Az önkormányzatok feladatainak ellátáshoz szükség van az azok biztosítását szolgáló vagyonra, valamint a folyamatos működést biztosító bevételekre. Ezek a szabályok fontos szerepet töltenek be az önkormányzatok autonómiája kereteinek a kijelölésében is, hiszen a helyi közösségek döntési szabadságát nagymértékben meghatározza, hogy milyen anyagi forrásokkal rendelkezik, s azt mennyire szabadon (vagy éppen kötötten) használhatja fel.

I. Az önkormányzati vagyonnal való gazdálkodás alkotmányos szabályai 2011-ig

Az önkormányzati vagyonnal való gazdálkodás alapvető kereteit az alkotmányos szintű szabályok jelölik ki, amelyet a nemzeti vagyonnal kapcsolatos sarkalatos törvény, valamint az államháztartásról szóló törvény és részben Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (Mötv.) tölt ki tartalommal.

A Magyarország által is ratifikált, s így hazánk nemzetközi kötelezettségvállalásának minősülő Helyi Önkormányzatok Európai Chartája (kihirdette az 1997. évi XV. törvény) az önkormányzati gazdálkodás statikájával, az önkormányzati vagyonnal kapcsolatban – elsősorban az európai államok rendkívül sokszínű és egymással gyökeresen ellentétes szabályozásaira is figyelemmel – nem határoz meg általános szabályokat. A Charta pénzügyi kérdésekkel foglalkozó 9. cikke elsősorban az önkormányzatok saját bevételhez (azon belül a helyi adóztatáshoz), a saját bevételek szabad felhasználásához, a saját bevételeket kiegészítő – lehetőleg szabadon felhasználható – kiegészítő állami támogatáshoz, valamint a hitelfelvételhez való jogával kapcsolatos kérdéseket rendezi.

Ki kell emelni, hogy a rendszerváltozást megelőzően a tanácsok nem rendelkeztek önálló tulajdonnal: a tanácstörvények – így a harmadik tanácstörvény, a tanácsokról szóló 1971. évi I. törvény 11. § (3) bekezdés e) pontja alapján – a tanácsok csak a rájuk bízott állami vagyon kezelői voltak. Azaz a szabályozás kiindulópontját az egységes állami tulajdon koncepciója jelentette.

Ezt a rendszert váltotta fel 1989/90-ben az elkülönült önkormányzati vagyon modellje. Az önkormányzati rendszer kiépítése során ugyanis az alkotmányozó és a törvényalkotó abból indult ki, hogy az önkormányzati autonómia egyik legfőbb biztosítéka az önkormányzatoknak az állam(igazgatás)tól elkülönült tulajdona. Éppen ezért a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény (Alkotmány) módosított 12. § (2) bekezdése kimondta, hogy „[a]z állam tiszteletben tartja az önkormányzatok tulajdonát.” Ezzel az önkormányzatoknak az államtól független vagyona alkotmányos védelemben részesült. Ezzel a rendelkezéssel összhangban az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés b) pont első fordulata az önkormányzat alapjogaként rögzítette, hogy „gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat”.

Az 1989/90-es alkotmányos szabályozás az önkormányzati vagyont elválasztotta az állami vagyon körétől. Azaz az önkormányzati tulajdon elkülönült az államitól, s az állam beavatkozásaival szemben védelmet élvezett. Ez az elkülönülés azonban ekkor sem volt abszolút jellegű, amelyet az Alkotmány 9. § (1) bekezdése is alátámasztott, amely ismerte a köztulajdon fogalmát is. Mindezen keretek között az önkormányzati tulajdon körét a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) határozta meg, a tényleges vagyonátadásra pedig az önkormányzati vagyont érintő törvényekben került sor.

