Javaslat az új Országgyűlésnek 2006/3

A közigazgatás szakmai fóruma

Cikkek / Közigazgatási reform

Javaslat az új Országgyűlésnek 2006/3

VIII. évfolyam, 3. lapszám
Szerző(k):
dr. Bárdos László címzetes főjegyző Simontornya



A szakmánk szempontjából sorsdöntő témával indít jelen számunkban a Jegyzők Országos Szövetsége. A jogállamban a társadalom irányításának legalapvetőbb eszköze a jog, s annak csúcsán a törvény.

 

 A törvényeket a parlament hozza, a Kormányra, és az 1000 ágra bomló információhálózatra támaszkodva. Az 1000 ágból az csupán egyet képviselnek a jegyzők, s ők, mint közigazgatási-önkormányzati szakmai vezetők tennének ismét felvillantó javaslatokat az új országgyűlés törvényalkotó programjához.
Négy évvel ezelőtt már megtettük ezt, s annak realizálását is megpróbáltuk a ciklus után értékelve kivesézni. Megállapítottuk, hogy az általunk kiemelt, legfontosabb törvénymódosításokból:
– Alkotmánymódosítás;
– önkormányzati feladatok és hatáskörök vizsgálata;
– önkormányzati törvény korszerűsítése;
– polgármesteri – jegyzői jogállás;
– képviselet – ellenőrzés;
szinte nem lett semmi.
Módosítva lett ugyanakkor a Ktv., az ellenőrzés (FEUVE, belső ellenőrzés, de ez távolból sem ugyanaz, mint az önkormányzatok által igényelt független ellenőrzési szervezet létrehozása), s nagy előrelépés történt az államigazgatási – hatósági munka területén a Ket. megalkotásával.
De mi nem csüggedünk, nem csüggedhetünk, hisz a jó jegyzői munka alapját a jó törvények képezhetik. E cél érdekében, ha nem is lehet ebben a tekintetben a bölcsek köve igényével élni, néhány javaslatot azért megpróbálunk letenni a továbblépés érdekében. A javaslatok összeállításánál a JOSZ Miskolcon tartott Választmányi ülésén elhangzottakra, a Megyei Jogú Városok Jegyzői Kollégiuma elnökétől, a miskolci és a kaposvári jegyzőtől kapott információkra támaszkodom elsősorban.
Tesszük mindezt azért, mert az önkormányzati rendszer az eddigi működése során felhalmozott már egy olyan „probléma-együttest”, melynek kezelése már önmagában is törvénymódosításokat igényel. Néhány ezek közül:
– a magyar önkormányzati rendszer végzetesen szétaprózódott;
– a rendszer ténylegesen kétpólusú, hiányzik belőle a területi szint;
– a települési önkormányzatok számára előírt kötelező feladatok mennyisége és minősége messze meghaladja a települések teljesítőképességét;
– az egyre bővülő feladat-meghatározást nem követik az ellátását biztosító anyagi és személyi feltétel-biztosítások;
– a központosított újraelosztás döntései távolabb kerültek az önkormányzatoktól.
Most tesszük ezt azért is, mert a politikai döntéshozatalt követően meglehetősen csekély mozgástere marad a közigazgatásnak a megfelelő szabályozástechnikai megoldások kimunkálásában. Bízunk benne, hogy a politika e ciklusban jobban használatba veszi a szakma, az érdekhordozók, és a civil szféra bekapcsolását a jogalkotási folyamatba, a változás érdekünk lesz, s e javaslatok elősegíthetik az új Országgyűlés jogalkotási programjának összeállítását.
Az Alkotmány módosítása
Ma is jól érzékelhető az a törekvés, hogy az önkormányzati rendszer intézményeire vonatkozó alapszabályozás lehetőleg minél nagyobb mértékben kerüljön be az Alkotmányba. Kívánatos lenne a közszolgálatot beemelni az alaptörvénybe! Megvizsgálni, hogy a közszolgálatnak melyek azok a legfontosabb vonatkozásai, amelyek alkotmányi rögzítést „érdemelnek”, s az, hogy ez a joganyag hogyan illeszthető az Alkotmány általános funkciójához, szerkezetéhez, logikájához. A rendszerváltás óta eltelt időszakban többször felmerült az átfogó közjogi reform igénye, amelynek a szükségességét tovább fokozza az ország EU csatlakozása. Kívánatos lenne, ha az alapelvi és alapjogi vonatkozásokon túlmenően a közszolgálat a közigazgatásra vonatkozó rendelkezéseken keresztül is megjelenne az alaptörvényben.
