Merre (és hogyan) tovább, gyermekvédelem?

A közigazgatás szakmai fóruma

Cikkek / Közigazgatási reform

Merre (és hogyan) tovább, gyermekvédelem?

XVII. évfolyam, 1. lapszám
Szerző(k):
Mitták Tünde dr.
jogász, hallgató
Stockholm
SFEJ

(DRÉHR IMRE)

 

1. Intézménytörténeti visszapillantás, avagy a hazai gyermekvédelem csírái

Magyarországon az állami gyermekvédelem 1901-ben jelent meg a jogrendszerben, az úgynevezett Széll Kálmán-féle törvényekkel. Ekkor a fő cél elsősorban az elhagyott gyermekek állami védelme, illetve a fogyatékos és krónikusan beteg gyermekek intézményi ellátásának biztosítása volt. Az Országos Gyermekvédő Liga, majd később az Országos Gyermekvédelmi Központ megalakulását követő világháborúk alaposan szétzilálták az országot, újabb problémákkal kellett szembenézni.[1]

A második világháborút követő érában a hazai gyermekvédelem kérdései háttérbe szorultak, elmélyítve mindazon problémákat, amelyek azután tömegesen kerültek felszínre a nyolcvanas években. S bár a rendszerváltás után a magyar jogrendszer alaposan átformálódott, a gyermekvédelem intézményrendszerének sürgető átalakítása fáziskésésben volt. Az 1986-os Csjt.-novella ugyanis jócskán megváltoztatta a gyámhatóságok feladatkörét, mert a veszélyeztetett kiskorúak helyzetének figyelemmel kísérése és a családsegítés a továbbiakban már nem tartozott a kompetenciájába. Megmaradt kizárólag a hatósági munka, ugyanakkor bővült a segélyezési jogkör. A struktúraváltás és az első, kísérleti jelleggel indult Családsegítő Központok felállítása mellett is hézagos maradt azonban a gyermekek védelmének rendszere.[2]

A rendszerváltó törvények között megjelenő, a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) sem hozott igazán változást, hiszen bár a problémamegoldás helyi szintű kezelése lehetővé vált, azonban anyagi forrást, szakmai és jogi ismerteket nem biztosított az önkormányzatok számára. 1993-ban a szociális törvény megjelenése már a gyermekvédelmi törvény előkészületének jegyében történt, így ezekkel a kérdésekkel nem is foglalkozott. A szakmának viszont még további négy évet kellett várnia arra, hogy legalább jogi szinten kifejezésre jusson az átfogó gyermekvédelmi reform szándéka.

A Magyar Köztársaság Kormányának 1994–1998 közötti időszakra szóló programja tartalmazta a gyermekek jólétéről, védelméről és jogaik érvényesítéséről szóló törvény megalkotását. A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény (a továbbiakban: Gyvt.) preambulumában foglaltak szerint az Országgyűlés a jövő nemzedékért érzett felelősségtől vezérelve alkotta meg törvényi szinten azokat a szabályokat, amelyek általános érvényű rendelkezéseket tartalmaznak a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárás során.

A törvény alapvetése a Gyermek jogairól szóló egyezményt kihirdető 1991. évi LXIV. törvény, továbbá az Alaptörvényben meghatározott gyermeki jogok érvényre juttatása, összhangban a házasságról, a családról és a gyámságról szóló 1952. évi IV. törvénnyel (a továbbiakban: Csjt.), valamint a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvénnyel (a továbbiakban: Szoctv.).

A gyermekek védelme egyszerre foglalja magában a jogosultságot és a kötelezettséget. Az Alaptörvény XVI. cikke értelmében minden gyermeknek joga van a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges védelemhez és gondoskodáshoz. Az ehhez való jog állami oldalról kötelezettségben nyilvánul meg, hiszen a jogalkotó alaptörvényi szinten deklarálta, hogy a gyermekek védelmét az állam külön intézkedésekkel biztosítja.

A Gyermek jogairól szóló egyezmény (a továbbiakban: Egyezmény) I. Rész 3. cikke kimondja a „gyermek mindenek felett álló érdekét”, azaz azt a törvényszerűséget, hogy a gyermek érdeke megelőz minden mást. A gyermekeknek ezt a jogát kell szem előtt tartani minden szervnél, ahol az őket érintő kérdésekben döntenek. Az Egyezmény létrehozását az ENSZ közgyűlés által 1959. november 20-án elfogadott, a gyermek jogairól szóló nyilatkozat alkalmazási gyakorlata alapozta meg.

A Gyvt. és annak végrehajtási rendelete, a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról szóló 149/1997. (IX. 10.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Gyer.) megalkotásával tehát egy hosszan tartó űrt sikerült kitölteni és elkezdődhetett végre az az intézményi reform, amelyet még napjainkban is zajló folyamatként tudunk értékelni.

 

2. A helyi önkormányzatok szerepe a gyermekek védelmében és a 2015. évi legfontosabb változások fő irányai

Az Ötv.-t a 2014. évi általános önkormányzati választások napjával hatályon kívül helyező, Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 13. § (1) bekezdés 8. pontja, valamint 23. § (5) bekezdés 11. pontja értelmében a helyi közügyek, valamint a helyben biztosítható közfeladatok körében ellátandó helyi önkormányzati, illetve a kerületi önkormányzati feladatok közé tartoznak – többek között – a szociális, gyermekjóléti szolgáltatások és ellátások.

2015. március 1-jétől a hivatkozott önkormányzati feladatok szétválasztásra kerülnek, azaz a Mötv. 13. § (1) bekezdés 8. pontja, valamint 23. § (5) bekezdés 11. pontja csupán a gyermekjóléti szolgáltatásokat és ellátásokat tartalmazza. A Magyarország 2015. évi központi költségvetésének megalapozásáról szóló 2014. évi XCIX. törvény 111–112. §-a értelmében a Mötv. 13. § (1) bekezdése 8a. ponttal, a 23. § (5) bekezdése 11a. ponttal egészül ki. A módosítás értelmében tehát a közfeladatok körében ellátandó helyi önkormányzati, illetve a kerületi önkormányzati feladatok közé tartoznak a szociális szolgáltatások és ellátások, amelyek keretében települési támogatás állapítható meg.

