Mekkora az önkormányzatok adósságállománya?

Közel 1000 mrd forintos a hazai bankokkal szembeni hitel- és kötvényállomány, tehát a szállítók nélküli adósságállomány. Ez fele-fele részben oszlik meg a hitelek és kötvények között. A hitelekből 100 mrd forint az éven belüli állomány.

Hogyan alakult ki ez az állomány?

Az adósságállomány egyrészt azért keletkezett, mert az állam egyre kevesebb pénzt adott az egyébként növekvő számú feladat finanszírozására, másrészt megnövekedett az önkormányzatok fejlesztési pályázati lehetősége az uniós források belépésével, amelynek évről-évre nagyobb volt az önerő szükséglete. Ez azzal párosult, hogy 2008-ig olcsó és korlátlan mennyiségű pénz volt a piacon. A bőségben lévő pénz kereste a helyét és találkozott az önkormányzati igényekkel. Az adósságállományban a kötvény szerepe ugrásszerű megnövekedésének 2007-2008-ban további okai is voltak. Az önkormányzatok „felfedezték”, hogy a kötvénykibocsátás nem közbeszerzés köteles, nem célhoz kötött és a lejegyzett összeg azonnal rendelkezésre áll. Emellett a kormány ezidőtájt arra utaló nyilatkozatokat tett, hogy megszigorítják az önkormányzati hitelkorlátot, ami a kötvénykibocsátásnak is gátat vetett volna.

Az adósságállománynak volt egy „cél nélküli” része, de tudatos tervezés nem minden esetben előzte meg az eladósodást. A kötvénykibocsátások sok esetben nem konkrét, hanem jövőbeli fejlesztések fedezetére jelentettek tartalékolást. A tartalékolás mellett a befolyt pénz egy részét sajnos nem fejlesztésre, hanem működési hiány befoltozására használták fel.

Ha csak forintban lehetett volna eladósodni, és a befolyt pénzt csak célhoz kötötten és teljesítés-arányosan lehetett volna felhasználni, akkor nem lehetett volna ekkora adósságállományt felhalmozni.

Viszont meg kell azt is jegyezni, hogy – bár olcsó volt a forrás – az Ötv.-ben meghatározott önkormányzati adósságplafont, a korrigált saját bevétel 70%-át a bankok betartották. Tehát nem szabálytalan módon alakult ki ez az adósságállomány.

Milyen speciális probléma adódik abból, hogy az önkormányzati adósságállomány nagy része devizában áll fenn?

Ezek főként devizakötvények, amelyek többségénél megkezdődött a tőketörlesztés, lejárt a türelmi idő. A CHF árfolyam elmozdulása valóban okoz feszültséget, de egy dolgot fontos megemlíteni: a CHF kötvények CHF LIBOR referenciakamata a nullához konvergál és a kötvények mérsékelt banki felárak mellett kerültek lejegyzésre. Tehát egy devizakötvény kamatterhe jóval mérsékeltebb, mintha forintban bocsátották volna ki 9-10% kamatra. Az igaz, hogy a 3-5 éves türelmi időszak után évente tőkét is kell törleszteni, de a futamidő 20-25 év. Tehát a probléma is ennyi idő alatt oldandó meg, nem 2012-2013-ban. Így a teljes adósságállományra nagyon alacsony a CHF-ben számított kamatteher. Ha a forintértékét nézzük, akkor az árfolyam miatt óriási változás történt, de ha hozzávesszük, hogy ez a forrás nagyon alacsony kamatozású, akkor a teher nem szélsőséges. Egy forinthitelhez viszonyítva pedig kifejezetten kedvező. Éppen ezért nem lenne bölcs az önkormányzati devizahiteleket forintosítani. Azonnal 100 mrd forintos nagyságrendű árfolyamveszteség realizálódna és többszörösére nőne a kamatköltség.

Milyennek látja az önkormányzatok banki finanszírozását a reform fényében?

Az új önkormányzati törvény, illetve a stabilitási törvény tartalmazzák azokat a változásokat, amelyek körvonalazzák az önkormányzati gazdálkodás feltételeit, ezen belül meghatározzák a hitelfelvétel új kereteit. Feladatok kerülnek át az önkormányzatoktól az államhoz, feladatfinanszírozást vezetnek be és az éves adósságszolgálatot a saját bevétel 50 %-ában korlátozzák. Mindezidáig azonban az említett intézkedések számszerűsített hatásait és részletszabályait nem ismerjük. Ennek ellenére a bankok ebben a bizonytalan környezetben is részt vesznek az önkormányzatok hitelezésében, folyamatosan megújítják a rövid lejáratú folyószámla- és likvid hiteleket, komoly segítséget nyújtva ezáltal az önkormányzatok működőképességének megőrzéséhez.