A vagyontörvényekkel kapcsolatban több alkotmánybírósági indítványt nyújtottak be, amelyek elsősorban az önkormányzati vagyonnal kapcsolatos törvényi korlátozásokat támadták. Ezen alkotmánybírósági indítványokkal kapcsolatban alakította ki az 1990-es évek elején az AB az önkormányzati vagyon korlátozásával és jellegével kapcsolatos álláspontját. Az Alkotmánybíróság a fentiekben felvázolt szabályok mellett még az Alkotmány 43. § (2) bekezdésének azon rendelkezését vette alapul, amely szerint az önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozza meg. Az AB kiemelte, hogy bár az önkormányzati tulajdon a köztulajdon részének tekinthető, azonban az az állammal szemben is alkotmányos védelmet élvez. Ez a védelem azonban nem olyan erős, mint a magántulajdoné. Így az Alkotmánybíróság a 64/1993. (XII. 22.) AB határozatban alkotmányosnak ítélte meg, hogy a jogalkotó az önkormányzati bérlakások tekintetében a bérlőknek vételi jogot alapított, valamint a 4/1993. (II. 12.) AB határozatában azt, hogy az önkormányzatok tulajdonában álló, korábbi egyházi tulajdonú ingatlanok tekintetében a vagyonelemek jogi helyzetének végleges rendezéséig elidegenítési és terhelési tilalmat írjanak elő törvényben.

II. Az alkotmányos szabályozás változásai 2011/12-ben

Ez a szabályozás a 2011/12-es alkotmányos és közigazgatási reformokig változatlan maradt. A rendszer 2012. január 1-jével történő átalakítást jelezte az Alaptörvény, amely 32. cikkének (6) bekezdésében kimondta, hogy a „[a] helyi önkormányzatok tulajdona köztulajdon, amely feladataik ellátását szolgálja”. Ez a változtatás alapvető fordulatot jelzett. Míg az Alkotmány alapján a köztulajdon részét képező önkormányzati tulajdon az állammal szemben is védelmet élvezett, addig az új szabályozásban erről az állammal szembeni védelemről szó sem esett. Sőt, az Alaptörvény az önkormányzati tulajdont is magában foglaló nemzeti tulajdon koncepcióját vallja, amelyet az Alaptörvény 38. cikk (1) bekezdésének első mondata is alátámaszt, amely szerint „[a]z állam és a helyi önkormányzatok tulajdona nemzeti vagyon”, s amelyre a 38. cikk egy egységes alkotmányos keretet határoz meg. Az Alaptörvény 32. cikk (6) bekezdésének 2. fordulata pedig azt is jelzi, hogy az önkormányzati vagyon az önkormányzati feladat ellátását szolgálja, azaz tulajdonképpen ez egyfajta célvagyon. Mivel az önkormányzatok a törvények keretei között gyakorolják a helyi közügyekben feladat- és hatásköreiket [Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdése], illetve törvény számukra kötelező feladat- és hatáskört állapíthat meg [Alaptörvény 34. cikk (1) bekezdés], ezért az Alaptörvény szabályozásából egyértelműen levezethető, hogy amennyiben törvény egy korábban önkormányzati feladatként meghatározott feladatot állam(igazgatás)i feladatként helyiből országos közüggyé minősít, akkor az ahhoz kapcsolódó vagyon ingyenesen, kártalanítás nélkül elvonható a helyi közösségektől.

