A kistérségi társulások működéséről 2006/6

A közigazgatás szakmai fóruma

Cikkek / Közigazgatási hivatal / Kormányhivatal

A kistérségi társulások működéséről 2006/6

VIII. évfolyam, 6. lapszám
Szerző(k):
dr. Sipos János tanácsos Zala Megyei Közigazgatási Hivatal Törvényességi Ellenőrzési Főosztály



Miután mintegy két év eltelt a többcélú kistérségi társulások megalakulása óta, kellő tapasztalatot szerezhettek a jogalkalmazók a vonatkozó törvények alkalmazásáról a gyakorlatban.

 

A kistérségek jelenleg hatályos lehatárolását a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló 2004. évi CVII. törvény (továbbiakban: Tktv.) 1.számú melléklete tartalmazza. E szerint Zala megyében 6 kistérség került kialakításra, melyek területe pontosan egybeesik a korábbi járásokkal. A Zala Megyei Közigazgatási Hivatal ugyanakkor 2003-ban a megyében működő államigazgatási, önkormányzati szervekkel történt egyeztetve még nyolc kistérség kialakítására tett javaslatot annak érdekében, hogy a zalalövői és zalakarosi kistérség kialakítása  csökkentse a zalaegerszegi és a nagykanizsai kistérség leterheltségét. Zala megyében alakult meg az országban a legnagyobb – az összesen 79 településből álló zalaegerszegi- kistérség.
A méretből adódó nehézségek, az érdekek összehangolása már a megalakulás időszakában problémát jelentett, hiszen két település ellenállása miatt a többcélú társulás csak 2005. június 30-án alakult meg, azt megelőzően 2004. novemberében kistérségi fejlesztési tanácsot kellett megalakítani. A méretek azonban az érzésem szerint túl komplikált szabályozás miatt a testületi működést illetve a döntéshozatalt megnehezítik. Ennek alátámasztására néhány gyakorlati példát szeretnék felsorakoztatni.
A Tktv. 1.§ (9) bekezdése értelmében a társulási megállapodás módosításához a társulásban részt vevő képviselő-testületek mindegyikének minősített többséggel hozott döntése szükséges. Mivel a különböző pályázati lehetőségek, támogatások kiaknázása érdekében viszonylag gyakran kerül sor a megállapodás módosítására, ez azt jelenti, hogy adott esetben a munkaszervezetnek 79 önkormányzattól kell beszereznie a határozat-kivonatokat, ha egy pályázaton indulni kíván. Ugyanakkor az Állami Számvevőszék megköveteli, hogy minden polgármesteri hivatalnál, körjegyzőségnél a társulási megállapodásból fellelhető legyen egy eredeti példány. Így nem egyszer előfordul, hogy a társulási tanács ülése alatt vagy azt követően a társulási megállapodás több mint 80 példányát mind a 79 polgármester aláírja. A társulási tanács tagjainak a magas, és köztük a társadalmi megbízatású polgármesterek jelentős száma a rugalmas működés ellen hat. A soron kívüli ülések összehívása, az időpont-egyeztetések körülményessége miatt a határozatképesség fenntartása akadályokba ütközhet, a meghatalmazásokkal jelen lévők száma pedig magasabb a kívánatosnál.
Ellentmondások
A megegyezés, illetve a székhelytelepülés túlsúlyának enyhítése érdekében egyes kistérségekben súlyozott szavazást írtak elő a társulási megállapodásban, ami a szavazási procedúrát körülményessé, elhúzódóvá teszi. A szükséges többség ellenőrzése a törvény által megkívánt, a jelen lévők illetve a képviselt települések lakosságszámát is figyelembe vevő többségi szabályok miatt sem egyszerű. Tovább bonyolítja a helyzetet, amikor a területfejlesztésről és területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvényben (továbbiakban: Tftv.), illetve a Tktv.-ben található szabályokat párhuzamosan kell alkalmazni. A Tftv. 10/G.§ (3) bekezdése alapján a kistérségi fejlesztési tanács feladatait átvállaló többcélú kistérségi társulások működése során a Tftv-ben lefektetett eljárási szabályokat is értelemszerűen alkalmazni kell. A két törvény azonban például a minősített többségre eltérő szabályokat állapít meg. Az egyik jogszabály a jelenlevők, a másik az összes tag kétharmadának a támogató szavazatát írja elő. Az ellentmondást a „lex posteriori derogat lex priori” elv, illetve a kettő közül a szigorúbb feltételt támasztó szabályok alkalmazásával fel lehet oldani, azonban a működés áttekinthetőségét fokozná, ha a két törvény szabályait az Országgyűlés harmonizálná figyelembe véve azt a tényt, hogy országosan a kistérségek túlnyomó többségében, Zala megyében pedig teljes körűen a fejlesztési tanács feladatait a többcélú társulás átvállalta.
Titkos szavazás?!
Különös nehézséget okozott a tisztújítás alkalmával a Tktv. által megszabott követelményeknek történő megfelelés. A törvény 5.§ (3) bekezdése értelmében ugyanis a tisztségviselőket titkosan és minősített többséggel kell választani. A minősített többséghez pedig legalább annyi tag igen szavazata szükséges, amely eléri az általuk képviselt települések lakosságszámának a felét. A probléma áthidalására különböző –alább részletezett – megoldásokat alkalmaztak, amelyeknél azonban vagy a titkosság vagy a lakosságszám-arányosság követelménye sérülhet:
