1. Bevezetés

Mindig izgalmas és színes téma az egyes jogterületek találkozása, a határvonalak kijelölése és megrajzolása (már ha ez egyáltalán lehetséges). Nemcsak a lap oldalain idegen ez a téma, hanem – szerencsés esetben, nem megbántva és leszámítva azt az egy-két embert, akinek talán ez a jogterület a hobbija lehet – idegen tőlünk a közigazgatást hivatásuknak tudó emberektől is. Ennek ellenére munkánk során időnként belefuthatunk egy-egy ügy kapcsán az állami kényszerítőhatalom ilyen formájú megnyilvánulásaiba. Egyébként is ide is vonatkozhat – az a szakmában dolgozók körében feltehetően jól ismert elvárás –, hogy ami jog, ahhoz a jegyzőnek értenie kell, hiszen egy önkormányzat életében minden eset előfordulhat. Nos, sajnos ez még igaz is lehet – legalábbis a mondat utolsó állítása. Nem hoztam volna a lap írásai közé ezt a témát, mert azt hittem nagyon periférikus, valamint szinte biztos, hogy nagyon kevés közigazgatásban dolgozó munkáját érinti, de kezembe került.

Dr. Fázsi László bíró írása,[1] amely a bírósági ítélkezés oldaláról közelíti meg az önkormányzat lehetőségeit a büntetőeljárásban – különös tekintettel a pótmagánvád intézményének alkalmazhatósága tekintetében. Felbátorodva ezen, tollat ragadtam, hogy saját tapasztalataim, gondolataim mutassam be a következőkben. E cikk szempontjából a tényleges büntetőügy teljesen mellékes, a büntetőeljárási szabályok közül is csak a vádemelés szakasza bír relevanciával. A téma feldolgozása során a szükségszerűen ismertetendő alapvető fogalmaktól indulok a probléma irányába.

2. A vád és a pótmagánvád

A vád a büntetőeljárás egyik fontos eleme, hiszen enélkül bírósági eljárás nem indulhat, ez a bíróság igazságszolgáltatási tevékenységének szükségszerű előfeltétele. Ezt maga a büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény (a továbbiakban: Be) is kimondja: a bíróság az ítélkezés során törvényes vád alapján jár el.[2] Akkor beszélhetünk törvényes vádról, ha a vádemelésre jogosult a bírósághoz intézett indítványában meghatározott személy pontosan körülírt, büntetőtörvénybe ütköző cselekménye miatt a bírósági eljárás lefolytatását kezdeményezi. Általában a vádirat bírósághoz való benyújtásával az ügyész emel vádat, azonban a magyar jogrendben az ügyésznek nincs vádemelési monopóliuma, mert a jogszabályi feltételek fennállásakor más személyekre is hárulhat ilyen feladat. Így közvádas ügyben az ügyész[3] és a pótmagánvádló, magánvádas bűncselekmény miatt pedig a magánvádló jogosult vádat emelni. A vádemelés ugyanakkor nemcsak előfeltétele a bírósági eljárásnak, hanem annak kereteit is kijelöli. A bíróság csak annak a személynek a büntetőjogi felelősségéről dönthet, aki ellen vádat emeltek, és csak olyan cselekmény miatt, amelyet a vád tartalmaz. Ugyanakkor a bíróság köteles a vádat kimeríteni, a vádon túl nem terjeszkedhet, de nincs kötve a vádlónak a vád tárgyává tett cselekmény Btk. szerinti minősítésére, a büntetés kiszabására vagy intézkedés alkalmazására vonatkozó indítványához. Jelen írás szempontjából a büntetőeljárás vádemelési szakaszából csupán a pótmagánvád intézménye és a pótmagánvádló fellépése a hangsúlyos, ezért a továbbiakban csak erre térek ki. A pótmagánvád intézménye a magyar jogrendben nem ismeretlen. Már a bűnvádi eljárásról szóló 1896. évi XXXIII. törvénycikkben is találhatunk rendelkezéseket ezen intézmény vonatkozásában. A törvénycikk 42. §-a alapján, ha az ügyészség azokban az esetekben, melyekben a vádemelés joga őt illeti, megtagadta a vád képviseletét; a sértett az elutasító határozat kézbesítésétől számított nyolc nap alatt vagy átvehette a vád képviseletét, vagy a főügyészhez folyamodhatott. Vagyis a sértett a közvádló helyett léphetett fel. Tulajdonképpen ezt a gondolatot vette át a hatályos Be. is, amikor a 53. §-ában így rendelkezik: a sértett pótmagánvádlóként léphet fel, ha a) az ügyész vagy a nyomozó hatóság a feljelentést elutasította, vagy a nyomozást megszüntette, b) az ügyész a vádemelést részben mellőzte, c) az ügyész a vádat elejtette, d) az ügyész a nyomozás eredményeként közvádra üldözendő bűncselekményt nem állapított meg, ezért nem emelt vádat, illetőleg a vád képviseletét – magánvádas eljárásban elrendelt nyomozás eredményeként – nem vette át, e) az ügyész a tárgyaláson a vádat azért ejtette el, mert megítélése szerint a bűncselekmény nem közvádra üldözendő. Fentiekből következik, hogy a törvény csak a sértett[4] számára ad lehetőséget a pótmagánvád emelésére. Eljárási szempontból az a tény, hogy az ügyész vagy a nyomozó hatóság a feljelentést elutasította vagy a nyomozást megszüntette, a pótmagánvádlókénti sértetti jogérvényesítésnek nem elégséges alapja. Annak ugyanis további feltétele, hogy a feljelentést elutasító határozat ellen a törvényes határidőn belül a sértett a nyomozás elrendelése érdekében panasszal éljen, illetve, ha a nyomozást megszüntették, a sértettnek a törvényes határidőn belül az eljárás folytatásának elrendelése iránt kell panaszt bejelentenie.