A gyermekvédelmi törvény egyik legnagyobb vívmánya, hogy részletesen és átfogóan foglalkozik a gyermeki jogok védelmével, a gyermekvédelmi rendszerrel és gondoskodással. A törvény ezen feladatok ellátását elsősorban az önkormányzatok feladatává tette, azaz az alapellátások körébe sorolta. A helyi, kerületi önkormányzatok a gyermekjóléti szolgáltatás szervezését gyermekjóléti szolgálat működtetésével biztosítják.

A Gyvt. célja, hogy meghatározza azokat az alapvető szabályokat, amelyek alapján az állam, a helyi önkormányzatok és a gyermekek védelmét ellátó intézmények, személyek – meghatározott ellátásokkal és intézkedésekkel – segítséget tudnak nyújtani a gyermekeknek a törvényben foglalt jogaiknak és érdekeiknek érvényesítéséhez. Deklarált cél továbbá a szülők segítése a kötelességeik teljesítéséhez, a gyermekek veszélyeztetettségének megelőzése és megszüntetése, szükség esetén a hiányzó szülői gondoskodás pótlása, valamint a gyermekvédelmi gondoskodásból kikerült fiatal felnőttek társadalmi beilleszkedésének az elősegítése.

A gyermekvédelmi rendszer alappillérei:

  • a pénzbeli ellátások,
  • a személyes gondoskodás keretébe tartozó gyermekjóléti alapellátások,
  • a személyes gondoskodás keretébe tartozó gyermekvédelmi szakellátások, valamint
  • a gyermekvédelmi gondoskodás keretébe tartozó hatósági intézkedések.

A rendszerszemléletet tükrözi, hogy az egyes pillérek egymás mellett, illetve egymásra épülnek. A gyermekek érdekében főszabályként az elsődleges prevenciót kell szem előtt tartani, míg a már kialakult veszélyeztetettség esetén elengedhetetlen a szakmai beavatkozás.

A különböző ellátások és intézkedések más-más intézményi szinten jelennek meg, hiszen a rendszerváltást követően a gyermekvédelem már nem csupán állami, hanem önkormányzati feladat is. A magyar Országgyűlés 2012. június 25-én elfogadta a járások kialakításáról, valamint egyes ezzel összefüggő törvények módosításáról szóló 2012. évi XCIII. törvényt (a továbbiakban: Járási tv.). A Járási tv. 35. § (2) bekezdése 2013. január 1-jétől módosította a Gyvt. 16. §-át, amelynek értelmében a gyermekek védelmét biztosító hatósági feladat- és hatásköröket a helyi önkormányzat képviselő-testülete és a gyámhatóság gyakorolja. Míg a korábbiakban a gyámhatóság alatt a települési önkormányzat jegyzőjét és a gyámhivatalt értettük, addig a jelenleg hatályos jogszabályok szerint ez alatt a fővárosi és megyei kormányhivatal szakigazgatási szerve, a fővárosi és megyei kormányhivatal járási (fővárosi kerületi) hivatalának szakigazgatási szerve, a települési önkormányzat jegyzője, valamint a fővárosi önkormányzat által közvetlenül igazgatott terület tekintetében a fővárosi főjegyző értendő.

2/a. Az önkormányzatokat érintő pénzbeli ellátások

2013. január 1-jétől a Járási tv. és a járási (fővárosi kerületi) hivatalok kialakításával összefüggésben egyes kormányrendeletek módosításáról szóló 174/2012. (VII. 26.) Korm. rendelet vonatkozó rendelkezései alapján a jegyző gyermekvédelmi és gyámügyi feladat- és hatáskörei nagy mértékben szűkültek. A változás a pénzbeli ellátásokat is érintette, hiszen a gyermekvédelmi és gyámügyi feladat- és hatáskörök ellátásáról, valamint a gyámhatóság szervezetéről és illetékességéről szóló 331/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Gyszr.) 3. § (1) bekezdése értelmében a települési önkormányzat jegyzője az alábbi pénzbeli ellátásokat nyújthatja:

  • megállapítja a gyermek rendszeres gyermekvédelmi kedvezményre való jogosultságát,
  • megállapítja az óvodáztatási támogatásra való jogosultságot.

Az otthonteremtési támogatás és a gyermektartásdíj megelőlegezése a járási gyámhivatal hatáskörébe került.

A gyermek és fiatal felnőtt rászorultságára tekintettel nyújtható pénzbeli támogatás a települési önkormányzat képviselő-testületének döntési kompetenciája [Gyvt. 18. § (2) bekezdés].

A gyermek számára a rendszeres gyermekvédelmi kedvezményre való jogosultság megállapítása esetén természetbeni támogatás jár. A települési önkormányzat jegyzője ugyanis annak a gyermeknek, fiatal felnőttnek, akinek rendszeres gyermekvédelmi kedvezményre való jogosultsága fennáll, természetbeni támogatást nyújt. Ennek formája a fogyasztásra készétel, ruházat, valamint tanszer vásárlására felhasználható Erzsébet-utalvány. A települési önkormányzat képviselő-testülete a rendeletében meghatározott módon és feltételek szerint a gyermek és fiatal felnőtt rászorultságára tekintettel más pénzbeli támogatásokat is megállapíthat.

A Magyarország 2015. évi központi költségvetésének megalapozásáról szóló 2014. évi XCIX. törvény III. Fejezete a szociális ellátások rendszerének markáns átalakításáról rendelkezik, egyidejűleg több ponton érinti a gyermekvédelmi törvényt is. Így 2015. szeptember 1-jétől hatályon kívül helyezi a Gyvt. 20/C. §-át, azaz az óvodáztatási támogatás, mint pénzbeli ellátási forma megszűnik.

