I. Az önkormányzati feladatok főbb változásai

Alapvetően a Mötv.-nek a helyi önkormányzás általános szabályaira vonatkozó rendelkezései nem módosultak a 2013–2014-es szabályozás óta, azonban ki kell emelni, hogy az önkormányzatok és szerveik által ellátott feladatok körében elindult korábbi, centralizációs jellegű, az államigazgatási feladatellátást erősítő folyamatok az elmúlt években is töretlenül érvényesültek. Ezek a módosulások mind a Mötv.-t, mind a kapcsolódó jogszabályokat érintették, s mind az önkormányzati, mind az önkormányzatok szervei által ellátott, átruházott államigazgatási hatáskörök területén jelentkeztek.

1. Önkormányzati feladatok

Figyelemmel arra, hogy a Mötv. önkormányzati feladatokkal kapcsolatos rendelkezései elsősorban keretszabályok, valamint, hogy a – már korábban bemutatott – 2013-as év változásait nagyrészt a 2011/12-ben elfogadott törvények tartalmazták, a lejátszódott átalakulások ellenére a feladatellátással kapcsolatos önkormányzati szervezeti jogi rendelkezések viszonylag stabilak voltak. A fontosabb szövegszerű változásokat a szektorális feladat-átalakulással kapcsolatban a Mötv. 13. §-ának az ágazati törvényekhez igazítása, az önkormányzati feladatok között elhelyezett közterület elnevezési rendelkezések, valamint a parkolási közszolgáltatással kapcsolatos Mötv. 16/A. § módosításai jelentették. Ezek a módosítások – különösen a Mötv. 13. §-ában – elsősorban a korábbi változásokat konszolidálták, azaz rögzítették, hogy az önkormányzati rendszer – figyelemmel a 2013-as törvényalkotásra – a szociális és gyermekjóléti ellátórendszerben alapvetően az alapszolgáltatások (alapellátások) biztosításáért felelős, s csak kivételesen láthat el szakellátási feladatokat.

A legjelentősebb ágazati változást a szociális igazgatásban figyelhettük meg. A normatív alapú segélyekkel kapcsolatos hatásköröknek a járásokhoz való telepítésével egyidejűleg átalakult az önkormányzati segélyezés rendszere is: a települési támogatás intézményesítésével az önkormányzatok jelentős szabadságot kaptak, hogy elsősorban a saját bevételeikből – gyengébb adóerejű települések esetén magasabb összegű állami támogatásból – alakíthassák ki a települési segélyezés rendszerét.

2. Átruházott államigazgatási feladat- és hatáskörök

Míg 2012-ben még csak a szabályozás kialakítása és a szervezetrendszer felállításának előkészítése zajlott, addig 2013-ban már működtek a járási hivatalok, s akkor még azok járási szakigazgatási szervei. Az Alaptörvény negyedik módosításával formailag helyreállt az államigazgatási hatáskörök címzettjeinek 2011. december 31-éig hatályos rendszere.[3] 2013. január 1-jétől azonban folyamatosan módosult a jegyzők, a polgármesteri hivatalok ügyintézői által ellátott államigazgatási feladatok köre, a hatáskörök jelentős részét az új jogszabályok a járásokra és kezdetben azok szakigazgatási szerveire telepítették. Így 2013-tól kezdődően többek között bizonyos szociális igazgatási hatáskörök, a gyámhivatali feladat- és hatáskörök, egyes környezetvédelmi hatáskörök, bizonyos építéshatósági hatáskörök kerültek át a járási szervekhez. Jelentős változást hozott 2015-ben az, hogy a segélyezési rendszer átalakításával valamennyi normatív alapon megállapított – azaz a törvényi feltételek fennállta esetén megállapítandó – államigazgatási hatáskörben (s részben önkormányzati hatáskörben) ellátott segély – új elnevezésüket tekintve támogatás, ellátás vagy járadék – a járási hivatalok hatáskörébe került.[4]

Több területen várható még változás: így többek között az 1567/2015. (IX. 4.) Korm. határozat 1. sz. melléklete alapján az építéshatósági igazgatás kerülhet át a (járásszékhely városi) jegyzőktől a járási hivatalokhoz. Hasonló, a járások hatásköreinek megerősítését célzó tervek fogalmazódtak meg például a kereskedelmi igazgatás, s részben az anyakönyvi feladatok terén is.