3. A pótmagánvád kizártsága

Vannak olyan esetek, amelyekben maga a Be. mondja ki, hogy nincs helye a pótmagánvádlóként történő fellépésnek. Ilyen például, ha a büntethetőséget a gyermekkor vagy a kóros elmeállapot zárja ki, vagy az elkövető halála esetén,[5] fiatalkorúval szemben,[6] katonai bűncselekmény miatt folytatott eljárásban pedig, ha az ügy sértettje nem természetes személy.[7] Léteznek eljárásjogi akadályok is, például ha a nyomozást megszüntető határozat ellen 8 napon belül nem éltek panasszal. Kijelenthetjük, hogy a pótmagánvád intézménye – bár több helyen van szabályozva a Be.-ben –, törvényileg a részletszabályokra kiterjedően is rendezett, átlátható és egyértelmű. Kiegészítésként az anyagi jogszabályokhoz kanyarodva említést kell tenni arról is, hogy nincs minden bűncselekménynek sértettje, ezért a pótmagánvádlói fellépésre eleve csak akkor van lehetőség, ha a bűncselekménynek van passzív alanya vagy a tényállás eredményt tartalmaz.[8] Ezen szabályok mellett az Alkotmánybíróság is foglalkozott a pótmagánvádló személyével, amely döntés legalábbis vitára adhat alapot.