Az Alaptörvény új rendelkezései csak 2012. január 1-jével léptek hatályba. A 2011-es közigazgatási átszervezés során azonban a megyei önkormányzatok helyzetének rendezése, azok közszolgáltatási feladatainak elvonása során az új feladat- és hatásköri rendszer kialakításához már szükség volt arra is, hogy a vagyonelemek elvonásával kapcsolatos egyes intézkedéseket a 2011-ben elvégezzenek. Így a megyei önkormányzatok konszolidációjáról, a megyei önkormányzati intézmények és a Fővárosi Önkormányzat egyes egészségügyi intézményeinek átvételéről szóló 2011. évi CLIV. törvény elfogadásához szükségessé vált az önkormányzatok tulajdonának alkotmányos védelmét biztosító alkotmányos szabályozás [Alkotmány 12. § (2) bekezdés] módosítása. Ezt az Alkotmányt 2011. november 15-én hatályba lépő, az Alkotmányt módosító 2011. évi CXLVI. törvény végezte el, amely a 12. § (2) bekezdésének szövegét az alábbiak szerint állapította meg: „[h]elyi önkormányzati tulajdonnak az állam vagy helyi önkormányzat részére történő ingyenes átadásáról törvény rendelkezhet.” Így már az új Alaptörvény hatályba lépését megelőzően elhárultak az akadályok az önkormányzatok feladatátcsoportosításaihoz kapcsolódó ingyenes vagyonátadásról rendelkező törvények 2011. évi elfogadása és (legalább részleges) hatályba léptetése elől.

Bár az ingyenes vagyonátadás biztosítása – az előbbiek jelzettek szerint is – az Alaptörvény 32. cikk (6) bekezdéséből és a 38. cikkéből közvetlenül is levezethető, azonban Magyarország Alaptörvényének Átmeneti Rendelkezései (2011. december 31.) 28. cikk (1) bekezdése alapján az Alkotmány ingyenes vagyonátadásra vonatkozó 12. § (2) bekezdése 2013. december 31-éig tovább alkalmazhatóak.

Ezek az alkotmányos rendelkezések határozzák meg az önkormányzati vagyonnal kapcsolatos törvényi szabályok kereteit, amelyek 2011. november 15-étől a korábbiaknál jóval szélesebb körben teszik lehetővé az önkormányzati tulajdonnal kapcsolatos korlátozást. Ezeket a kereteket tölti ki a nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény, valamint a 2011/12-ben elfogadott, vagyonátadásról rendelkező törvények is.

III. A Mötv. és nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény (Nvt.) szabályozása

Míg 2011. december 31-éig az önkormányzati vagyonra vonatkozó alapvető rendelkezéseket az Ötv. 78-80/B. §-ai határozták meg, addig a Mötv. 106-110. §-ai csak a vagyonra vonatkozó általános szabályokat, valamint az önkormányzati vagyonra vonatkozó vagyonkezelői jog és az önkormányzati vagyon nyilvántartásának általános szabályait határozzák meg. Az önkormányzati vagyonra vonatkozó részletes rendelkezések az önkormányzati tulajdont is magában foglaló nemzeti vagyon koncepciójára figyelemmel az Nvt.-ben találhatóak.

Az Nvt. 5. §- a fenntartotta az önkormányzati vagyon kettős rendszerét, mivel a helyi önkormányzat vagyona törzsvagyon vagy üzleti vagyon lehet.

 A helyi önkormányzat tulajdonában álló nemzeti vagyon külön része a törzsvagyon, amely 1. a) közvetlenül a kötelező önkormányzati feladatkör ellátását vagy hatáskör gyakorlását szolgálja, és amelyet b) az Nvt. kizárólagos önkormányzati tulajdonban álló vagyonnak minősít, vagy külön törvény vagy a helyi önkormányzat rendelete nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű nemzeti vagyonnak minősít (e kettő együtt: forgalomképtelen törzsvagyon), 2. külön törvény vagy a helyi önkormányzat rendelete korlátozottan forgalomképes vagyonelemként állapít meg.

Az Nvt. 5. § (3) bekezdése szerint a helyi önkormányzat kizárólagos tulajdonát képező nemzeti vagyonba tartoznak 1. a helyi közutak és műtárgyaik, 2. a helyi önkormányzat tulajdonában álló terek, parkok, 3. a helyi önkormányzat tulajdonában álló nemzetközi kereskedelmi repülőtér, a hozzá tartozó légiforgalmi távközlő, rádiónavigációs és fénytechnikai berendezésekkel és eszközökkel, továbbá a légiforgalmi irányító szolgálat elhelyezését szolgáló létesítményekkel együtt, valamint 4. a helyi önkormányzat tulajdonában álló – külön törvény rendelkezése alapján részére átadott – vizek, közcélú vízi létesítmények, ide nem értve a vízi közműveket.

Nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű nemzeti vagyonnak minősül az Nvt. 2. mellékletben meghatározott – javarészt műemléki védelem alatt álló ingatlanok -, valamint a külön törvényben vagy a helyi önkormányzat rendeletében ekként meghatározott a helyi önkormányzat tulajdonában álló vagyonelem.

A vagyonelemekről az Ötv. és az Nvt. szabályai alapján nyilvántartást kell vezetni, amelyben – a duális vagyonfogalomra figyelemmel – elkülönítetten kell nyilvántartani a törzsvagyont.

A Mötv., valamint az Nvt. szabályai alapján helyi önkormányzat tulajdonában lévő nemzeti vagyonra az önkormányzati közfeladat átadásához kapcsolódva vagyonkezelői jogot létesíthet. A vagyonkezelői jog létesítésének részletes szabályait e két törvény rendelkezései határozzák meg.

IV. Az önkormányzati tulajdonnal való rendelkezési jog törvényi korlátozásai

A helyi önkormányzat tulajdonosi jogainak szabad gyakorlását több ponton korlátozza az Nvt. A törvény a korábbi szabályozással összhangban rögzíti, hogy a helyi önkormányzat vállalkozási tevékenysége a kötelező feladatainak ellátását nem veszélyeztetheti. A helyi önkormányzat csak olyan gazdálkodó szervezetben vehet részt, amelyben felelőssége nem haladja meg vagyoni hozzájárulásának mértékét. További korlátozásnak tekinthető, hogy a helyi önkormányzat olyan vállalkozásban nem vehet részt, amelynek valamely tagja vagy jogi személy tag esetén annak tulajdonosi háttere nem átlátható, azaz pontosan nem igazolható. 

További korlátozást jelent, hogy az Nvt. alapján a helyi önkormányzat a vagyongazdálkodásának az Alaptörvényben, valamint az Nvt.-ben meghatározott rendeltetése biztosításának céljából közép- és hosszú távú vagyongazdálkodási tervet köteles készíteni.

Az önkormányzati vagyonnak az állami vagyonnal való szoros kapcsolatát fejezik ki, s egyben az önkormányzati tulajdonosi jogok közül a rendelkezéshez való jog korlátját jelentik az Nvt. azon szabályai is, amely szerint amennyiben törvény a helyi önkormányzat feladatát más helyi önkormányzat feladataként vagy állami feladatként, illetve állami feladatot helyi önkormányzat feladataként állapít meg, a feladat ellátását közvetlenül szolgáló és ahhoz szükséges helyi önkormányzati, illetve állami vagyonnak a feladatot átvevő részére történő tulajdonba adása nyilvántartási értéken való átvezetéssel, ingyenesen történik. Ez egyértelműen meghatározza, hogy az önkormányzati vagyon célvagyon jellege lehetővé teszi a vagyon ingyenes vagyonátadást, azaz az önkormányzati tulajdon elvonását is.