II. A helyi önkormányzatok szervei és működésük

Az önkormányzati működés körében egyes területeken rendszerszerű, míg más kérdések tekintetében kisebb jelentőségű változásokra került sor. A jogszabályi átalakulások mellett az új rendszer működését, az egyes szabályok értelmezését több iránymutató kúriai és alkotmánybírósági döntés is elősegítette.

1. Az önkormányzatok típusai

Az egyes önkormányzati típusokat meghatározó szabályok körében elsősorban a főváros esetében került sor jelentősebb változtatásra. Így alapvetően megváltozott a főváros felépítésének rendszere. Már jeleztük, hogy a fővárosi reformok első lépéseként 2013 nyarától a Margitsziget sajátos jogállású területté vált, ugyanis egyik kerülethez sem tartozik, hanem a Fővárosi Önkormányzat által közvetlenül igazgatott területté vált.[5] A főváros szervezete 2014-ben két lépcsőben megújult. Ennek első elemeként átalakították a fővárosi önkormányzat közgyűlését. A korábban listás, arányos választáson választott fővárosi közgyűlés helyébe egy sajátos, a kerületi polgármesterek részvételén alapuló, kompenzációs listával és a lakosságszám többségét igénylő kettős többség rendszerével korrigált speciális rendszer lépett. Az új modell egyfajta társulásos jellegű rendszernek tűnt első megközelítésben, ugyanis a közgyűlés tagja a főpolgármester mellett a 23 kerület polgármestere és 9 kompenzációs listás (azaz a „vesztes” polgármester-jelöltekre leadott szavazatok alapján bekerülő) képviselő lett. Az immáron fővárosi választókerületté is váló kerületek közötti aránytalanság kiküszöbölésére azt is előírta a törvény, hogy a fővárosi közgyűlésben egy döntés csak akkor minősül elfogadottnak, ha az azt támogató egyszerű vagy minősített többség mellett a döntést a főváros lakosságszámának többségét képviselő (kerületi) polgármester is támogatja, azaz egy sajátos, kettős többségű rendszert hoztak létre.[6] Ezt a társulásos modellt azonban a 2014. évi XCXIX. törvény szabályai jelentősen átalakították, amikor a fővárosi közgyűléssel szemben jelentősen megerősítették a fővárosi főpolgármestert (amely változásokat a szervezeti átalakítások körében mutatok be részletesen).

A megyei önkormányzatokkal csak kisebb korrekciókra került sor, amelyek a törvényi bizonytalanságokat rendezték. Így különösen a megyei önkormányzat székhelyével kapcsolatos rendelkezések beiktatására került sor. Ennek az volt az oka, hogy az Alaptörvényben nem szerepelt a megyeszékhely meghatározásával kapcsolatos rendelkezés, azonban továbbra is hatályban maradt a megyék elnevezéséről és székhelyéről rendelkező 67/1990. (VIII. 14.) OGY határozat. A Mötv. 53. § (1) bekezdés a) pontja azonban kimondja, hogy a helyi önkormányzat SZMSZ-e rendelkezik a helyi önkormányzat hivatalos megnevezéséről, székhelyéről. Erre a sajátos szabályozási helyzetre figyelemmel Nógrád Megye Önkormányzata a szervezeti és működési szabályzatot módosító 14/2014. (X. 22.) rendelet 1. §-ában úgy határozott, hogy a megyei önkormányzat székhelye nem Salgótarjánban, a megyeszékhelyen, hanem Balassagyarmaton lesz. Erre figyelemmel, egyfajta „lex Nógrádként”, az Országgyűlés módosította a Mötv.-t, és a 27. § új, (1a) bekezdésében rögzítette, hogy a megyei önkormányzat székhelye csak a megyeszékhely településen lehet.

2. Az önkormányzatok szervei és társulásai

Az önkormányzatok szervei körében korrekciós változásokra került sor. A képviselő-testületre vonatkozó szabályok között ki kell emelni, hogy a fővárosi rendszer átalakításával egyidejűleg rögzítették a fővárosi közgyűlés sajátos, kettős többségre vonatkozó rendelkezéseit. Szintén a fővárosi közgyűlés esetében érvényesülő sajátos szabály, hogy annak feloszlására csak a tagok négyötödének egyetértésével kerülhet sor. Az új szabály nagyon megnehezítette a fővárosi közgyűlés mandátumának idő előtti megszűnését. Ennek az az oka, hogy az új rendszerben a feloszlás egyben valamennyi kerületi polgármester megbízatásának a megszűnését is jelenti, így a fővárosi közgyűlés (korábban minősített) többsége jelentős befolyást kapott volna a kerületi polgármesterek megbízatásának megszüntetésében, s így a kerületi politikába történő beavatkozásra is.

