Történelmünk, közigazgatásunk, választási rendszerünk szempontjából 1848 határkőnek számít. Ezt megelőzően, a XIX. század első felében alapvetően a kései feudalizmus viszonyai határozták meg országunk életét. A feudalizmus keretei között pedig sokféle jogállású településsel, területtel, szervezettel és személlyel lehetett találkozni. A település kisebb vagy nagyobb mértékű önállóságát, jogi helyzetét az is jelezte, hogy lakosságát (illetve annak egy részét) mennyiben illette meg az igazgatás vezető testülete(i) és az élén álló személy megválasztásának joga.

A feudalizmus korának végéig a helyi közigazgatás meghatározó elemének a törvényhatóságokat, azaz a vármegyéket, a szabad kerületeket és a szabad királyi városokat tartották. Az ennél kisebb szervezeteket, a községeket a törvényhozás a XVIII. század végéig nem tekintette igazgatási egységeknek. Pedig a II. József idején végzett összeírás – Erdély és Horvátország nélkül – 9046 nemesi (kuriális) és jobbágyközséget tartott nyilván Magyarországon. Ehhez jött még a mintegy 5-600 mezőváros.1 Az 1867-es kiegyezést követően a községeknek ez a magas száma csaknem a felére csökkent. A késő feudalizmuskori nagy szám onnét eredt, hogy egy-egy településen belül az ott lakók jogállása vagy a földesurak különbözősége miatt 2-3, esetleg több község is működött. Így élhetett gyakran egy település keretei között egyidejűleg az elkülönült jobbágyközség és a nemesi község.
A legmagasabb arányt a jobbágyközségek képviselték, melyek földesúri hatalom, illetve hatóság alatt álltak. Ez a magánjogi viszony mellett közjogit is jelentett. A jobbágyközség ugyan a földesúr tulajdonát képezte, de a település lakói felett a hatósági jogkört közvetlenül elsősorban a bíró és az elöljáróság gyakorolta.
A községi közigazgatás kérdéseit a XVIII. század végét megelőzően a földesúrral megkötött urbáriumok vagy a földesúr által kibocsátott, jóváhagyott instrukciók, falutörvények szabályozták. A helyi igazgatás élén álló bírót a török idők után a földesúr vagy gazdatisztje nevezte ki, bízta meg. Az már a következő időszakot jelentette, mikor a község lakossága a földesúr jelöltjei közül választhatott.2
Mária Terézia 1767-ben – az országgyűlés megkérdezése nélkül – királyi pátensként kibocsátott úrbéri rendeletében nem csak a jobbágyterheket kívánta rendezni. A pátens IX. fejezete szabályozta a községek belső szervezetét is. A bírói tisztségre a földesúr ettől kezdve három személyt jelölhetett, kik közül a község az uraság tisztjének jelenléte mellett egyet választhatott. Amennyiben azonban a megválasztott személy kifogásolható magatartást tanúsított, úgy a földesúrnak jogában állt őt – a megbízatás lejárta előtt – a tisztségtől megfosztani, sőt megbüntetni. Ezek után az uraság ismét három személyt jelölt, kik közül a község egyet választott.
A bíró mellett az esküdtek vettek részt a község igazgatásában, a jegyző pedig az írásbeli és az alapvető jogi teendőket látta el. Az úrbéri pátens mind az esküdtek, mind a jegyző választása tekintetében autonómiát adott a községnek, abba a földesúrnak nem volt beleszólása.3
II. József több területre kiterjedő reformja nem hozott módosulást a községi igazgatásban, szervezetben. Érdemi változás csak az 1832-36-os reformországgyűlés törvényalkotása nyomán született. Az 1836. évi IX. törvénycikk rendelkezik „a községeknek belső igazgatásáról”. Az 1. § értelmében a község bíráját a földesúr által kijelölt három alkalmas lakos közül egy esztendőre választották. Az esküdt embereket és kisbírókat ugyanennyi időre, de földesúri kijelölés nélkül. Mégpedig úgy, hogy ahol addig az elöljárók választásában a helybeli lakosok összessége részt vett, ott továbbra is megtartották azt a gyakorlatot. Ahol viszont másfajta választási módok divatoztak, ott az választhatott, akinek a helységben vagy annak határában háza vagy egyéb fekvő java (ingatlanja) volt és a választáson megjelent. Bírát és esküdtet az egy esztendő leforgása előtt szolgálatától megfosztani nem lehetett, kivéve, ha kötelezettségét nagyobb mértékben elmulasztotta vagy egyéb fontos körülmény más személy behelyezését szükségessé tette.
