Bizalomvesztésnek minősül, ha a kormánytisztviselő a 76. § (2) bekezdésében meghatározott kötelezettségének nem tesz eleget. [Kttv. 66. § (1) bek.] A kormánytisztviselő vezetői iránt szakmai lojalitással köteles ellátni feladatait… [Kttv. 76. § (2) bek.]

Igazgatás – közigazgatás – alapvető modellek

A mindennapi életben, ha úgy tetszik gyermekkorunk óta nyomon követhetők az emberi viselkedésben azok az alapvető tulajdonságjegyek, hogy tanulni, dolgozni, a társadalom számára hasznos tevékenységet végezni csak céltudatos, tervezett munkával lehet. A céltudatosság és tervszerűség fogalmak a történelem távlatában sokszor negatív színben tűnnek fel vagy tüntetik fel őket, holott alapjában véve olyan kategóriák, amelyek az embert az állatok világából kiemelik, hiszen birtoklásuk olyan gondolati sémákat követel meg, amely csak a humán individuum sajátja. Éppen ezért értelmetlen törekvés előjelekkel illetni e kategóriákat, érdemesebb inkább a jogrendszerben való jelenlétük tükrében szemlélni azokat. Így például feltehető a kérdés, hogy honnan ered, mi az ún. mens legislatoris a köztisztviselői eskütétel esetén.

Mint ismeretes, a közigazgatásba belépni kívánó munkavállalók felé megfogalmazódó jogalkotói követelmény, hogy quam primum tegye le a köztisztviselő a törvénybe foglalt esküt. Mi ezen eskütétel súlya a gyakorlatban, mi indokolja szükségszerűségét a közigazgatásban?

A közigazgatás lényege, hogy az igazgatás egy sajátos fajtája, amelynek differentia specifica-ja annak sajátos alanyiságából, szabályozottságából és céljából ered. Az igazgatás legegyszerűbb fogalmi megközelítése Waldotól származik, aki szerint „az igazgatás együttműködő ésszerű cselekvés, vagyis az irányítónak az a tevékenysége, amellyel másokat meghatározott magatartásra rávesz.” (Waldo, Dwight: Mi a közigazgatás?, in: Stillman, Richard J. (szerk.), Közigazgatás, Budapest, 1994., 25–26. o.)

A közigazgatás annyiban tér el más igazgatási formáktól, hogy alanya az általa birtokolt imperiumot az állami szuverenitásból nyeri, a döntési kompetenciák jogilag meghatározottak és a cél mindenkor a közügy szolgálata. Ezt a szolgálatot a közigazgatás nyilvánvalóan a személyi állományán keresztül tudja megvalósítani, akikre ipso iure hárul az eskütételből fakadó felelősség és a lojalitás, mint követelmény súlya.

A közszolgálati szféra személyi összetétele a történelem során nem csupán létszámában, hanem minőségében is jelentősen változott. Míg a XIX. század második felében a hivatalnokok a középosztály tagjaiból kerültek ki, addig a századfordulón már lényeges átrétegződés történt. Ugyanakkor változott a képzettség minősége is. Lőrincz Lajos tanulmányában kifejti, hogy a „fejlettebb országokban a vezetők és az érdemi ügyintézők 60–80%-a rendelkezik egyetemi, főiskolai diplomával. Hazánkban ez az arány csak 40%, amely annak következménye, hogy az ötvenes években olyan »zsákmány« rendszer érvényesült, amely kifejezetten ellenségként kezelte a szakértőket, az értelmiséget.” (Lõrincz Lajos: A közigazgatás-tudomány alapja, Budapest, 1997., 34. o.)

Lőrincz Lajos különösen a személyi állomány esetén vélt felfedezni szoros kapcsolatot a közigazgatás és a pártok között, és alapvetően három modellt különböztet meg:

–  teljes mértékben politizált, politika alá rendelt forma, ahol a közigazgatási posztokat páthívők töltik be (pl. USA),

–  semleges közigazgatási apparátus (pl. Anglia),

–  kettő közötti közbenső forma (pl. Franciaország).