A közvetlen demokrácia gyakorlásának szabályai is változtak 2014-gyel, ugyanis az Országgyűlés elfogadta az új népszavazási törvényt, amely részletesen rendezte a 2014-es helyhatósági választásoktól hatályos helyi népszavazási rendelkezéseket, a korábbi szabályozáshoz és az országos népszavazáshoz hasonlóan. Természetesen az Alaptörvény rendelkezéseire figyelemmel e körben is érvényesül, hogy helyi népszavazás csak az összes választásra jogosult többségének részvétele esetén érvényes.

A polgármesterre vonatkozó szabályozás körében a legnagyobb horderejű változást – s ez igaz a képviselő-testület tagjaira is – az jelentette, hogy a 2014-es helyhatósági választásoktól kezdődően ezek a tisztségek összeférhetetlenek lesznek az országgyűlési képviselőséggel, valamint az 1500 főnél népesebb települések főállású polgármesterei tekintetében – bizonyos törvényi kivételektől eltekintve – összeférhetetlennek minősítette az egyéb munkavégzésre irányuló jogviszonyokat. Szintén jelentős változást jelentett az, hogy a polgármesterek díjazására vonatkozó szabályok – a korábbiaknál némileg kedvezőtlenebb – a 2014-es önkormányzati választásokkal hatályba léptek. Mivel a Mötv. a polgármesteri jogviszony mögöttes szabályanyagaként a közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvényt (a továbbiakban: Kttv.) jelölte meg, így fontos változást jelentett, hogy a Kttv.-be iktatták a polgármesterre vonatkozó sajátos rendelkezéseket tartalmazó VII/A. fejezetet. Ez lehetővé tette, hogy a polgármesterre, mint választott, politikai jellegű tisztségviselőre a jogviszony sajátos jellegére figyelemmel levő szabályokat kelljen alkalmazni. Az új szabályozás modelljét az 1994. évi LXIV. törvény, azaz a Pttv. korábbi rendelkezései jelentették.

A közös hivatali rendszer tekintetében is csak kisebb korrekciókra került sor 2014 óta, azonban a Kúria kezdeményezése nyomán az Alkotmánybíróság a 22/2015. (VI. 18.) AB határozatában megállapította, hogy az Országgyűlés mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-sértést követett el azzal, hogy a Mötv.-nek a kormányhivatal vezetője által pótolt közös önkormányzati hivatali megállapodásról szóló szabályaiban nem szabályozta az Alaptörvény 34. cikk (1) bekezdésének megfelelően a döntéshozatali eljárás során az érintett helyi önkormányzatok véleménye kikérésének, a véleménynyilvánítás módjának és rendjének szabályait.

E körben kell jeleznünk, hogy 2013-tól a legtöbb szervezeti jogvitát az újonnan kialakított közigazgatási és munkaügyi bíróságok hatáskörébe utalt a jogalkotó.[7] Ezek között egyes jogvitákat, így a társulásokkal kapcsolatos jogvitákat a polgári perrendtartás általános szabályai, valamint 2015-től a polgármester közjogi felelősségével kapcsolatos pereket pedig a munkajogi jogviták sajátos szabályai szerint kell elbírálni. Az önkormányzatokkal kapcsolatos perekben fontos változást hozhat a közigazgatási perrendtartásról szóló törvény megalkotása, amelynek előkészítéséről az 1352/2015. (V. 2.) Korm. határozat rendelkezett.

III. Gazdálkodási kérdések

Az önkormányzatok gazdálkodási szabályainak keretei 2013-ban kezdtek letisztulni. Így egyértelművé vált, hogy a feladatfinanszírozás rendszerének kialakítása alapvetően fenntartotta az úgynevezett normatívák rendszerét, azonban immáron a Mötv. rendelkezéseiből is kiolvasható ezeknek az összegeknek a jelentős részben kötött jellegű felhasználásának intézményesítése. Azaz: az önkormányzatok kötelesek elszámolni, hogy valóban a feladataik finanszírozására fordították-e a támogatást, s ha nem, akkor a jogellenesen felhasznált összeget kötelesek visszafizetni.

A legjelentősebb változásokra az önkormányzatok gazdálkodásának ellenőrzése tekintetében került sor. Az Áht. szabályait megerősítve immáron a Mötv. is rögzíti, hogy az önkormányzatok gazdálkodási ellenőrzésében a kincstári szervezet is részt vesz.