4. Az Alkotmánybíróság döntése

Az Alkotmánybíróság jogszabály, valamint jogegységi határozat alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában hozta meg a 42/2005. (XI. 14.) Ab határozatát, melyben megállapította, hogy a Legfelsőbb Bíróságnak a 3/2004. BJE büntető jogegységi határozata alkotmányellenes, ezért azt megsemmisítette. Az Alkotmánybíróság a Be. 51. § (1) bekezdése és 53. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt viszont elutasította. A megsemmisített jogegységi határozat szerint az állam vagyoni sérelmével járó bűncselekmények miatt indított büntetőeljárásban helye volt pótmagánvádnak, minden olyan esetben, amikor annak a Be. 53. §-a (1) bekezdésében meghatározott feltételei fennálltak. Nem volt jelentősége annak, hogy az eljárás tárgyát képező bűncselekmény a vagyon elleni bűncselekmények körében, vagy a Büntetőtörvény Különös Része más Fejezetében volt-e elhelyezve. A határozat szerint az államot, mint sértettet pótmagánvádlóként az a szerve képviselte, melynek érdekkörét a cselekmény érintette. Az Alkotmánybíróság a határozatának indokolásában kifejtette, hogy a pótmagánvád intézményére irányadó alkotmányos követelmény, hogy közhatalmi funkcióval rendelkező egyetlen állami szervezet se vehesse át az ügyészségtől a vádemelés és vádképviselet közhatalmi jogkörét. Alkotmányosan kizárt, hogy a sértett eljárási jogállásának erősítését célzó pótmagánvád eszközként szolgáljon a közhatalmi szervezetek ügyészséget megkerülő fellépéséhez, és ezáltal az ügyészség alkotmányos jogállásának gyengítéséhez. Ezen alkotmányos követelménynek a BJE rendelkező részében meghatározott normatartalom nem felelt meg, a BJE a bíróság számára alkotmányellenes kötelezettséget teremtett. A hatalommegosztás, a hatalmi ágak elválasztása elvének megfelelően az állami büntető hatalom gyakorlása is megosztott. A törvényhozó hatalom joga és feladata, hogy általános érvénnyel kijelölje az állam büntető hatalmának jogi feltételrendszerét, alapját és kereteit. A végrehajtó-kormányzati és a bírói hatalom joga és feladata, hogy – e határok között – az egyes esetekben gyakorolja az állami büntetőhatalmat. Az ügyészség, mint egyik klasszikus hatalmi ágnak sem alárendelt, önálló alkotmányos intézmény, a büntető hatalom központi szereplője. Alapvető feladata és joga az állam büntető igényének tárgyilagos, pártatlan, az alkotmányos alapjogok védelmét biztosító érvényesítése a bíróság előtt. A hatalmi ágak elválasztására és a büntető hatalomra vonatkozó alkotmányos követelményekből és garanciákból egyértelműen következik, hogy a közhatalmat gyakorló állami szervezetek csak az Alkotmány és az Alkotmányon alapuló szervezeti és eljárási-végrehajtási törvények kifejezett felhatalmazása és feladatkijelölése alapján vehetnek részt a büntető felelősségre vonás folyamatában. A hatalmi ágak elválasztásának elvéből a jelen esetben egyértelmű, hogy a vádlói közhatalom nem kerülhet az ügyészségen kívül más közhatalmi szervhez. Az alkotmányos büntetőjogra az Alkotmánybíróság gyakorlatában eddig megfogalmazott tételek kizárják azt, hogy a sértett büntetőeljárási jogállásának erősítése céljával megkettőződjön a vádlói közhatalom, és az ügyészi közvád hiánya esetén lehetővé váljon az állam vagyoni jogaiban érintett, közhatalommal rendelkező szervezet belépése a büntetőeljárásba pótmagánvádlói minőségben. (Természetesen nincs akadálya annak, hogy közhatalommal rendelkező állami szervezet sértett a bűncselekményből származó vagyoni kárának megtérítése végett magánfélként fellépjen.) A vádlói közhatalom megkettőzése gyengíti az Alkotmány 51. § (2) bekezdésében kizárólag az ügyésznek biztosított közvádlói jogosítványt is. A közhatalommal nem rendelkező természetes és jogi személyek fellépésének lehetősége más: ezekben az esetekben fogalmilag nem lehet szó a vádlói közhatalom megkettőzéséről.