Fontos felismerés, hogy bár a három modell között lényeges az eltérés, ugyanakkor mégis van átfedés a rendszerek között, amely a személyzet specifikus rétegződésében jelentkezik: a vezetők inkább politikusok, akik az állam nevében járnak el, míg az igazgatási réteg a hivatásos, professzionista funkcionáriusok köre, akik „a »hazára«, a »nemzetre«, az »államra«, ennek szolgálatára tesznek esküt, közvetlenül tehát mellőzniük kell a pártszempontokat. Közvetve ezt nehezen tehetik meg, hiszen az államérdek az ő esetükben is az uralmon levő politikai párt vagy pártok érdekeként jelenik meg. A szó szoros értelmében vett semlegesség tehát valójában teljesíthetetlen előírás.” (Lőrincz Lajos i. m. 39. o.)

Elmélet a gyakorlatban vagy a gyakorlat az elméletben?

Ha megnézzük a hazai gyakorlatot, ezek az állítások még inkább figyelemre méltók, különös tekintettel az új munkajogi szabályokra és a közszférában bevezetett „bizalomvesztés”, mint felmondási ok megjelenésére. A közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény (a továbbiakban: Kttv.) 44. § (2) bekezdésében foglalt köztisztviselői eskü szerint a köztisztviselő az alábbira tesz fogadalmat: „Magyarországhoz és annak Alaptörvényéhez hű leszek; jogszabályait megtartom és másokkal is megtartatom; tisztségemet a magyar nemzet javára gyakorolom.” Tekintettel arra, hogy az előbb kifejtett okokból a közigazgatás csak szabályozott keretek között működtethető törvényesen, hatékonyan és szakszerűen, az eskütétel szükségszerűsége a törvényben foglalt tartalommal vitathatatlan.

A bizalomvesztés, mint lehetőség, fogalmilag mind a munkavállaló, mind a munkáltató részéről fennállhat, mégis relevánsan ez utóbbi oldalon fogalmazódik meg a leggyakrabban. A hatályos jog szerint a kormányzati szolgálati (köztisztviselői) jogviszonyt – többek között – felmentéssel meg kell szüntetni, ha a kormánytisztviselő (köztisztviselő) a vezetőjének a bizalmát elveszti [Kttv. 63. § (2) bekezdés e) pont]. A törvény értelmében bizalomvesztésnek minősül, ha a kormánytisztviselő (köztisztviselő) a Kttv. 76. § (2) bekezdésében meghatározott kötelezettségének nem tesz eleget, illetve a bizalomvesztés indoka kizárólag a kormánytisztviselő magatartásában, illetve munkavégzésében megnyilvánuló és bizonyítható tény lehet [Kttv. 66. § (1)–(2) bekezdés]. A hivatkozott kötelezettség pedig így hangzik: „A kormánytisztviselő vezetői iránti szakmai lojalitással köteles ellátni feladatait. Szakmai lojalitás alatt kell érteni különösen a vezető által meghatározott szakmai értékek iránti elkötelezettséget, a vezetőkkel és a munkatársakkal való alkotó együttműködést, a szakmai elhivatottsággal történő, fegyelmezett és lényeglátó feladatvégzést.”

A közigazgatás-tudomány eddigi, fentiekben csak villanásokban vázolt status questionis-at és a jelenlegi gyakorlatot szemügyre véve, távol minden polemizálástól elmondható, hogy a bizalomvesztés, mint munkajogi kategória használata a felek részéről csak azon múlik, hogy ki mennyire veszi komolyan és tiszteli a kormánytisztviselői (köztisztviselői) eskü tartalmát. Míg adott szituációban az eskü az egyik felet köti a jogszerűség érdekében és az ország, a társadalom szolgálatában, addig a másik fél részéről megfogalmazható bizalomvesztés egy egyszemélyes, rendkívül szubjektív, a felmondás pillanatában teljességgel ellenőrizhetetlen és bizonyíthatatlan jogi formula.