Még mindig az 1. § rendelkezett arról, hogy jegyzőnek olyan személyt kell felfogadni, „ki jó erkölcséről és ügyességéről ösmeretes”. Őt a földesúr jóváhagyása mellett a község szabadon fogadhatta fel. Amennyiben a földesúr a jóváhagyást megtagadta, a fennforgó nehézségeket a vármegyének kellett elintézni, hogy a község jegyző nélkül ne maradjon. A jegyzőt vétsége esetén vagy ha más szükség úgy kívánta, a szerződési idő lejárta előtt a község – a földesúr tudtával – elbocsáthatta szolgálatából.
Végezetül, az általános szabály után az 1. § szólt a kivételről: Ahol az elöljárókat és a jegyzőt eddig az uraság minden befolyása és jóváhagyása nélkül szabadon választották, illetve fogadták fel, ott ezt a szokást a törvény változatlanul meghagyta.
„Az szóbeli perek bíróságairól” rendelkező 1836. évi XX. törvénycikk a községek három fajtáját különböztette meg:
 a rendezett tanácsot nem tartó községet, melyek lakói főként jobbágyokból álltak,
 a rendezett (ítélő)tanácsot tartó községet, melyek legtöbbször mezővárosok voltak, és
 a nemesi községet, melyet jórészt egytelkes nemesek, kisbirtokosok alkottak.
A törvénycikk szerint a rendezett tanácsot nem tartó községben a bíró két elöljáróval 12 forintig terjedő szóbeli perekben; rendezett tanácsot tartó községben a bíró két tanácsbelivel 60 forint értéket meg nem haladó szóbeli perekben ítélkezhettek. A nemesi községek (fő)hadnagyai két elöljáróval a nemeseknek ugyancsak a 60 forintot meg nem haladó szóbeli pereiben járhattak el. A késő feudalizmus korának hatósági igazgatási szervei, bírói ugyanis nemcsak igazgatási, hanem kisebb igazságszolgáltatási ügyekben is döntöttek.
A mezővárosokra általában a jobbágyközségekre vonatkozó szabályok terjedtek ki. Azonban rendelkezhettek olyan privilégiumokkal, jogokkal, amilyenekkel egyébként a szabad királyi városok bírtak. Így szervezetükben is jobban hasonlítottak az utóbbiakra, mint a jobbágyfalvakra. A testületi szervek (rendszerint tanács és nagytanács) mellett a legfőbb egyedi szerv a bíró volt. Ő a tanács elnökeként a mezőváros első emberének számított, de fizetést nem mindenütt kapott, volt, ahol csak a bírságokból részesedett. A mezőváros az önkormányzati jogokat a földesúrral kötött úrbéri szerződés, illetve az 1767-es úrbéri pátens szerint gyakorolta. Az azokban foglaltak szerint történt a bíróválasztás is. A tisztújításon az uradalom képviselője mellett gyakran megjelent a szolgabíró is, sőt, nemegyszer a választás vezetését is magához ragadta.4
Arról, hogy a járások élén álló, arra felügyelő főszolgabírónak, továbbá a járáson belüli kerületek vezetőinek az alszolgabíróknak milyen feladatai voltak a feudalizmus utolsó időszakában, egy kiváló munka révén szerezhetünk tudomást. Zsoldos Ignác (1803-1885), aki 1848 előtt Veszprém megyében főszolgabíróként, főjegyzőként tevékenykedett, majd országgyűlési követnek is megválasztották 1842-ben írta meg gyakorlati tapasztalatai alapján „A szolgabírói hivatal” című művét. A szolgabíró számtalan kötelezettségének, jogosultságának ismertetése során kitért a bírák és az elöljárók megválasztásával kapcsolatos teendőkre is.
Egyrészt az adózó községek (tehát a jobbágyközségek) tekintetében arra hívta fel a figyelmet – az 1836. évi IX. tc. 1. §-a alapján –, hogy ha a földesurak részéről a bíró jelölése (candidálása) 3 nap alatt nem történik meg, akkor a szolgabírónak kell három, a bíróságra alkalmas személyt előterjesztenie. Ezzel a jogával pedig a nép akaratának tekintetbe vételével éljen. Mindez „a nép szavának – melly néha isten szavának is mondhatik – szintolly nemes lelkű, mint illő méltánylása”.
Az előbbi gondolatok ellenére konzervatív nézetűnek számító Zsoldos Ignác még részletesebben foglalkozott művében a nemesi községekben történő „elöljáróság-választás”-sal. Úgy gondolta, ha a szolgabíró az uradalmi felügyelet alatt álló adózók elöljárói megválasztására figyel, akkor különösen indokolt a nemes tanácsokéra. Ez az elöljáróság állt az évente bizonyos időpontban, rendszerint Szent György napkor (április 24.) megválasztott bíróból, kit némely helyen hadnagynak neveztek, és az esküdtekből, aztán néhol külön pénztárnokból, valamint az állandóbb állapotú jegyzőből. (Megemlíti a kisebb tisztségek betöltőit is: a kisbírót, a korombírót, az utca- és mezőbírót, továbbá a szegődményeseket.)