A törvény indokolása szerint a Kormány célja a rászorulók támogatási rendszerének megújítása, amelytől – többek között – a segélyekkel való visszaélések csökkenését várják. Az óvodáztatási támogatás megszűnését voltaképpen a kötelező óvodáztatás bevezetéséhez kötötték – azaz 2015. szeptember 1-jéhez – azzal, hogy átmeneti rendelkezéseket is megfogalmaztak a folyamatban lévő, illetve a 2015. június 5-ét megelőzően megállapított óvodáztatási támogatások vonatkozásában.

A Gyvt. átmeneti rendelkezései értelmében 2015. június 4-ét követően az óvodáztatási támogatás megállapítása iránti kérelem – ideértve a támogatás ismételt megállapítása iránti kérelmet is – nem nyújtható be. Az óvodáztatási támogatásra való jogosultság megállapítására 2015. június 5-én folyamatban lévő ügyben a Gyvt. 2015. március 31-én hatályos szabályait kell alkalmazni azzal az eltéréssel, hogy

  • a jogosultságot 2015. október 31-éig terjedő időtartamra kell megállapítani,
  • a támogatás első alkalommal történő folyósítására a tárgyév június 30-áig kerül sor.

A települési önkormányzat jegyzője a 2015. június 5-ét megelőzően megállapított óvodáztatási támogatásra való jogosultságot pedig 2015. október 31-ével köteles megszüntetni.

A 2015. szeptember 1-jétől hatályos rendelkezések szerint a gyermek abban az évben, amelynek augusztus 31. napjáig a harmadik életévét betölti, a nevelési év kezdő napjától legalább napi négy órában köteles óvodai foglalkozáson részt venni. A kötelező óvodába járás tehát azokra a gyermekekre vonatkozik majd, akik 2012-ben születtek és 2015. augusztus 31-ig betöltik a 3. életévüket. Lehetséges lesz azonban felmentést kapni a 3. éves kortól történő óvodába járás alól, amelyet a szülő kezdeményezhet. A felmentést a jegyző – az egyházi és magán fenntartású intézmények esetében a fenntartó – adhatja meg az óvodavezető és a védőnő egyetértésével, a gyermek 5. életévének betöltéséig.

A 2014. január 1-jével hatályba lépő, az önkormányzati segély kialakításával összefüggő törvénymódosításokról szóló 2013. évi LXXV. törvény által hatályon kívül helyezett rendkívüli gyermekvédelmi támogatást felváltó önkormányzati segély 2015. március 1-jével kikerül a jogrendből.

A Magyarország 2015. évi központi költségvetésének megalapozásáról szóló 2014. évi XCIX. törvény bevezeti a települési-, illetve a rendkívüli települési támogatást. A Szoctv. 134/E. §-a értelmében a képviselő-testület a helyi viszonyokhoz mérten, a krízishelyzetben lévő személyek számára, illetve a helyi szociális problémák kezelésére nyújthat települési támogatást, amelynek egyes típusait és megállapításának, kifizetésének, folyósításának, valamint felhasználása ellenőrzésének szabályait legkésőbb 2015. február 28-ig kellett rendeletben meghatározniuk.

Az ellátások nyújtásáról és a jogosultsági feltételekről az önkormányzat szabadon dönthet. A szociális törvény csak annyit ír elő, hogy az önkormányzat a helyi viszonyokhoz mérten, a krízishelyzetben lévő személyek számára, illetve a helyi szociális problémák kezelésére nyújtja a települési támogatást. A települési támogatás egyes típusait és jogosultsági feltételeit az önkormányzat a rendeletében a helyi viszonyoknak és igényeknek megfelelően szabadon határozza meg. Így például a települési önkormányzat rendkívüli települési támogatás formájában nyújthat segítséget a jövőben a kapcsolattartással összefüggő költségek viseléséhez, különösen az utazási költségekhez, illetve a kapcsolattartásra jogosult otthonában történő kapcsolattartás esetén a gyermek ellátásának költségeihez.

2/b. Az önkormányzatok szerepe a gyermekjóléti alapellátásban

A gyermekjóléti alapellátás egyfajta intézményes keretet jelent azzal, hogy a személyes gondoskodást lehetőség szerint a jogosult lakóhelyéhez, tartózkodási helyéhez legközelebb eső ellátást nyújtó személynél vagy intézményben kell biztosítani. Ez a szabályozás voltaképpen az ellátásokhoz való hozzáférési jog teljesülését szolgálja. Az alapellátások elsődleges szerepe, hogy hozzájáruljon:

  • a gyermek testi, értelmi, érzelmi és erkölcsi fejlődésének, jólétének, a családban történő nevelésének elősegítéséhez,
  • a veszélyeztetettség megelőzéséhez és a kialakult veszélyeztetettség megszüntetéséhez,
  • a gyermek családjából történő kiemelésének a megelőzéséhez,
  • a gyermek hátrányos és halmozottan hátrányos helyzetének feltárásához,
  • a gyermek szocializációs hátrányának csökkentésével annak leküzdéséhez.

A települési önkormányzat a törvényben foglalt kötelezettségét biztosíthatja:

  • saját intézményei útján, mint intézményfenntartó,
  • más szervvel, személlyel kötött ellátási szerződés útján a személyes gondoskodást nyújtó gyermekjóléti alapellátás révén, illetve
  • társulásban.