A legjelentősebb változásokra az önkormányzati törvényen kívül, az önkormányzatok bevételei körében került sor. Egyrészt a helyi adókról szóló törvény 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Hatv.) 2015. január 1-jével hatályba lépő módosításával korlátozta a jogalkotó a helyi adók felhasználásának szabadságát. A Hatv. 36/A. §-a ugyanis rögzítette, hogy a helyi iparűzési adóból származó bevétel különösen a települési önkormányzat képviselő-testületének hatáskörébe tartozó szociális ellátások finanszírozására és – a fővárosi önkormányzat esetén külön törvényben meghatározottak szerint – a helyi közösségi közlekedési feladatok ellátására használható fel. Egyben azt is korlátozta a törvény, hogy a hivatali működés hiányait ebből az adóbevételből finanszírozzák, amikor maximális beszámítási szabályt alkotott. Mindezeken túl ugyanez a törvénymódosítás tette lehetővé – a Hatv. új, 1/A. §-ának beiktatásával –, hogy a települési önkormányzatok olyan települési adót, települési adókat vezethessenek be, amelyet vagy amelyeket más törvény nem tilt. Azt is kimondta a Hatv., hogy bár az önkormányzat települési adót bármely adótárgyra megállapíthat, azonban a kettős adóztatás elkerülése miatt csak olyan adótárgy esetében kerülhet sor a megállapításra, amelyre más, törvényben szabályozott közteher hatálya nem terjed ki. Ezt a szabályt a Kúria szigorúan értelmezte, amikor is a Köf.5.035/2015/4. határozatában kimondta, hogy termőföld nem adóztatható, ugyanis arra más közterhek hatálya kiterjed.

IV. A törvényességi felügyelet változásai

A Mötv. törvényességi felügyeletre vonatkozó szabályai már 2012. január 1-jével hatályba léptek, így itt már bizonyos gyakorlat kialakult a Mötv. nagy része hatálybalépésének időpontjára.

Jelentős változást hozott a törvényességi felügyelet tekintetében, hogy 2015. januárjától egyáltalán nem terjed ki a helyi önkormányzatok feletti törvényességi felügyelet, a Mötv. 132. §-ának (5) bekezdését ugyanis úgy módosították, hogy a korábbiakkal ellentétben nem kerülhet sor akkor sem a törvényességi felügyeleti szerv (a fővárosi és megyei kormányhivatal) eljárására, ha a munkavállaló javára lenne előnyös a jogszabálysértő önkormányzati döntés vagy mulasztás. A fenti kérdésben a törvényalkotó az ellenőrzések hatékonyságának csökkenésére figyelemmel vissza akart térni a 2014 végén hatályos szabályozáshoz, ám a fenti módosítást (és a kistelepülési polgármesteri fizetéseket kezelni célzó rendelkezéseket) tartalmazó T/7408. számú törvényjavaslatot az Országgyűlés a minősített (kétharmados) többség hiányában nem fogadta el.

A bírói gyakorlat számos nyitott kérdést lezárt, s a bíróságok működésének gyakorlata is jelentős mértékben fejlesztette az önkormányzati jogalkotás és mulasztás értelmezését.

V. A változások és mértékük

Amennyiben a Mötv. és a hozzá kapcsolódó szabályok változásaira tekintünk, akkor azt láthatjuk, hogy ezek döntően korrekciós jellegűek, azonban terjedelmük és jelentőségük egyáltalán nem elhanyagolható. Mindezekre figyelemmel a Mötv.-höz, annak rendelkezései 2013-as hatályba lépéséhez igazítottan kommentárt[8] készítő, s azt 2014-ben az addigi változásokra tekintettel átdolgozó[9] szerzői munkaközösség – a könyvet megjelentető HVG-ORAC kiadóval egyetértésben – úgy gondolta, hogy a 2014 óta eltelt változások súlya elérte azt a kritikus tömeget, hogy a 2014. február 15-én lezárt kéziratú, s 2014 tavaszán megjelent kommentárt az önkormányzati törvényhez kapcsolódó gyakorlatra is figyelemmel átdolgozza. A tervek szerint az átdolgozott, harmadik kiadás 2016. harmadik negyedévében az olvasók polcaira is kerülhet.

VI. Felhasznált irodalom

Balázs István – Balogh Zsolt Péter – Barabás Gergely – Danka Ferenc – Fazekas János – Fazekas Marianna – F. Rozsnyai Krisztina – Fürcht Pál – Hoffman István – Hoffmanné Németh Ildikó – Kecső Gábor – Szalai Éva (szerk. Nagy Marianna – Hoffman István): A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló törvény magyarázata. HVG-ORAC Kiadó, Budapest 2012.