A szolgabíró arra gondoljon, hogy becsületes, rendes, cselekvő és erélyes elöljárósággal sokkal többre megy, mint a hiszékeny, gyáva emberekkel. Azt pedig, hogy bűntetteikről jelesek, vagy másképp rossz jelleműek ne legyenek elöljárók, megakadályozni hivatala egész tekintélyével szent kötelessége.
A nemesi községben a bíró vagy hadnagy – a vármegyei végzések szerint – rendszerint kandidálás útján, a többi elöljáró anélkül került megválasztásra. Minden személyesen megjelenő helybeli lakost (ezek csak nemesek lehettek) vagy birtokos nemest szavazati jog illetett. A többség döntött.
Zsoldos azt javasolta, hogy a bíróválasztás idején a szolgabíró a helyszínen jelenjen meg, a nemes tanácsban az elnöki helyet foglalja el. A leköszönő bírót, a pénzügyi elszámolás (számadás) után nyilvánosan, az egész nemesség jelenlétében mentse fel vagy marasztalja el. (Fellebbvitel e tekintetben a törvényszék.) Erre mindenképp az új választás előtt kerüljön sor, mert a legjobbnak ítélt bírót sem fogja a község megtartani, ha a pénzt hűtlenül kezelte. A szolgabíró ne adjon helyt az olyanféle bírói számadásoknak, mely szerint „jöttünk, mentünk, ettünk, ittunk, elkelt 100 forint”. (Ami akkor sokszorosát érte a mainak!)
A számadás után a szolgabíró legalább négy érdemes tagot jelöljön ki. Ezeket azonnal léptesse ki, és ha a felkiáltásokból a többség nem vehető ki, úgy a választást bocsássa szavazásra. Tehát a bírói tisztség közfelkiáltással eldönthető volt, ennek hiányában jött a szavazás. Zsoldos Ignác a nyilvános szavazást nem a legjobbnak tartotta az azt követő fejbetörések, verekedések miatt, de a titkos szavazást kivitelezhetetlennek vélte az írástudatlanság következtében. A szavazást egyenként, a szavazat feljegyzésével volt célszerű lebonyolítani. A megválasztott bíró vagy hadnagy esküt tett (eskü formula a könyv mellékletében), megkapta a helybeli nemesség pecsétjét, ládájának kulcsát, a bírói széket elfoglalta, azaz hivatalba iktatása megtörtént. Követte ezt – jelölés nélkül – az eljárók, másképp hitesek választása.
A szolgabírónak külön gondot kellett arra fordítania, hogy a helység jegyzője értelmes, becsületes, tevékeny és szorgalmas legyen. Mert ő „azon kerék, mellyen az egész közigazgatási gépezet megfordul”. Ha valahol jó a jegyző, minden ármánykodás ellen oltalmazni kell, ha alkalmatlan, el kell bocsátani – írta.
A választás után a szolgabíró olvastassa fel a megyei rendszabályokat, az elöljárókat szólítsa fel a jó rendtartásra, az alattvalókat az engedelmességre. Végezetül zárja be a választást, oszlassa fel a gyűlést.6

A Veszprém megyei Kővágóőrs nemesi közössége iratanyagának áttanulmányozása során láthattam, hogy a szabályok miként érvényesültek a gyakorlatban. Kővágóőrsön két nemesi közösség, közbirtokosság hozta létre a maga szervezeti rendszerét, és látta el jórészt külön-külön, esetenként együtt az igazgatás, a jogszolgáltatás és a gazdálkodás feladatait.
Az evangélikus és katolikus nemesi közbirtokosság mondhatni községi szervezetként működött. Mivel az előbbinek iratai maradtak fenn,7 a bíróválasztás elsősorban jegyzőkönyvekben megörökített főbb mozzanatait ezek alapján ismertetem.
A Kővágóőrsi Evangélikus Nemesi Közbirtokosság első emberének a törvénybíró számított. (Más településeken legtöbbször a törvénybíró a bíró utáni második ember volt.) Megválasztására az esküdtek vagyis az elöljárók közül került sor. A törvénybírón kívül ugyanis általában 12 esküdt látta el a közösség ügyeinek igazgatásával kapcsolatos feladatokat.