A feladatok elláthatók többcélú intézmény és közös igazgatású gyermekjóléti és/vagy gyermekvédelmi intézmény útján is. Többcélú intézmény akkor létesíthető, ha a létesítés és működés anyagi, személyi és tárgyi feltételei valamennyi feladat ellátásához külön-külön biztosítva vannak. A közös igazgatású gyermekjóléti és/vagy gyermekvédelmi intézmény különböző típusú intézmények feladatát látja el, szervezeti és szakmai tekintetben önálló intézményegységek keretében. Ezekben az intézményekben nem gyermekjóléti és nem gyermekvédelmi tevékenységet ellátó intézményegység is működhet, különösen családsegítő szolgálat, illetve családvédelmi szolgálat, védőnői szolgálat, házi gyermekorvosi szolgálat, továbbá óvodai vagy általános iskolai nevelést, oktatást, kollégiumi ellátást, nevelési tanácsadást végző intézményegység.

A települési önkormányzatoknak a gyermekjóléti és gyermekvédelmi feladatok ellátásáról minden év május 31-ig átfogó értékelést kell készíteniük. Az értékelést a képviselő-testületnek meg kell tárgyalnia és ezt követően kell megküldeni a gyámhatóságnak. A gyámhatóság az értékelés kézhezvételétől számított harminc napon belül javaslattal élhet a települési önkormányzat felé, amely hatvan napon belül érdemben megvizsgálja annak javaslatait és állásfoglalásáról, intézkedéséről tájékoztatja a hatóságot.

Az ellátási szerződés megkötése a települési önkormányzat képviselő-testületének hatáskörébe tartozik, amely a Gyvt. értelmében át nem ruházható hatáskör. Természetesen ugyanez a szabály vonatkozik az ellátási szerződések módosítására és megszüntetésére is.

Az ellátási szerződés tartalmát – a Ptk. szerződésekre vonatkozó generálklauzulája szerint – a felek szabadon állapítják meg, azonban a szerződéses kereteket a Gyvt. pontosan meghatározza. Ennek értelmében az ellátási szerződések kötelező tartalma:

  • az egyházi fenntartó vagy a nem állami fenntartó neve, székhelye, adószáma;
  • az ellátás formája, az ellátásban részesítendők köre, száma;
  • az egyházi fenntartó vagy a nem állami fenntartó nyilatkozata a szerződésben meghatározott szolgáltatásra vonatkozó külön jogszabályok és szakmai követelmények, nyilvántartási kötelezettségek betartására, illetve a szolgáltatóval, intézménnyel történő betartatására;
  • a személyi térítési díj csökkentésének, illetve elengedésének esetei és módjai;
  • szerződésszegés esetén a szolgáltatás folyamatos biztosítására, valamint a kártérítés mértékére vonatkozó kikötés;
  • a szerződés felmondásának hónapokban meghatározott ideje;
  • az ellátás igénybevételének szabályaihoz kapcsolódva különösen a tájékoztatási kötelezettség teljesítése, a törvényben meghatározott értesítési kötelezettségek, különös tekintettel arra az esetre, ha a települési önkormányzat rendelkezik meghatározott számú férőhellyel az intézményben;
  • a panaszok érvényesítésének rendje, az önkormányzat tájékoztatásának formája, a panaszok kivizsgálására vonatkozó megállapodás;
  • az önkormányzat, illetve a társulás részére történő beszámolás, tájékoztatás módja, formája, gyakorisága azzal, hogy az ellátást biztosító szervezetet évente legalább egyszer beszámolási kötelezettség terheli;
  • a külön jogszabályban meghatározott adatszolgáltatási kötelezettség teljesítésének módja, a statisztikai adatgyűjtéshez szükséges adatok rendelkezésre bocsátása;
  • az ellátási szerződés alapján végzett feladat ellátásához kapcsolódóan a szolgáltatáshoz való hozzájárulás összege;
  • a hozzájárulás megfizetésével kapcsolatos eljárási kérdések, határidők;
  • a hozzájárulással történő elszámolással kapcsolatos kötelezettségek;
  • az az időszak, amelyre a szerződést kötötték (ez az időszak a bentlakásos gyermekintézmény esetén nem lehet kevesebb 5 évnél!);
  • a szolgáltatást végző nem állami szerv nyilatkozata a nyilvántartási kötelezettség, az adatkezelés és az adatvédelem szabályainak ismeretére és betartására.

Az önkormányzatok a személyes gondoskodást nyújtó alapellátások keretében biztosítják a gyermekjóléti szolgáltatást, a gyermekek napközbeni ellátását, a gyermekek átmeneti gondozását, továbbá szervezik és közvetítik a máshol igénybe vehető ellátásokhoz való hozzájutást. Ezek az alapfeladatok az önkormányzatokra nézve kötelező jellegűek, amely azokat a fenntartói oldaláról érinti.

A szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény, a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény, a sportról szóló 2004. évi I. törvény, valamint egyes kapcsolódó törvények módosításáról rendelkező 2014. évi CI. törvény 28. §-ával a gyermekjóléti szolgáltatás Gyvt.-ben meghatározott feladatai 2015. január 1-jével kiegészültek a gyermekek veszélyeztetettségének megelőzése érdekében végzett iskolai szociális munkával. A gyermekjóléti szolgálat ezt önkéntes feladatként végezheti.

A törvénymódosítást követően 2015. január 31-ével módosult a személyes gondoskodást nyújtó gyermekjóléti, gyermekvédelmi intézmények, valamint személyek szakmai feladatairól és működésük feltételeiről szóló 15/1998. (IV. 30.) NM rendelet (a továbbiakban: Nmr.) is. Az egyes gyermekvédelmi tárgyú miniszteri rendeletek módosításáról szóló 6/2015. (I. 28.) EMMI rendelet az Nmr.-t egy új, 14/B. §-al egészítette ki.