5. Az önkormányzat útja a pótmagánvádig

Az önkormányzat által feljelentéssel indított büntetőeljárásban egyes nyomozati cselekmények foganatosítása után az ügyészség a nyomozást megszüntette. A megszüntető határozat ellen az önkormányzat határidőben panasszal élt, amelyet a Legfőbb Ügyészség elutasított. Ezt követően kívánt az önkormányzat pótmagánvádlóként fellépni a konkrét ügyben (a jogszabályokban meghatározott és fent ismertetett anyagi és eljárási akadályok természetesen nem álltak fent). A törvényszék hivatkozva a már idézett 42/2005. (XI. 14.) Ab határozatra az önkormányzat vádindítványát elutasította és az Ab határozat rendelkezéseinek ismertetése során kitért arra is, hogy a helyi önkormányzatok az egységes állami szervezetrendszer részeként hozzájárulnak az Alaptörvényben foglalt államcélok megvalósításához, elősegítik a jogszabályi kötelezettségek teljesítését. A törvényszék döntése ellen az önkormányzat határidőben az ítélőtáblához fellebbezéssel élt. A fellebbezést az ítélőtábla, mint másodfokú bíróság végzésével elutasította, ezzel a törvényszék végzése jogerőre emelkedett. Az ítélőtáblai végzés ellen további fellebbezésnek helye nincs. Az önkormányzat ezért – az Alaptörvény 24. cikkének (2) bekezdés d) pontjában nevesített, az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 27. §-ban konkretizált alkotmánybírósági hatáskör és ugyancsak az Abtv. 27. §-ában foglalt indítványozói jogosultság alapján –, a sérelmezett döntés kézbesítésétől számított hatvan napon belül alkotmányjogi panaszra vonatkozó indítványt terjesztett elő. Az indítványban kérte az Alkotmánybíróságot, hogy az ítélőtábla döntésének alaptörvény-ellenességét állapítsa meg és azt semmisítse meg. Az alkotmányjogi panasz elbírálása jelen cikk írásának időpontjában még nem történt meg, így annak eredményéről beszámolni nem tudok.

6. Érvek, megjegyzések az Ab határozattal párhuzamosan

Nem lehet vitás az az alkotmányossági elv, amit az Alkotmánybíróság felállított, vagyis az, hogy közhatalmi funkcióval rendelkező egyetlen állami szervezet se vehesse át az ügyészségtől a vádemelés és vádképviselet közhatalmi jogkörét. Más kérdés azonban az, hogy az önkormányzat esetében ez a szabály miként alkalmazandó. Vajon az önkormányzat – bár kétségtelenül rendelkezik közhatalmi funkcióval is – esetében lehet-e alkalmazni közvetlen módon ezt az Ab határozatot vagy tekintettel kell lenni az önkormányzat speciális jellegére és jogállására? Véleményünk szerint a 42/2005. (XI. 14.) AB határozatban kifejtetteket a bíróságok kiterjesztőleg értelmezték; olyan meg nem engedhető jogi analógiával éltek, amely alapjaiban csorbította az önkormányzatot megillető magánjogi büntetőeljárási jogosultságokat. Az alkotmányjogi panaszban is a következőket hoztuk elő érvként – vagyonjogi és alkotmányjogi megközelítést alkalmazva.

6.1. A vagyon és tulajdon oldaláról

Az állam és önkormányzati vagyon két különálló vagyontömeg, amelyek tulajdonlását, eredetét és különbözőségét a jogszabályok egyértelműen tartalmazzák. Az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdése szerint „a helyi önkormányzat a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között e) gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, g) e célra felhasználható vagyonával és bevételeivel kötelező feladatai ellátásának veszélyeztetése nélkül vállalkozást folytathat”. A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) VI. fejezete foglalkozik az önkormányzati vagyonnal – külön alcímben meg is jelenítve ezt. A törvény szerint „a helyi önkormányzat vagyona a tulajdonából és a helyi önkormányzatot megillető vagyoni értékű jogokból áll, amelyek az önkormányzati feladatok és célok ellátását szolgálják”.[9] A nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvényből (a továbbiakban: Nvtv.) is következik az állami és önkormányzati vagyon eltérő volta, hiszen még az Nvtv. alcímei is „1. Állami vagyon”-ról és „2. önkormányzati vagyon”-ról beszélnek. Természetesen a tételes előírások is ezt erősítik, hiszen az Nvtv. 4. §-a felsorolja, hogy mi tartozik állami tulajdonba, míg 5. §-a az önkormányzati vagyont ismerteti. Az állami vagyonról szóló 2007. évi CVI. törvény is követi ezt a gondolatmenetet, 1. § (2) bekezdése rendezi, hogy mi minősül állami vagyonnak. Az önkormányzati vagyon keletkezése pedig egyértelműen visszavezethető az egyes állami tulajdonban lévő vagyontárgyak önkormányzatok tulajdonába adásáról szóló 1991. évi XXXIII. törvény rendelkezéseire. Ebben a jogszabályban is egyértelműen visszatükröződik, hogy van olyan vagyontárgy, ami önkormányzati tulajdonba és van olyan, ami állami tulajdonba került. A helyi önkormányzatok gazdasági önállóságának egyik fő biztosítéka az, hogy a helyhatóságok (önkormányzatok) saját tulajdonnal rendelkeznek. Az Alaptörvény 38. cikkének (1) bekezdésében is e kettősséget találjuk, a nemzeti vagyonnak két fő eleme van: az állam és a helyi önkormányzatok tulajdona.

