jogalanyiság szempontjából vizsgálva, álláspontom szerint a helyi önkormányzati költségvetési szerv jogi személyisége olyan sajátossággal nem rendelkezik, amely miatt azt lehetne mondani, hogy nem szerezhetnek tulajdont, és vagyon csak minden más jogcímen lehet a használatukban, mint tulajdonjog alapján.

Ennek ellenére jogszabályok alapján azt lehet állítani, hogy a közvagyonra vonatkozó jogalkotás nem vesz tudomást arról, hogy a helyi önkormányzati költségvetési szervek ugyanolyan jogi személyiséggel rendelkeznek, mint bármelyik más jogi személy, ezért lehet tulajdonuk.