Az önkormányzati feladatok szűkítését már maga a Mötv. is megalapozza, amikor is a – 2013. január 1-jétől hatályos – 13. §-ának feladatlistája jellemzően az alapfokú közszolgáltatások nyújtását határozza meg önkormányzati feladatként. Mindebből az következik, hogy 2013. január 1-jétől a jelenleg az önkormányzatok által ellátott középfokú közszolgáltatások széles köre nem minősül önkormányzati feladatnak, így már ez előre jelezte az önkormányzati vagyon átruházását érintő jogalkotási dömpinget. Az Alkotmány – amelynek érintett rendelkezése az Alaptörvény Átmeneti Rendelkezései alapján továbbra is alkalmazható -, valamint az Alaptörvény alapján 2011/12-ben több törvény született a korábbi önkormányzati feladatok állam(igazgatás)i feladattá nyilvánításáról, valamint ahhoz kapcsolódóan a korábban önkormányzati vagyon ingyenes államigazgatási kézbe adásáról. Így a megyei önkormányzatok, valamint a korábban általuk fenntartott intézmények valamennyi vagyonát és vagyoni értékű jogát, továbbá a Fővárosi Önkormányzat által fenntartott egészségügyi intézmények valamennyi vagyonát és vagyoni értékű jogát a 2011. évi CLIV. törvény adta át az állam(igazgatásnak). Szintén az államra szállt át Esztergom Város Önkormányzata valamennyi középfokú közszolgáltatást nyújtó intézményének fenntartói joga, valamint ezen intézmények vagyona és vagyoni értékű joga a 2011. évi CLXXXVI. törvény alapján. A fenti folyamat folytatódott 2012-ben is. A 2012. évi XXXVIII. törvény a települési önkormányzatok fekvőbeteg-szakellátó intézményeinek, az azokkal egy intézményben működő járóbeteg-ellátást nyújtó szolgáltatásoknak, valamint azok vagyonának és vagyoni értékű jogainak átvételéről rendelkezett. A kézirat lezárásakor zárószavazásra váró, a járások kialakításáról, valamint egyes ezzel összefüggő törvények módosításáról szóló T/6590. számú törvényjavaslat köztársasági elnöknek megküldött szövege ezzel szemben a kormányhivatalok járási hivatalainak átadott, korábban átruházott államigazgatási hatáskörben az önkormányzatok tisztségviselői és a polgármesteri hivatalok ügyintézői által ellátott feladatokhoz kapcsolódó vagyonnal összefüggésben nem a tulajdon ingyenes átruházásáról, hanem az érintett vagyonon ingyenes állami használati jog létesítéséről rendelkezik (2. §). Így e körben az önkormányzatok – legalábbis formális – tulajdonjoga fennmarad, ám a legtöbb tulajdoni részjogosítvány gyakorlására a kormányhivatal válik jogosulttá. A köznevelési intézmények tulajdonjogával kapcsolatos korábbi nyitott kérdéseseket a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény módosításáról szóló T/7667. számú törvényjavaslat kívánja rendezni. Eszerint a 3000 főnél népesebb önkormányzatok közneveléssel kapcsolatos kötelező feladata a területükön levő, az állami intézményfenntartó központ által működtetett köznevelési intézmény ingó és ingatlan vagyonának fenntartása, amelyről az anyagi megterhelésre hivatkozva, külön jogszabályban megállapított feltételek fennállta esetén lemondhat. A 3000 főnél kisebb önkormányzatok pedig önként magukra vállalhatják ezt a feladatot. A törvény nem szól a vagyon átszállásáról, így a korábbi önkormányzati tulajdon helyzetéről sem. Annyiban is érdekes azonban a szabályozás, hogy a rendelkezés (Nkt. módosított 74. §-a) alapján a 2011. december 31-éig megyei önkormányzati fenntartású intézmények – 2012. január 1-jével állami tulajdonba került – köznevelési célú vagyonának fenntartói jogai is a településekhez kerülnének, hiszen az valamennyi, a településen működő állami köznevelési intézményről szól. Ebben az esetben a települések állami vagyon kezelőivé válnak.