6.1.1. Történeti előzmények

Fenti indokolást támasztják alá a történeti előzmények is. A tanácsrendszerben ugyanis az egyes tanácsok, mint az államigazgatás helyi-területi szervei nem rendelkeztek önálló tulajdonnal, hanem az egységes állami vagyon kezelői voltak. A tanácsokról szóló 1971. évi I. törvény 11. §-a szerint „a tanács anyagi eszközeivel önállóan gazdálkodik”. Ez a megoldás teljes mértékben illeszkedett a tanácstörvény azon modelljéhez, amelyben – bár 1971-től önkormányzati jellegüket is elismerték – a tanácsokat államigazgatási szervnek tekintették. Az önkormányzati rendszer kiépítése során az Alkotmány módosítása és a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) megalkotása során a helyi közösség önkormányzatiságának egyik legfontosabb garanciájaként tekintettek arra, hogy a helyi önkormányzat saját tulajdonnal rendelkezzen. Éppen ezért az Alkotmány módosított 12. § (2) bekezdése kimondta, hogy „az állam tiszteletben tartja az önkormányzatok tulajdonát”. Így az önkormányzatoknak az államtól független vagyona alkotmányos védelemben részesült. Ezzel a rendelkezéssel összhangban az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés b) pont első fordulata az önkormányzat alapjogaként rögzítette, hogy „gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat”. Az 1989/90-es alkotmányos szabályozás az önkormányzati vagyont elválasztotta az állami vagyon körétől. Azaz az önkormányzati tulajdon elkülönült az államitól, s az állam beavatkozásaival szemben védelmet élvezett. A fenti alkotmányos szabályozáshoz kapcsolódóan az Ötv. és a különféle vagyonátadási törvények kimondták, hogy az önkormányzatok részére át kell adni a korábban tanácsi, tanácsi vállalati kezelésben levő vagyon körét, valamint a közművagyon meghatározott részét a külön törvényben foglaltak szerint. Bár már 1990–91-ben megindult a vagyonátadás folyamata, az még sokáig húzódott. A fenti szabályozás kialakítása során a magyar jogalkotó egy jelentős vagyoni szabadságot biztosító modellt alakított ki. Az önkormányzati kötelező feladatellátáshoz kapcsolódó vagyon is az önkormányzatok kezébe került, azzal kapcsolatban az önkormányzati törzsvagyon intézményén keresztül alkalmazott korlátozásokat az Ötv. 79. §-a. Az Alkotmány 12. § (2) bekezdésére, valamint egyéb rendelkezéseire – így különösen a 43. § (2) bekezdésére, valamint a 44/C. §-ára figyelemmel az Alkotmánybíróság kiemelte, hogy az önkormányzati tulajdon az állammal szemben is alkotmányos védelmet élvez.[10]