A módosítás értelmében a gyermekjóléti szolgálat a gyermek veszélyeztetettségének megelőzése érdekében, az iskolai szociális munka keretében a nevelési-oktatási intézménybe járó gyermeknek, a gyermek családjának és a nevelési-oktatási intézmény pedagógusainak nyújt támogatást. Ennek érdekében segíti:

a) a gyermeket

  • a korának megfelelő, a tanulmányi kötelezettségei teljesítéséhez, a nevelési-oktatási intézménybe való beilleszkedéséhez szükséges kompetenciái fejlesztésében,
  • a tanulmányi előmeneteléhez, későbbi munkavállalásához kapcsolódó lehetőségei kibontakozásában,
  • tanulmányi kötelezettségeinek teljesítését akadályozó tényezők feltárásában és annak megoldásában,

b) a gyermek családját és a pedagógust a gyermek szükségleteinek felismerésében és figyelembevételében, a gyermek veszélyeztetettségének megelőzésében, a már kialakult veszélyeztetettség megszüntetésében,

c) a gyermek családját a gyermek iskolai életét érintő kérdésekben, valamint nevelési problémák esetén a gyermeket és a családot a közöttük lévő konfliktus feloldásában.

A 2014. évi CI. törvény 39. §-a 2015. január 1-jétől egy új, VII/A. fejezetet iktatott be a Gyvt.-be, a javítóintézeti nevelés és ellátás címmel. A törvény indokolása szerint, míg a büntetések, az intézkedések, egyes kényszerintézkedések és a szabálysértési elzárás végrehajtásáról szóló 2013. évi CCXL. törvény (a továbbiakban: Bv. tv.) meghatározza, hogy a javítóintézetben elhelyezettek alapvető jogai mely okból és milyen mértékben korlátozhatóak, addig a Gyvt. személyes gondoskodásra, szükségleteinek megfelelő ellátására, nevelésre jogosult gyermekként tekint a fiatalkorúakra. A jogalkotói cél a módosítással az volt, hogy törvényi szintre emelje a javítóintézeti ellátás szabályait, és meghatározza a fiatalkorúak ellátásának, nevelésének gyermekvédelmi, gyermekjogi szempontú rendelkezéseit. A javítóintézet ugyanis – hasonlóan a személyes gondoskodást nyújtó ellátásokhoz – szintén teljes körű ellátást nyújt a fiatalkorúnak.

A törvénymódosítás értelmében a javítóintézet is a gyermekvédelmi jelzőrendszer része, így a Gyvt. 17. § (1) bekezdésében felsorolt szerveknek a jövőben a javítóintézetekkel is együtt kell működniük. Szintén 2015. január 1-jei hatállyal iktatott be a 2014. évi CI. törvény 27. §-a egy új rendelkezést, miszerint amennyiben a gyermekek átmeneti gondozását a települési önkormányzat ellátási szerződés keretében biztosítja, és az ellátást nyújtó intézmény nem a települési önkormányzat területén működik, a gyermekjóléti szolgáltatási feladatok ellátását lehetőség szerint a szülő lakóhelye szerinti települési önkormányzatnak kell biztosítania.

A főszabályként 2013. december 31-én hatályba lépő, az egyes törvényeknek a gyermekek védelme érdekében történő módosításáról szóló 2013. évi CCXLV. törvény 2015. január 1-jével építette be a gyermekvédelmi törvénybe a megelőző pártfogás jogintézményét. A törvénymódosítás értelmében a gyermekvédelmi gondoskodás keretébe tartozó hatósági intézkedések sora kibővült a megelőző pártfogás elrendelésének lehetőségével. A Gyvt. 68/D. §-a értelmében a gyámhatóság az alábbi esetekben köteles megkeresni a pártfogó fel-ügyelői szolgálatot környezettanulmány és a gyermek veszélyeztetettségének bűnmegelőzési szempontú kockázatértékelése beszerzése céljából:

  • a bűncselekmény vagy az elzárással is sújtható szabálysértés elkövetése miatt indult védelembe vétel iránti eljárásban, vagy
  • a már fennálló védelembe vétel mellett a nyomozó hatóságnak a bűncselekmény vagy a szabálysértési hatóságnak a szabálysértés elkövetéséről tájékoztatást követően.

E törvénymódosítással összefüggésben a gyermekjóléti szolgáltatás feladatait a már említett 2014. évi CI. törvény kibővíti a gyermek veszélyeztetettségének megszüntetése és a bűnmegelőzés érdekében az alábbiakkal:

  • a kialakult veszélyeztetettség megszüntetése érdekében gyermekjóléti szolgáltatás javaslatot készít a veszélyeztetettség mértékének megfelelően a gyermek megelőző pártfogásának mellőzésére, elrendelésére, fenntartására, megszüntetésére;
  • együttműködik a pártfogó felügyelői szolgálattal és a megelőző pártfogó felügyelővel a bűnismétlés megelőzése érdekében, ha a gyámhatóság elrendelte a gyermek megelőző pártfogását.

 

3. A gyermekjóléti szolgáltatás feladatai a bűnmegelőzésben, különös tekintettel a megelőző pártfogásra

A Gyvt. 5. § ty) pontja értelmében a megelőző pártfogó felügyelő az a pártfogó fel-ügyelő, akit a bűnmegelőzés érdekében a szabálysértés vagy bűncselekmény elkövetése miatt indult gyámhatósági eljárás során a pártfogó felügyelői szolgálat kijelölt a védelembe vett vagy nevelésbe vett gyermek részére. A pártfogó felügyelői szol-
gálat és a gyermekjóléti szolgálat köteles együttműködni a környezettanulmány és a kockázatértékelés elkészítésében, beszerzésében.

A törvénymódosítás a megelőző pártfogás elrendelésének lehetőségét a gyermek bűnmegelőzési szempontú veszélyeztetettségének fokához igazítja. Így a gyermek bűnmegelőzési szempontú veszélyeztetettségének magas foka esetén azt köteles elrendelni, míg a gyermek bűnmegelőzési szempontú veszélyeztetettségének közepes foka esetén a szülő vagy más törvényes képviselő kérelmének, a gyermekjóléti szolgálat javaslatának és az eset összes körülményének figyelembevételével dönthet a megelőző pártfogás mellőzéséről is.