Tudjuk, hogy nincs könnyű helyzetben a Parlament, ha korszerű és időtálló szabályozást kíván alkotni. Ügyelni kell arra is, hogy a közszolgálatra vonatkozóan elfogadásra kerülő alkotmányi rendelkezések egymással összhangban legyenek, s illeszkedjenek az egész alaptörvény rendszerébe. Az ideális megoldás azonban még ennél is többet követelne meg: megnyugtató az lenne, ha a közszolgálatra irányadó szabályozás újjáalkotására az alkotmányos rendszerünk másfél évtizedes tapasztalataira, és az európai integrációból fakadó követelményekre alapozó, átfogó közjogi reform keretében kerülne sor.
Jegyzői Köztestület (Kamara) Egyesület
A JOSZ Országos Választmányán megfogalmazódott: a jegyzők most elsősorban nem törvényben szabályozott új státuszt szeretnének, hanem kamarai egyesületi mintára létrehozni a jegyzői köztestületet!
A magasabb szakmai elvárások érdekében javasoljuk a Ktv. vonatkozó szabályát is módosítani oly módon, hogy a kétévi szakmai, közigazgatási gyakorlat időtartamát legalább 5 évre kellene növelni, és kétévi vezetői gyakorlat előírása is szükséges lenne.
A megyei jogú városok jegyzőit is főjegyzővé kellene minősíteni, hisz míg a megyei önkormányzat főjegyzője nem lát el államigazgatási feladatokat, addig a megyei jogú város jegyzője számtalan ilyen hatáskör címzettje.
Ha a jegyző státuszának problémáinál előbbre lehetne lépni, akkor már csak néhány önkormányzati kérdés vár megoldásra, úgymint:
– az önkormányzati középszint szabályzása (Alkotmány, Ötv.)
hatáskörök, feladatkörök felülvizsgálata; a differenciált hatáskör-telepítés feltételeinek megteremtése a településtípusok normatív szabályozásával
• főváros
• regionális feladatkörű város
• főváros, kerület
• kistérségi körzetközponti város
• város, nagyközség
• község
– az önkormányzati társulások
– a körjegyzőségek, de nem ide kapcsolódva a több település által a közös jegyző jogintézményének létrehozása. A közös jegyző foglalkoztatása esetén a körjegyzőségekkel szembeni anomáliák nem merülhetnek fel, hiszen a településeken megmaradna az önálló, egységes hivatal, csak a jegyző egyfajta „részmunkaidős” foglalkoztatására kerülne sor az egyes településeken
– a feladatközpontú költségvetés
– a középtávú pénzügyi (hétéves!) tervezés
– az önkormányzati informatikai fejlesztések központi összehangolásának problémái.
„A jegyző vágyik a tisztességes megoldásra, amely lehetővé teszi munkájának hatékonyságát; ne csak megizzadni kelljen a napi munkában, hanem eredménye is lehessen.”
Adó – önkormányzati finanszírozás
A jegyzők, mint önkormányzati szakemberek állítják, tényekkel tudják alátámasztani: a gazdálkodási nehézségek többsége nem hanyagságra, vagy felelőtlenségre, hanem rendszerbeli problémákra vezethető vissza. Ezek megszüntetése nem tekinthető csak önkormányzati feladatnak, a döntéshozóknak vállalniuk kell nagy horderejű döntések meghozatalát, a finanszírozási és gazdálkodási rendszer átfogó továbbfejlesztését.
Egyre sürgetőbb az adórendszer olyankénti átalakítása, hogy az állami helyett az önkormányzati adók kerüljenek túlsúlyba, ám ehhez egyrészt módosítani kell a központi és a helyi adóterhek közötti arányokat, bővíteni kell a helyi adóztatás jogosítványait, harmadrészt egyszerűsíteni és átláthatóvá tenni a helyi adózás gyakorlatát, hisz:
– ha az önként vállalt feladatra nincs megfelelő pénzügyi fedezet, azt nem lehet azzal elintézni, hogy minden önkormányzat csak annyi feladatot vállaljon önként, amennyinek megfelelő színvonalú ellátására a fedezetet biztosítani tudja;
– a helyi adózás rendszere a teljesítőképesség határán van, s a teljesítményeket leginkább meghatározó iparűzési adó – a gazdasági adottságából fakadóan – nagyobb különbségek hordozója, mint az SZJA rendszer;
– a helyi iparűzési adó EU-komformitásának megítélése is egyre nagyobb problémát okoz. Az alapproblémát az okozza, hogy az iparűzési adó alapja a bevétel, az EU pedig alapvetően a helyi adók vonatkozásában a nyereségadóztatást tekinti általánosnak.
Tehát az iparűzési adónál alapvető, a többi helyi adónál a korrekciós lépések e parlamenti ciklusnál már nem halaszthatók!
Az önkormányzati gazdálkodás megújításának tézisei:
a gazdálkodási és finanszírozási megújító program egyik alapkövetelménye, hogy a pénzügyi forrásoknak és a gazdálkodási jogosítványoknak követnie kell a feladatok mozgását, a másik követelménye, hogy piacosított feltételek közé kell szorítani az önkormányzatok által ellátandó kötelező feladatok körét, lehetőséget hagyva a helyi közösségek önmegvalósító programjainak.
Pár indok, ok a modernizáció követelményei mellé:
– míg az államháztartás filozófiája és a központi költségvetés gyakorlata a piacgazdaságok technikáját követi, addig az önkormányzatok működése (az ellátási felelősség fennmaradása) ideológiai és pénzügyi szempontból idejétmúlt szemléletet takar;
– a magyar önkormányzati rendszerben nincsenek „átlagos” települések, ebből következően az átlagos normatívák nem elégítik ki sem a felső harmadba, sem az alsó harmadba tartozó önkormányzatok szükségleteit;
– az egyenlőség elvét hirdető normatív szabályozás legnagyobb tévedése a térségi gondolkodás háttérbe szorítása, ugyanis a helyi közösségekkel nem lehet elfogadtatni, hogy saját befizetéseiket térségi feladatok „kiegészítő” finanszírozására fordítsák;
– az érdekeltségi rendszer háttérbe szorulása, a szabályozási rendszer kiszámíthatatlansága, és a bizalom gyengülése következtében leépültek a külső forrásbevonási akciók, illetve lefékeződtek a korábbi időszakban jelentős fejlesztési együttműködések.
Az önkormányzatok megyei szintű, illetve a főváros egészére irányuló feladatokat is ellátnak. Ezt a jövőben a finanszírozási rendszernek is figyelembe kell vennie. A főváros és a nagyvárosok sajátos, közös gondja, hogy amíg az önkormányzati rendszer más szereplőihez viszonyítva előnyös helyzetben vannak (ebből következően a területi kiegyenlítő hozzájárulásokból nem is részesedhetnek), ugyanakkor a településen belül nagyobb szélsőértékek jellemzik, mint amilyenek az egyéb településcsoportok közötti távolságok. Ez a súlyosbodó gond egyidejűleg terheli mind a műszaki – fizikai hálózatokat, mind a humán ellátási (szociális) kötelezettségek teljesítését.
Hatékonnyá tenni a végrehajtási eljárást
A közigazgatási eljárás leggyengébb láncszeme ma is a végrehajtási eljárás, de a szabályozás szempontjából is a közigazgatási eljárás legbonyolultabb része, amelynek megismerését az is nehezíti, hogy nagyon sok a „háttér-joganyag”. A cél az, hogy a határozatba foglalt kötelezettség minél előbb realizálódjon, hiszen a polgároknak ezáltal szilárdul meg a jogalkalmazó közigazgatási szervekbe vetett hite és bizalma.
A frontáttörést a 2008-ban felállítandó, a végrehajtás foganatosítására önálló, a helyi közigazgatási szervtől elkülönülő, több településre – akár 1-1 megyére! – kiterjedő illetékességű, független végrehajtó szolgálat hozhatja meg. Azért javasoljuk akár egy egész megyére kiterjedő illetékességű területre e végrehajtó szolgálatokat felállítani, mert
– kaposvári székhellyel több, mint 70 településre vonatkozóan már mindez igen jól működik, s a kaposvári kollégánk szerint a hagyományos illetékességű szabályoktól eltérően, nagyobb területre is kiterjeszthető a tapasztalatok alapján;
– az itt dolgozók csak a végrehajtással foglalkoznának, ezáltal biztosítható speciális szakképzésük, tevékenységük összehangolása, s az egységes végrehajtási gyakorlat (mire, milyen mértékben és súlyban terjedjen ki) kialakítása.
Be kell látni, s elfogadni, hogy a közigazgatáson belül a végrehajtás épp úgy „szakma”, mint az építésrendészeti, vagy szabálysértési ügyintézés! A Ket. és az Aer. módosításához az alábbiakat javasoljuk tehát:
végrehajtó szolgálatok szervezését
– megyénként egy szolgálat;
– közigazgatási hivatalok szervezeti egységeként vagy megyeszékhely jegyzőkhöz telepítve a hatáskört;
– adótartozások végrehajtását hatáskörébe adni;
– meghatározott cselekmény és ingó dolog kiadása, végrehajtása első fokon eljáró hatóságnál maradjon;
– önkormányzati hatósági ügyben a bírósági végrehajtó helyett a végrehajtó szolgálatok megbízását tegye lehetővé a jogalkotó.
A választási eljárási jog korszerűsítési irányai