1. A társulási tanács a tagjai közül szavazatszámláló bizottságot választ, amelynek tagjai titoktartásra vállaltak kötelezettséget, de a szavazólapon feltüntetik az általuk képviselt települést, vagy annak lakosságszámát. A szavazólapokat megsemmisítik a szavazást követően. Ez esetben a titkosság csorbát szenved, de a szavazók személyére egy zárt kör tud következtetést levonni, és az eredményességhez szükséges lakosságszám kétséget kizáróan megállapítható.
2. Minden tag több, a képviselt település lakosságszámát leképező szavazólapot kap. Például egy 1238 fős község polgármestere egy 1000 fős, két 100 fős, három 10 fős és nyolc 1 fős szavazócédulán adja le voksát. A szavazatokat legalább két urnába adják le. Az egyikbe a települést megillető szavazatszámot jelölő, a másikba a lakosságszámot reprezentáló szavazólapok kerülnek. Ez a módszer, bár biztosítja a titkosságot, körülményessé teszi az eljárást, és sérülhet a lakosságszám szerinti súlyozás követelménye, hiszen előfordulhat, hogy a polgármester a különböző szavazólapokon eltérő voksokat ad le.
3. A tagok több, lakosságszámot reprezentáló szavazólapot kapnak oly módon, hogy a jelenlévő legkisebb település lakosságszámával osztani kell a jelenlévő települések lakosságszámát. Az így kapott számot egész számmá kerekítik. Az így kapott szám fog megegyezni az adott település képviselőjének járó szavazólapok számával. Ez a módszer – bár a titkosság biztosított a 2. pontban említettekhez hasonló problémákat vethet fel, sőt a kerekítés szabályai miatt a lakosságszámhoz igazodó arányosság tovább torzulhat.
A fentiekből kitűnik, hogy a tisztújítás törvényessége egyik esetben sem biztosítható maradéktalanul. A titkosság biztosításának és a lakosságszám ellenőrzésének az összehangolása a gyakorlatban kizárt. Feltétlenül indokolt ezért a Tktv. vonatkozó rendelkezéseinek a módosítása. Véleményem szerint a jogalkotónak a titkosság követelményét kellene feladnia, aminek a hatását enyhítené, hogy a választásra továbbra is zárt ülés keretében kerülne sor.
Törvényességi ellenőrzés
A társulási tanácsi jegyzőkönyvek vizsgálata során a megalakulást követő kezdeti időszakban szembeötlők voltak bizonyos tartalmi hiányosságok. Leggyakrabban a szavazás számszerű eredményének a rögzítése maradt el. Számos polgármester a társulási tanácsban végzett tevékenységéről nem számol be évente kétszer a képviselő-testületnek. A törvényességi ellenőrzést illetve felügyeletet ellátó közigazgatási hivatal képviselőjének gyakran „kvázi jegyzői” feladatokat kellett ellátnia a társulási tanácsok ülésein. Ez nyilvánvalóan összefüggésbe hozható azzal, hogy a többcélú társulások munkaszervezetei jórészt a korábbi vidékfejlesztési menedzserekből álltak fel, és a munkatársaknak kevés önkormányzati vagy államigazgatási tapasztalata volt. Érzékelve a problémát a keszthely-hévízi kistérség munkaszervezete jogász alkalmazásáról döntött, a zalaszentgróti központú kistérségi társulás kérésére pedig a közigazgatási hivatal munkatársai tartottak a közigazgatási alapvizsga anyagára támaszkodó továbbképzést a munkaszervezet dolgozói számára.
Érdemes elgondolkozni azon, hogy az álláshelyek jórészt pályázati forrásokból történő finanszírozása helyett a munkaszervezet dolgozói köztisztviselői státuszt kapjanak a jövőben. A feladat jellegéből adódóan indokolt a részükre a vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettség előírása, amely a köztisztviselői jogviszony keretében biztosítható.
Zala megyében valamennyi többcélú társulás önálló, elkülönült munkaszervezetet hozott létre, amelynek hátterében az állhat, hogy a kisebb települések feltehetőleg tartottak a székhely település önkormányzatának túlsúlyától. Egyfajta demokratikus deficit jelentkezik ugyanis az esetben, amikor az egész kistérségre kiterjedő feladatot ellátó munkaszervezet a székhely település polgármesteri hivatala szervezetében kap helyet, amelynek a vezetőjéről – vagyis a jegyzőről – kizárólag a székhely-település képviselő-testülete dönthet. Mivel az elkülönült munkaszervezetek túlsúlya jellemző, ezek esetében nehezen indokolható az 1992. évi XXIII. törvény (Ktv.) 46.§ (4) bekezdés d/ pontjának azon rendelkezése, amely szerint a kistérségi társulás székhely településének a jegyzője 40%-os vezetői illetménypótlékra jogosult.
Kistérségek átalakítása
Ahogy már jeleztem, a jelenlegi működési szabályok mellett a nagy létszámú társulási tanácsok működése nehézkessé vált. A célszerűség, hatékonyság illetve a törvényesség szempontjai egymással ütköznek. Érdemes lenne ezért a társulási tanácsok elnökségének a döntési jogköreit a törvény által kiszélesíteni valamint a 2003-ban a Belügyminisztérium részére készült javaslatunknak megfelelően további két, esetleg három kistérséget kialakítani a megyében Zalalövő, Zalakaros illetve Pacsa környékén. A kisebb lélekszámú Vas megyében is 9 kistérség található.

Kategória

Könyvajánló

Facebook Pagelike Widget

 

1037 Budapest, Montevideo utca 14.
Tel.: +36 1 340 2304
Fax: +36 1 349 7600
E-mail: info@orac.hu

Weboldal: orac.hu

Szakmai partnerek

Jegyzők Országos Szövetsége (JOSZ) – www.josz.eu

Közszolgálati Tisztviselők Szakmai Szervezeteinek Szövetsége – www.kozszov.org.hu