A gyermekjóléti szolgálat feladatköre és szerepe tehát a bűnmegelőzés érdekében a törvénymódosítás kapcsán jelentősen kibővült, noha a szakmai körökben meglehetősen vegyes érzelmeket váltott ki a fiatalkorúak pártfogásának gyermekvédelmi rendszerbe helyezése. Többen azt egy múltbeli állapot visszaállításának tekintik, amit semmi sem indokol.

„Hosszú évtizedekbe került a pártfogói rendszer kialakítása során a mai szervezet és felépítés, a fiatalkorúak és a felnőttek pártfogó felügyelői szolgálatának egységes szervezeten belüli elhelyezése, és mivel a hatályos Büntető Törvénykönyv indokolása szerint a Szolgálat beváltotta a hozzá fűzött reményeket, indokolatlan lenne a szervezet megbontása.”[3]

A megelőző pártfogás rendszerének kidolgozását és a fiatalkorúak pártfogása intézményének a gyermekvédelem rendszerébe történő beillesztését elsőként a Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégiáról, valamint végrehajtásának a 2012–2014. évekre szóló kormányzati intézkedési terv fogalmazta meg a gyermekkorú és fiatalkorú szabálysértést, bűncselekményt elkövetők szocializációjának és reszocializációjának elősegítése érdekében [1430/2011. (XII. 13.) Korm. határozat mellékletének I.9. pontja].

A jogintézményt Gyvt.-be applikáló 2013. évi CCXLV. törvény indokolása szerint az alapproblémát egyrészt az jelenti, hogy az elhúzódó büntetőeljárások során a fiatalkorú terheltek nem kapják meg a szükséges segítséget és támogatást a visszaesés megakadályozása, a társadalomba való beilleszkedés érdekében, másrészt az, hogy a gyermekkorú elkövetőkkel sem tud adekvát módon foglalkozni a gyermekjóléti alap- és szakellátás.

A gyermekvédelmi rendszer éles kritikájaként megfogalmazódó elgondolás kapcsán kíván megoldást találni a jogalkotó a problémára a megelőző pártfogás intézményével. Miután a gyermekvédelemben a megfelelő szakértelem hiányzik, így költséghatékony megoldásnak bizonyult, ha ezt a hiátust a pártfogó felügyelői szolgálatnál meglévő szakértelemnek a védelembe vételi eljárásban való hasznosításával tölti ki.

A gyermekvédelmi és gyámügyi feladat- és hatáskörök ellátásáról, valamint a gyámhatóság szervezetéről és illetékességéről szóló 331/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Gyszr.) 4. § n) pontja alapján a tárgyban hatáskörrel rendelkező gyámhatóság a járási gyámhivatal, amely kompetens dönteni a gyermek védelembe vételéről, a megelőző pártfogás elrendeléséről és ezek megszüntetéséről.

A törvénymódosítással összhangban a Pártfogó Felügyelői Szolgálat tevékenységéről szóló 8/2013. (VI. 29.) KIM rendelet módosításáról rendelkező 19/2014. (XII. 22.) IM rendelet 2015. január 1-jével úgy módosította a miniszteri rendeletet, hogy amennyiben a gyámhatóság megkeresést intéz környezettanulmány beszerzése céljából, úgy annak elkészítésére a tényállásszerű magatartást megvalósító gyermekkorú személy magyarországi lakóhelye vagy tartózkodási helye szerint illetékes igazságügyi szolgálatot keresi meg. A környezettanulmányt az igazságügyi szolgálat vezetője által kijelölt pártfogó felügyelő készíti el.

A 8/2013. (VI. 29.) KIM rendelet 19/H. §-a szerint a megelőző pártfogás előkészítése során a megelőző pártfogó felügyelő és a gyermekjóléti szolgálat családgondozója kölcsönös tájékoztatás mellett, együttműködve jár el. A megelőző pártfogó felügyelő és a családgondozó az együttműködés keretében

  • egyeztet az egyéni pártfogási terv és az egyéni gondozási-nevelési terv tartalmáról,
  • közösen hallgathatják meg a gyermekkorút vagy fiatalkorút, illetve szülőjét, törvényes képviselőjét,
  • közösen végezhetnek családlátogatást.

A megelőző pártfogó felügyelő az egyéni pártfogási tervet a gyermekjóléti szolgálat kirendelt családgondozója által készített egyéni gondozási-nevelési tervben foglaltakra figyelemmel készíti el. Az Nmr. 2015. január 31-ével hatályos 18/B. §-
ában foglaltak szerint a gyermekjóléti szolgálat családgondozója és a megelőző pártfogó felügyelő a megelőző pártfogás alatt álló gyermek bűnismétlésének megelőzése érdekében történő együttműködés keretében:

  • közösen végezhetnek környezettanulmányt,
  • közvetlenül tartanak kapcsolatot egymással,
  • áttekinthetik a gyermekjóléti szolgálatnál a gyermekre vonatkozóan vezetett adatlapokat,
  • esetmegbeszélést tarthatnak, amelynek során egymással és szükség szerint a gyermekvédelmi jelzőrendszer más tagjával egyeztethetnek a megelőző pártfogás és a védelembe vétel eredményességéhez szükséges intézkedésekről,
  • a gyermekkel és a családdal kapcsolatos tapasztalataikat megosztják egymással, és
  • a gyermekkel közös megbeszélést tarthatnak.