Azt hiszem érthető, hogy a jegyzők igen fontosnak tartják, s szakmai érdeklődésük előterében áll a választási eljárási jog korszerűsítése. A hatályosnál precízebb, szabatos, a korszerű nemzetközi tendenciákkal még inkább összhangban lévő választási eljárási joganyag kimunkálását javasolják.
A jegyző az egyetlen, aki az adott településen a legjobb ismerője a választási kampány szabályainak, a törvényes lehetőségeknek, s akinek ezt a tudását – személyes érzelmeitől függetlenül – meg kell osztania a jelöltekkel, jelölő szervezetekkel.
Persze a gyakorlati élet során a jegyzők által összegyűjtött problémák felsorolása messze meghaladja ezen cikk lehetőségeit. Párat kiemelve a teljesség igénye nélkül a választási eljárási jog hatályos szabályrendszere által felvetett problémák katalógusából:
– A választási eljárás egyik igen probléma-gazdag szabályozási része az ajánlásokra vonatkozó rendelkezéseinek csoportja. Az ajánlószelvényekkel vagy kopogtatócédulákkal történő ajánlás jelenlegi rendszere mindenképpen felülvizsgálatot, korszerűsítést, vagy más megoldásokkal való helyettesítést igényel. Az ajánlószelvényekre vonatkozó hatályos szabályozás több tekintetben visszaélésekre teremthet módot. Számos probléma forrása a kopogtatócédulákkal kapcsolatos adatkezelés is.
– A felülvizsgálat másik fő iránya a választási kampányra vonatkozó rendelkezések korszerűsítése. A Ve. meglehetősen szűken vonja meg a kampánycselekmények körét. Felvetődik ugyanakkor az a kérdés is, hogy mennyiben célszerű a kampánycsend intézményének fenntartása? (E körbe tartozó cselekmények elkövetői egyre több esetben felderítetlenek.) Ha viszont fenntartják a kampánycsend-sértés jogi szabályozását, úgy célszerű lenne szankcióval is fenyegetni, például differenciált bírságolási hatáskör intézményesítésével.
– A szavazással összefüggő és szabályozási pontosítást igénylő problémák közül a mozgóurnás szavazás tárgykörét emelnénk ki.
– Rendkívül hiányosnak tartjuk a hatályos választási eljárási jog szankciórendszerét. A Ve. hatályos rendelkezéseinek megsértése általában semmilyen szankciót nem von maga után.
Meggyőződésünk tehát, hogy a választási eljárási jog reformja a jövő egyik nagy szakmai feladata, olyan probléma, amelynek megoldásához az országgyűlési képviselők széleskörű és sokrétű együttműködésére lesz szükség.
Javaslataink a választási törvény módosításához:
– igazolással az állandó lakhely szerinti szavazólapon lehessen szavazni;
– kampánycsend eltörlése;
– előírások megszegőivel szemben szankciók alkalmazásának lehetősége;
– átlátszó urnák és boríték mellőzése a „láncszavazás” és egyéb szabálytalanságok megelőzésére;
– külképviseleti szavazás ésszerűtlen és költséges eljárások egyszerűsítése.
Oktatási ágazat
Az oktatási és szociális intézmények egyes irracionális, a pénzügyi szabályokkal is ellentétes szakmai létszámkövetelményeit jelentősen javasoljuk csökkenteni (benne: kötelező óraszám növelés).
A fentiekben leírtak alapján – a jegyzők szerint – szükséges cselekvések elegendő feladattal látják el a szabályozás-politikusokat a következő évekre. De tudjuk azt is, hogy megalkotásuk elhatározása a racionális, szakmai szempontoktól (legyenek azok pro vagy kontra) függetlenül elsősorban politikai döntés tárgyát fogják képezni.
Tennivalója bőven lesz az új országgyűlésnek, s feladata többek között az, hogy a meglévő alapok kedvező irányú fejlesztésével, akár néhány fejlődési stádium átugrásával hazánk versenypozícióit, az emberek életét jó jogszabályokkal, ténylegesen jobbá tegyék.
Mindehhez sok erőt, és a jelzett törvénymódosításoknál az együttmunkálkodás örömét kívánja a Jegyzők Országos Szövetsége a 2006. május 16-án megalakult új Országgyűlés tagjainak, e sorok olvasóinak.

Kategória

Könyvajánló

Facebook Pagelike Widget

 

1037 Budapest, Montevideo utca 14.
Tel.: +36 1 340 2304
Fax: +36 1 349 7600
E-mail: info@orac.hu

Weboldal: orac.hu

Szakmai partnerek

Jegyzők Országos Szövetsége (JOSZ) – www.josz.eu

Közszolgálati Tisztviselők Szakmai Szervezeteinek Szövetsége – www.kozszov.org.hu