Balázs István – Balogh Zsolt Péter – Barabás Gergely – Danka Ferenc – Fazekas János – Fazekas Marianna – F. Rozsnyai Krisztina – Fürcht Pál – Hoffman István – Hoffmanné Németh Ildikó – Kecső Gábor – Szalai Éva (szerk. Nagy Marianna – Hoffman István): A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló törvény magyarázata. Második, hatályosított kiadás. HVG-ORAC Kiadó, Budapest 2014.

Hoffman István: A fővárosi önkormányzat új rendszere: úton egy társulásos modell felé? Jegyző és Közigazgatás, XVI. évf., 3. sz. (2014) 6–7. o.

Hoffman István: A Mötv. első éve a szabályozás változásainak tükrében. Jegyző és Közigazgatás, XV. évf., 6. sz. (2013) 5–7. o.

Hoffman István: Az átruházott államigazgatási feladat- és hatáskörök szabályozása Magyarországon – nemzetközi kitekintéssel. Közjogi Szemle, VI. évf., 2. sz. (2013) 22–23. o.

Hoffman István: Néhány gondolat az önkormányzati segélyezési rendszer átalakításának egyes kérdéseiről. Jegyző és Közigazgatás, XVII. évf., 1. sz. (2015) 5–8. o.

F. Rozsnyai Krisztina: A közigazgatási és munkaügyi bíróságok felállításával kapcsolatos törvénymódosítások margójára. Jogtudományi Közlöny, LXVIII. évf., 3. sz. (2013) 149–150. o.

F. Rozsnyai Krisztina: A területszervezésre vonatkozó szabályok a Mötv.-ben. Új Magyar Közigazgatás, VI. évf., 7–8. sz. (2013) 46–48. o.

[1] A tanulmány az OTKA K112550 jelű, „Az európai belső piac szabályozásának új tendenciái és ezek hatása a közigazgatás szervezetére, működésére” című kutatása (kutatásvezető: Prof. Dr. Nagy Marianna) keretében készült.

[2] L. Hoffman István: A Mötv. első éve a szabályozás változásainak tükrében. Jegyző és Közigazgatás, XV. évf., 6. sz. (2013) 5–7. o.

[3] L. részletesen: Hoffman István: Az átruházott államigazgatási feladat- és hatáskörök szabályozása Magyarországon – nemzetközi kitekintéssel. Közjogi Szemle, VI. évf., 2. sz. (2013) 22–23. o.

[4] L. részletesen: Hoffman István: Néhány gondolat az önkormányzati segélyezési rendszer átalakításának egyes kérdéseiről. Jegyző és Közigazgatás, XVII. évf., 1. sz. (2015) 5–8. o.

[5] L. részletesen: F. Rozsnyai Krisztina: A területszervezésre vonatkozó szabályok a Mötv.-ben. Új Magyar Közigazgatás, VI. évf., 7–8. sz. (2013) 46–48. o.

[6] L. Hoffman István: A fővárosi önkormányzat új rendszere: úton egy társulásos modell felé? Jegyző és Közigazgatás, XVI. évf., 3. sz. (2014) 6–7. o.

[7] L. részletesen: F. Rozsnyai Krisztina: A közigazgatási és munkaügyi bíróságok felállításával kapcsolatos törvénymódosítások margójára. Jogtudományi Közlöny, LXVIII. évf., 3. sz. (2013) 149–150. o.

[8] Balázs István – Balogh Zsolt Péter – Barabás Gergely – Danka Ferenc – Fazekas János – Fazekas Marianna – F. Rozsnyai Krisztina – Fürcht Pál – Hoffman István – Hoffmanné Németh Ildikó – Kecső Gábor – Szalai Éva (szerk. Nagy Marianna – Hoffman István): A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló törvény magyarázata. HVG-ORAC, Budapest 2012.

[9] Balázs István – Balogh Zsolt Péter – Barabás Gergely – Danka Ferenc – Fazekas János – Fazekas Marianna – F. Rozsnyai Krisztina – Fürcht Pál – Hoffman István – Hoffmanné Németh Ildikó – Kecső Gábor – Szalai Éva (szerk. Nagy Marianna – Hoffman István): A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló törvény magyarázata. Második, hatályosított kiadás. HVG-ORAC, Budapest 2014.