Ahogyan azt már a korábbiakban említettük, a gyermekvédelem alapjaiban az elsődleges prevenciót preferálja. A gyermekek védelmének rendszerében a gyermekvédelmi gondoskodás keretébe tartozó hatósági intézkedések, mint ultima ratio jelentkeznek. Főszabályként a gyermek veszélyeztetettségének észlelése vagy a gyermekvédelmi jelzőrendszer valamely szereplőjének jelzése alapján gyámhatósághoz érkezett bejelentés során is elsődleges lépés (de legalább is annak kell lennie), hogy a hatósági ügyintéző a gyermekjóléti alapellátás keretén belül igyekszik kezelni a felmerült problémát. Ennek érdekében megkeresi az illetékes Gyermekjóléti Szolgálatot, hogy a gyermek veszélyeztetettségének okait tárja fel és tegyen javaslatot a szükséges gyermekvédelmi intézkedésre.

Amennyiben a veszélyeztetettség az alapellátás keretein belül nem kezelhető és a személyes gondoskodást biztosító szakellátások sem biztosítanak adekvát megoldást, úgy a gyermekvédelmi gondoskodás keretébe tartozó valamely hatósági intézkedés válik szükségessé. A hatósági intézkedések rendszere is egymásra épül, azaz még ebben az esetben is a fokozatosság elvét követeli meg a törvényhozó, hiszen gyermekek sorsáról kell döntést hozni az adott szinten. A hatósági intézkedések az alábbiak:

  • a hátrányos és halmozottan hátrányos helyzet fennállásának megállapítása,
  • a védelembe vétel,
  • a családbafogadás,
  • az ideiglenes hatályú elhelyezés,
  • a nevelésbe vétel,
  • a nevelési felügyelet elrendelése,
  • az utógondozás elrendelése,
  • az utógondozói ellátás elrendelése,
  • megelőző pártfogás elrendelése.

 

4. Konklúzió, a teljesség igénye nélkül

A 2015. évben várható változások alapjaiban érintik mind a pénzbeli, mind a személyes gondoskodás keretébe tartozó ellátásokat. Igaz ez a Szoctv.-re, a Gyvt.-re és azok végrehajtási rendeleteire egyaránt. A tendencia egyértelműen az ellátások összevonása és az egyre inkább forráshiánnyal küzdő önkormányzati felelősségvállalás növekedése felé mutat. Ehhez kapcsolódóan a gyakorlatnak joggal vannak és lehetnek kérdései, illetve dilemmái. Így különösen: Vajon mennyire szolgálják ezek a jogszabály-módosítások a „valódi” gyermekvédelmet és a gyermekek mindenek felett álló érdekét? Vajon mi lehet az oka annak, hogy a gyermekvédelmi törvény egyre inkább a szigorodó hatósági intézkedések és csökkenő pénzbeli ellátások irányába tolódik? Vajon a társadalmi lelkiismeret hiánya okolható ezért vagy éppen azok a társadalmi változások, amelyek miatt a lelkiismeret nem tud már igazán megszólalni?

Nyilvánvaló, hogy ezekre a kérdésekre válaszolni nem tisztünk, inkább gondolatindítónak szánjuk. A jelen idők hazai jogalkotása valahogyan mindig a múlthoz való visszatérés érzetét kelti. A fiatalkorúak pártfogó felügyeletének végrehajtása 2003. június 30-ig a gyermekvédelem körébe tartozott. Az ezt követő reformok egyik indoka éppen az volt, hogy annak a gyermekvédelembe való beágyazottsága, illetve a büntetés-végrehajtási funkciója disszonanciát mutat. A pártfogókra vonatkozó egyes törvények módosításáról szóló 2003. évi XIV. törvény értelmében ezért 2003. július 1-jétől a fiatalkorúak pártfogó felügyelője nem a megyei (fővárosi) gyámhivatalban működik, hanem a széttagolt pártfogói szervezetekből országosan azonos színvonalú tevékenységet végző, egységes szakmai követelmények alapján működő, központi irányítású Pártfogó Felügyelői Szolgálat jött létre. A törvénymódosítás ezáltal egységes szervezetbe foglalta a felnőtt és a fiatalkorú elkövetőkkel kapcsolatos igazságügyi feladatok teljesítését, egyben lehetőséget ad az életkori sajátosságoknak megfelelő szabályok és gyakorlat megőrzésére.

A Bv. tv. 68. §-a rendelkezik a pártfogó felügyelettel kapcsolatos eljárásról. Hatályos jogunk szerint a pártfogó felügyeletet a következő esetekben kötelező alkalmazni:

  • vádemelés elhalasztása;
  • próbára bocsátás;
  • felfüggesztett szabadságvesztés;
  • feltételes szabadságra bocsátás;
  • javítóintézetből való ideiglenes elbocsátás.

Míg tehát a pártfogó felügyelet alapvetően a büntetőjogban, büntetés-végrehajtásban használt kategória, addig a gyermekvédelem elsődlegesen a prevencióra, illetve az ún. „védő-óvó intézkedések”-re alapul. Egészen 1997-ig, a Gyvt. hatályba lépéséig a gyámhatóság hatáskörébe tartozott, hogy a veszélyeztetett kiskorú részére, fejlődésének folyamatos segítése és ellenőrzése, a szülő nevelési tevékenységének támogatása érdekében, a védő-óvó intézkedések keretén belül pártfogót rendelhetett [a kiskorúakról való állami gondoskodásról, valamint a szülő és a gyermek kapcsolattartásának szabályozásáról szóló 51/1986. (XI. 26.) MT rendelet 2. § (3) bekezdés]. Ezen kívül a bíróság rendelhetett el pártfogói felügyeletet, természetesen valamilyen bűncselekmény elkövetése miatt.