A vagyon azonban nemcsak jogokat, hanem kötelezettségeket is magában foglal. Amennyiben az egyes, ingyenes vagyonátruházásról rendelkező törvényekre tekintünk, a kép a vagyont terhelő kötelezettségek tekintetében még változatosabb, mint a vagyon átszállása tekintetében. A 2011. évi CLIV. törvény ugyanis a teljes vagyon átszállása mellett a teljes megyei önkormányzati adósságállomány állami átvállalásáról is rendelkezett. Ugyanezen törvény a Fővárosi Önkormányzatnak – figyelemmel a részleges feladatátvállalás jellegére – csak a kifejezetten az egészségügyi intézményekkel kapcsolatban felmerülő tartozásait (így mind a működési, szállítói, mind a beruházási jellegű tartozásokat) vállalta át. Ezzel szemben az Esztergom város középfokú szolgáltatásait átvevő 2011. évi CLXXXVI. törvény alapján az államigazgatás csak az intézmények szállítói tartozásait vállalta át.  A 2012. évi XXXVIII. törvény ugyanazt a megoldást alkalmazta a települési önkormányzatok fekvőbeteg-ellátó intézményei kapcsán, mint a 2011. évi CLIV. törvény a Fővárosi Önkormányzat egészségügyi intézményeivel kapcsolatban: ezen intézmények esetében is az állam a kifejezetten az intézményekhez kapcsolódó tartozásokat vállalta át. A járási törvény javaslata (T/6590) – figyelemmel arra, hogy a tulajdonjog maga sem száll át – nem rendelkezik semmilyen tartozásátvállalásról.

A Mötv. és az Nvt. szabályai alapján ilyen tulajdoni változásokra nemcsak a feladat ellátásának államigazgatási hatáskörbe kerülése esetén kerülhet sor, hanem akkor is, ha a 2013-tól a Mötv. 11. § (2) bekezdése alapján kötelezően érvényesülő differenciált hatáskör-telepítésre figyelemmel a feladat ellátásának címzettjévé más (nagyobb) települési önkormányzat (vagy esetleg egy kötelezően kialakított önkormányzati társulás) válik.

A fenti, széles körű korlátozásokon túl a rendelkezési jog további korlátját jelenti, hogy a helyi önkormányzat tulajdonában lévő ingatlan értékesítése esetén – az Nvt.-ben meghatározott kivétellel – az államot minden más jogosultat megelőző elővásárlási jog illeti meg.

Az Nvt. nemcsak az önkormányzati vagyon tárgyai tekintetében határoz meg kötelező szabályokat, hanem – a kizárólagos vagyonelemek köréhez kapcsolódva, annál azonban valamivel tágabban – rögzíti a helyi önkormányzatok kizárólagos gazdasági tevékenységeinek a körét is, amelyet egy később megjelenő cikkben mutatnánk be részleteiben. Szintén külön cikkben szólunk az Alaptörvény alapján meghatározott azon további, a vagyont is érintő, ám a gazdálkodási korlátozások körébe sorolhat szabályozásról, amely az önkormányzati hitelviszonyok létesítését előzetes kormányzati jóváhagyáshoz köti.

V. Záró gondolatok

A fentiek alapján is látható, hogy az önkormányzati vagyon köre jelentősen átalakult 2011/12 folyamán. A korábbi erős alkotmányos védelem helyett a feladat ellátáshoz kötöttséggel az önkormányzati vagyon egyfajta célvagyonná vált, amely a feladat- és hatáskörök telepítésének megváltoztatásával együtt „mozog”, azaz a feladat telepítésének megváltozásával a vagyoni helyzetben is jogszerű változás állhat be – anélkül, hogy ezzel bármilyen kötelező kártalanítási igény jelentkezne. 

VI. Felhasznált irodalom

1. Balogh Zsolt – Holló András – Kukorelli István – Sári János: Az Alkotmány magyarázata. Complex Kiadó, Budapest 2003.

2. Fonyó Gyula (szerk.): A tanácstörvény magyarázata. Közgazdasági és Jogi Kiadó, Budapest 1976.

3. Jakab András: Az új Alaptörvény keletkezése és gyakorlati következményei. HVG-Orac Kiadó, Budapest 2011.

4. Herbert Küpper: A helyi önkormányzás joga. In: Az Alkotmány kommentárja (szerk. Jakab András). Századvég Kiadó, Budapest 2009.

Kézirat lezárva: 2012. június 10.