6.2 Alkotmányjogi megközelítésben

Az önkormányzat által indított konkrét büntetőügyben nem az állami vagyon sérelmével kapcsolatos bűncselekmény képezi az eljárás tárgyát, hanem az önkormányzati vagyon sérelmével kapcsolatos cselekmény, és az állam, mint jogalany és a helyi önkormányzat, mint jogalany közé a jogbiztonság alkotmányos elvének érvényesülése mellett egyenlőségjelet tenni nem lehet. Ez akkor is így van, ha az Alaptörvény ugyan különbséget is tesz az állami és az önkormányzati vagyon között, de mindkettőt a nemzeti vagyon részének tekinti. Az Alaptörvény szabályozása alapján is indokolt különbséget tenni a klasszikus értelemben vett állami szervek és önkormányzati szervezetek között. Az alkotmánybírósági döntés meghozatalának egyik releváns szempontja volt, hogy az alkotmánybírósági gyakorlat az államhatalmi ágak elválasztásának elvét a magyar államszervezet egyik legfontosabb szervezeti és működési alapelvének ismerte el. Sőt. Az Alkotmánybíróság azért jutott arra a következtetésre, mely a BJE megsemmisítésére vezetett, mert a hatalommegosztás, a hatalmi ágak elválasztása elvének érvényesülését az állami büntető hatalom gyakorlása megosztottságának körében is vizsgálta. Az állami szervekre telepített feladatmegosztásból jutott az Alkotmánybíróság arra a következtetésre, hogy az alkotmányos büntetőjog elveivel ellentétes lenne az, hogy a sértett büntetőeljárási jogállásának erősítése céljából megkettőződjön a vádlói közhatalom. Ergo: „megengedhetetlen, hogy a büntető felelősségre vonás vádemelési és vádképviseleti pozíciójába pótmagánvádlóként olyan állami szervezet lépjen, amely az állami hatalom része, de amelyet nem korlátoznak az ügyészség közjogi és büntetőeljárási jogállásának a büntetőeljárás magánszemélynek alkotmányos és garanciális eljárási jogaival kapcsolatos kötöttségei”.[11] Az Alkotmánybíróság azt is kifejtette, hogy az ügyészség és más hatalmi ágak szervezetei – mint az állam vagyonát károsító bűncselekmények sértettjei – között a büntetőigény léte, érvényesíthetősége tekintetében fennálló nézeteltérésnek, eltérő megítélésnek a kockázatát az államnak kell viselnie. Érdemes még megemlíteni, hogy korábban maga a legfőbb ügyész is akként foglalt állást, hogy „az állam nevében pótmagánvádlóként senki sem léphet fel, de ha az állami szervet magánjogi viszony alanyaként éri sérelem, gyakorolhatja a sértet jogait, tehát pótmagánvádlóként is felléphet”.[12] Dr. Harmathy Attila is kifejtette azon véleményét, hogy „a vagyoni viszonyokban az állam tulajdonosként szerepelve a gazdasági élet egyik alanyaként és nem közhatalmi funkciót gyakorló szervezetként jelenik meg, és ennek megfelelően kell minősíteni [59/1991. (XI. 19.) ABH 1991, 293, 294–295.). Ez azonban nem jelenti azt, hogy az államot, mint tulajdonost ne illetné meg ugyanolyan polgári jogi védelem, mint bármilyen más tulajdonost. Az állam, mint tulajdonos ugyanúgy sértettje a vagyontárgyai ellen elkövetett bűncselekményeknek, mint bármely más tulajdonos”.[13]

7. Összegezés

A fentiek alapján a helyi önkormányzatok specifikussága, hogy kizárólag helyi szinten működnek, és a helyi választópolgárok közösségét megillető jogot gyakorolnak, vagyis a helyi közügyeket intézik. Maga az Alaptörvény is tartalmaz distinkciót, maga az Alaptörvény is különbséget tesz a helyi önkormányzat és az állami szervek között, amikor a 34. cikk (1) bekezdése kimondja, hogy „a helyi önkormányzat és az állami szervek a közösségi célok elérése érdekében együttműködnek”. Az önkormányzatok helyi jellegéből következik, hogy bár töltenek be közhatalmi funkciókat, azok érvényesülési területe – szemben az állami szervekével – csak egy szűk területre összpontosul. Ezért sem lehet az állam, mint entitás és az önkormányzat, mint jogalany közé büntetőeljárási szempontból egyenlőségjelet tenni.