Meglepő, hogy hosszas joggyakorlat és centralizáció után ismét visszatér a jogrendbeli széttagoltság, illetve a „megelőző” pártfogó felügyelő gyámhatóság általi kirendelésének lehetősége, persze új köntösbe bújva. A Gyvt. hatályba lépése előtti időszakban ugyanis jóval inkább megelőző jellegű volt a pártfogó elrendelése, hiszen nem kellett, hogy rendőrségi eljárás legyen folyamatban. Elég volt annyi, hogy a gyermek olyan társaságba keveredett, olyan életvitelt folytatott, vagy csak olyan családban élt, ahol fenyegetett az a veszély, hogy „belecsúszik” a bűnözésbe. A hatályos rendelkezések szerint azonban a megelőző párfogó kirendelésének előfeltétele, hogy bűncselekmény vagy az elzárással is sújtható szabálysértés elkövetése álljon fenn. Így tehát voltaképpen nem valódi bűnmegelőzésről, hanem a további szabálysértés(ek) vagy bűncselekmény(ek) elkövetésének megelőzéséről beszélhetünk. Ekképpen 1997. november 1. előtt sokkal inkább megelőző, valóban megelőző volt a pártfogás, mint most, hiszen akkor magát az elsődleges bűnelkövetést tudta a gyámhatóság megelőzni.

Talán nem is az a baj, hogy ismét egy kvázi büntetőjogi kategória került be a Gyvt.-be, hanem annak intézményesült formája.
Ha már a jogalkotási folyamat a múltbéli intézményeket preferálja, talán érdemes lett volna egy kicsit még mélyebbre ásni, vagy esetleg nemzetközi példákat is alapul venni. A pártfogó tisztek és patronázs egyesületek fogalma hazánkban elsőként a büntető törvénykönyvek és a bünvádi perrendtartás kiegészítéséről és módosításáról szóló 1908. évi XXXVI. törvénycikkben jelent meg (a továbbiakban: Bn. novella).

A Bn. novella 22. §-a értelmében „Próbára bocsátás esetében a bíróság a felügyeletet a fiatalkorú törvényes képviselőjére, ha pedig erkölcsi fejlődése szempontjából kívánatos, állami gyermekmenhelyre vagy más e végből szervezett hivatalra, valamely gyermekvédő egyesületre vagy erre alkalmasra bízza és szükség esetében a fiatalkorú megfelelő elhelyezése felől is intézkedik.” Már ebben az időben fontosnak tartották a megelőző gyermekvédelmet, de nem a megelőző pártfogást. A pártfogó felügyelet a büntető-végrehajtás része volt, azonban abban igen nagy szerepet kaptak egyesületek is. A hivatásos pártfogói rendszer az 1910-es években intézményesült, de még az 1940-es évek végéig sem nőtt az önkéntes segítő szervezetek fölé.

Csak egy nemzetközi példával élve, Angliában napjainkban is igen nagy szerepe van a független, önkéntes szervezeteknek.[4] Ilyen például a NACRO (National Association of Care and Resettlement of Offenders) – https://www.nacro.org.uk.

Megfontolandó, hogy ha már megelőző pártfogásról beszélünk, akkor nem éppen azáltal lehetne-e élővé tenni a gyermekvédelmi rendszeren belül ezt a jogintézményt, hogy nem egy centralizált, alapjában véve büntetés-végrehajtást sugalló szervezethez nyúlunk segítségért, hanem valóban a fiatalokat segítő független szervezeteken, „gyermekvédő egyesületek”-en keresztül.

Aki gyermekvédelemben dolgozott, az jól tudja, hogy a családgondozó csak addig valódi gondozója a veszélyeztetett gyermekeknek, amíg alapellátásban kezeli a problémát. Már akkor a család „ellenségévé” válik, ha védelembe vételi eljárást kezdeményez. Vajon mit szól majd a család, ha a családgondozó a megelőző pártfogó felügyelővel együttesen fog megjelenni a környezettanulmányon? Különösen fontos ez azon fiatalok esetében, akik életében egyszeri botlásról beszélünk, mert az esetek többségében belőlük nem is lesz „megrögzött bűnöző”. Ahogyan azt Korinek László mondta: „Fiatal korban a deviáns viselkedés úgyszólván ’normálisnak’ számít. Bűnözővé gyakran a megbélyegzés tesz.”[5]

S a felelős jogalkalmazónak nyilván vannak még további kérdései, amelyre azért kell figyelni, mert a probléma társadalmi fontossága megér (és feltételez) további szakmai disputákat

 

 


1 CSÓKAY LÁSZLÓ – DOMSZKY ANDRÁS – HAZAI VERA – HERCZOG MÁRIA, A gyermekvédelem nemzetközi gyakorlata, Budapest, 1994. 270–283; HERCZOG MÁRIA, A gyermekvédelem dilemmái, Budapest, 1997. 63–98. o.

2 SZÖLLŐSI GÁBOR (szerk.), Gyermekjóléti alapellátás, Budapest, 2004. 77–86. HERCZOG MÁRIA, A gyermekvédelem dilemmái, 115–154. o.

3 DÁVID LILLA, Megelőző pártfogás vagy védelembe vétel? In: Állam- és Jogtudomány, 2013. LIV. évf., 3–4. szám, 41–54. o.

4 KÖVÉR ÁGNES, A független, önkéntes szervezetek szerepe az angol büntető igazságszolgáltatás rendszerében In: GÖNCZÖL KATALIN – KEREZSI KLÁRA, Deviancia, emberi jogok, garanciák, Budapest, 1993. 171–190. o.

5 KORINEK LÁSZLÓ, A bűnözés visszatükröződése. Látens bűnözés, bűnözésábrázolás, félelem a bűnözéstől In: GÖNZÖL – KORINEK – LÉVAI, Kriminológiai ismeretek. Bűnözés. Bűnözéskontroll, Budapest, 1999. 75–92., 79. o.

Kategória

Könyvajánló

Facebook Pagelike Widget

 

1037 Budapest, Montevideo utca 14.
Tel.: +36 1 340 2304
Fax: +36 1 349 7600
E-mail: info@orac.hu

Weboldal: orac.hu

Szakmai partnerek

Jegyzők Országos Szövetsége (JOSZ) – www.josz.eu

Közszolgálati Tisztviselők Szakmai Szervezeteinek Szövetsége – www.kozszov.org.hu