Miért van bizonytalanság az önkormányzati finanszírozás területén?

Még a részletszabályok tisztázása nem történt meg, nem láthatóak az önkormányzatok 2013-tól érvényes konkrét pénzügyi kondíciói. A benyújtott 2013. évi költségvetési törvényjavaslat ismeretében sem számolható ki, hogy mit jelent önkormányzatonként a feladatfinanszírozás, miként tartható az a szabály, hogy 2013-tól nem lehet működési hiánya egy önkormányzatnak.

2012-ben még lehet ugyan működési hiány, ám problémát jelent, hogy ezzel a mintegy 100 mrd forintos állománnyal év végéig valamit kezdeni kell. Ezek a hitelek nem teljes mértékben likvid hitelek. Azt tapasztaljuk, hogy a korábbi években keletkezett működési hiány finanszírozása sok esetben beépült a folyószámlahitelekbe. Lehetnek olyan önkormányzatok, amelyek ezt 2012-ben nem tudják visszafizetni és a 2013. évi „szabad” saját bevételi kereteik nem teszik lehetővé a későbbi év(ek)re történő átütemezést. Ez általában a kistelepülésekre igaz, de néhány város is érintett lehet. Várjuk a megoldási javaslatot, hogy mi történik az év végén.

Ugyanez a probléma akadályozza az éven túli hitelek nyújtását is. Ez azért is lényeges, mert enélkül a magas támogatási hányadú EU-s források lehívásához sem tudunk az önkormányzatok számára önrészt hitelezni.

Eddig ez miért nem jelentett problémát?

Ezek nem az idei évben keletkezett igazi likvid hitelek, hanem a korábbi évekből „továbbgörgetett” működési hiányok, amelyeket – eddig – minden évben át lehetett vinni a következőre. Ez most is kezelhető lenne átütemezéssel, de itt jön az engedélyezés és a szabad forrás problémája. Éven túli működési hitel csak akkor lehet, ha a kormány engedélyezi. A likvid hitelhez nem kell kormányengedély, de az szükséges, hogy december végéig vissza is tudják fizetni. Amit nem tud visszafizetni, azt valamikor kormányengedéllyel át kellene ütemezni. Hogy milyen mértékben, milyen hosszú időre? Egy vagy öt évre? Nem látszanak a hiteltörlesztésre fordítható szabad saját bevételek.

Mi lehet a megoldás az éven belül lejáró hitelekre?

Technikailag megoldás lehet, hogy a kormány normatív vagy egyedi döntéssel rendelkezik az éven belüli adósságok átütemezésének engedélyezéséről. Az is megoldást jelenthet- különösen a kis önkormányzatok tekintetében -, hogy a kormány az „önhiki” rendszerben, egyszeri támogatással viszonylag szerény összeggel, de nagy tömegben megoldja a problémát. Tavaly év végén is talált módot a kormány arra, hogy néhány milliárd forint kiegészítő támogatással segítse az önkormányzatok működési hiteleinek visszafizetését.

Nem szűnt meg a bizonytalanság a költségvetési törvénytervezet benyújtásával?

A már benyújtott 2013. évi költségvetési törvényjavaslat az említettek közül néhány eddigi kérdésre választ ad, de jó néhány kérdést nyitva hagy, és továbbiakat generál.

Láthatóvá válnak azok a feladatok, amelyek 2013-tól elkerülnek az önkormányzatoktól: az iskolapedagógusok bére és az iskolai szakmai munka feltételeinek biztosítása, a szociális szakellátás, a hatósági feladatok és egyes segélyek járási kormányhivatalokhoz telepítése. Ezzel egyidejűleg az önkormányzatoknak biztosított támogatások (átengedett szja-val együtt) a 2012. évi 1042 mrd forintról 2013-ra 647 mrd forintra csökkennek. Emellett elvonásra kerül az önkormányzatoknak eddig átengedett illetékbevétel, valamint a gépjárműadó 60%-a, ami együttesen további közel 60 mrd forintot jelent.

Az is kiolvasható a javaslatból, hogy a saját bevételeket (helyi adókat) a feladatmozgás nem érinti. Ez azt is jelenti, hogy a hitelfelvételi korlát szempontjából elvileg az eddigi saját bevételek 50%-ával számolhatnánk, ha ez valóban csak adósságszolgálatra lenne felhasználható. Csakhogy a deklarált feladatfinanszírozás nem minden feladatra terjed ki. Például az önkormányzatoknál maradó iskola fenntartási, üzemeltetési, felújítási feladat nincs bevonva a feladat alapú támogatásba. A másik probléma, hogy a feladat finanszírozásra szánt források nem látszanak elégségesnek a működési hiány eltüntetésére. A kormány 108 mrd forintot javasol a települési önkormányzatok működési támogatására. Figyelemmel arra, hogy a település-kategóriánként meghatározott (2011. évi) átlagos kiadások és a helyi adóbevételek 50 %-a közötti különbséget kellene ebből fedezni (az igazgatástól a település-üzemeltetésen, a vízgazdálkodáson, sporton és helyi közlekedésen keresztül a környezetvédelemig terjedő feladatoknál) ez a forrás jó, ha e finanszírozási igény felét-harmadát fedezi. Azt, hogy ez a támogatás településenként hogyan alakul, sem az önkormányzatok, sem a bank nem tudja kiszámítani. A javaslat nem tartalmaz konkrét időpontot a támogatások összegének közzétételére sem. A problémát – a bank szempontjából – fokozza, hogy az önkormányzati támogatási adatok nem rendeletben, hanem csak az önkormányzatok számára elérhető elektronikus rendszerben lesznek közzétéve.

Lehetséges, hogy e kötelező feladatok ellátására szükség van részben vagy egészben a helyi adóbevételek másik 50%-ára is. De az sem kizárt, hogy még ez sem lesz minden településen elegendő. Ezt minden bizonnyal a kormány is érzékeli, mert szokatlanul nagy összeget, több mint 85 mrd forintot helyez tartalékba.

A jelenlegi információk birtokában a stabilitási törvényben előírt 50%-os korlát látszólag könnyen kiszámítható, hiszen nem változnak a „saját bevételek”, ám a prudens hitelezéshez ez nem elég, szükséges azt is vizsgálni, hogy a kötelező feladatok ellátása mellett mennyi valódi „szabad” forrás áll rendelkezésre az adósságszolgálatra. Mindaddig, amíg nem látjuk a szabad saját bevételt, nem tudunk számolni, és nem tudjuk megmondani az adott önkormányzatnak, hogy mekkora adósságszolgálatot vállalhat.

Melyek a finanszírozási reform előremutató elemei banki szempontból?

Pozitív, hogy a kormányzat kontroll alatt kívánja tartani az önkormányzati hitelállományt. Az éven túli hitelek kormány általi engedélyezésétől azt várjuk, hogy ezek olyan fejlesztések fedezetei legyenek, amelyek valamilyen hasznot hajtó módon tudnak megvalósulni a település életében. Azzal is egyet lehet érteni, hogy működési hiány ne legyen tervezhető. Az elmúlt évek legnagyobb problémája az volt, hogy az önkormányzatok folyamatosan hitelből finanszírozták a működési hiányt és ezt „tolták” maguk előtt. Némely esetben a kötvénykibocsátásoknak is az volt a célja, hogy ezeket a működési hiányokat finanszírozzák.

Számítani lehet tömeges önkormányzati csődökre?

Fontos megjegyezni, hogy az önkormányzati hitelállomány kellően hosszú futamidejű és ez banki szempontból akkor nem kezelhetetlen mértékű, ha kiszámítható és stabil az önkormányzat bevételi szerkezete. Sokan ránéznek a nagyságrendre és úgy tekintenek rá, mintha azt azonnal vissza kellene fizetni. De a futamidő hosszú és az adott évi adósságszolgálat jóval mérsékeltebb. Ez nem zárja ki az egyedi problémákat, ahol meg kell találni azt a módot, ami az önkormányzat számára is vállalható, és a bank számára sem jelenti a magasabb kockázatok hosszú távú elnyújtását. De ez eddig is gyakorlat volt. Nem újdonság, hogy minden esetben egyedileg mérlegeljük az ügyféllel a megoldási lehetőséget. Gyakori, hogy átütemezésben vagy racionalizálási programban állapodunk meg. Vannak tehát az adósságrendezés előtt is lépések, amit a felek – ha akarnak – végig tudnak vinni egy megállapodás keretében. Meggyőződésünk, hogy mindenkinek ez az érdeke. Egyébként az adósságrendezési eljárások alacsony száma is azt mutatja, hogy a felek tárgyalnak egymással. Ez jobb, mint egy külső szereplő, egy pénzügyi gondnok kezébe adni a feladatot, kompetenciát. Amíg meg lehet állapodni, addig ezekkel a lehetőségekkel élni kell. Senki nem akarja, hogy összeomoljon egy önkormányzat.