A törvénybíró választása „szokott mód szerint dobszó veretés után” közgyűlésen, másképp általános gyűlésen (amit néha közgyülekezetnek vagy közönséges gyűlésnek neveztek) került sor, hol a közösség valamennyi nemesi jogállású tagja részt vehetett. Megjelentek az agilisek is, kik nemes anyától született, de nem nemes apától származó félnemesek voltak, kik anyjuk vagy feleségük jussán nemesi jószágot bírtak.8 Rendszerint, különösen a XVIII. század végén, a XIX. század első harmadában ketten közülük az elöljáróságba is bejutottak, illetve kisebb tisztségre körükből is választottak.
A megjelentek számát a jegyzőkönyvek nem rögzítették. Ám esetenként a jegyzőkönyvet a jelenlévők is aláírták. Ebből arra következtethetünk, hogy a megjelent nemesek és agilisek száma a néhány tucat és a mintegy száz fő között mozgott. Időnként elég kevesen lehettek, mert esetenként egy forint büntetéssel fenyegették a távol maradókat.
Az időpont november 1., Mindenszentek napja. Amennyiben valamilyen okból teljes körűen nem történt meg a számadás, a bírói hivatal átadása, a különböző tisztségekre választás vagy az eskü letétele, úgy november, december, legkésőbb január hónapban újabb gyűlés(ek)re került sor.
A jegyzőkönyvek a közgyűlés helyszínét sem mindig rögzítették. Az viszont feltűnő, hogy az 1830-40-es években erre a leköszönő törvénybíró házánál került sor. Ezért is hozott 1844-ben az evangélikus és katolikus nemesi közbirtokosság a közönséges (azaz együttes) ülésén olyan végzést, hogy a helység népességének számához arányos faluházat kell építeni. Az addigi összejövetelek színhelye, a törvénybíró lakhelye ugyanis nem képes a gyűlés valamennyi tagját befogadni, és a törvénybírónak is kellemetlenséget okoz. Az építendő faluház helyéül a hajdani faluházat jelölték meg. Tehát korábban már ilyen létezett, ott üléseztek. Döntés az építkezésről ugyan 1845-ben is született, de még 1860-ban is a bíró házánál tartották a tanács ülését.
Az 1839. november 1-jei dobszóval tett jeladás utáni közönséges gyűlés szép példája a törvénybíró megválasztásának. A jegyzőkönyv szerint „számosan egybegyülekeztek” a leköszönő törvénybíró, Nemes Hegyi Ferenc házánál. A törvénybíró, miután köszönetét fejezte ki a bizalomért, hivatalát letette. Az elöljáróság és az egész közösség marasztalni kívánta, de ezt elhárította. (Általános gyakorlat volt, hogy a tisztséget csak egy évig töltötték be.) Aztán javaslatot tett négy, név szerint megjelölt személyre, hogy közülük válasszák meg az új törvénybírót, kinek hivatala „bevett szokás szerint” ezen a napon kezdődött. Nehogy valakinek kifogása legyen, „minden jelenlévők fejenként kérdeztettek ki”, azaz egyenként, nyilvánosan szavaztak. A tisztséget Nemes Buzás Ferenc nyerte el, aki „annak rendje s módja szerint fel is hiteleztetett”, azaz felesküdött.
A leköszönő törvénybíró általában nem négy, hanem három jelöltet nevezett meg az őt követő tisztségre. Így történt 1841-ben N. Buzás Ferenc részéről. Ezúttal azonban nem egyenként szavaztak, hanem Nemes Duchon Józsefet „közfelkiáltás útján” választották meg. Ugyanígy, „egyhangúlag” 1841. november 1-jén Nemes Kelemen Mihályt.
A törvénybírói tisztség sok időtöltéssel, kötelezettséggel járt, ezért nem mindenki vállalta szívesen. Így az 1832. november 1-jén megválasztott Nemes Gombos Mihály sem, aki a közönséges gyűlésen meg sem jelent, bár tudott róla. Vele kapcsolatban olyan végzés született, hogy a megjelenés elmulasztásáért zálogot tartozik adni, és amennyiben a „törvénybíróságot föl vállalni vonakodnék”, régi szokás szerint meg kell büntetni, annyiszor 4 forinttal, amennyiszer az megveendő rajta (behajtható tőle).
A leköszönő törvénybíró a bevételekkel és kiadásokkal is elszámolt. Erre sokszor a november 1-jei választást követően került sor. Így 1841. november 16-án a dobszó utáni közönséges gyűlésen N. Duchon József a kasszában maradt summát „a jelenvoltak szemek láttára” az új törvénybíró kezeihez minden hiányosság nélkül leszámolta. Ugyanekkor a közösséget illető és egyéb, a helység ládájában (másképp falu ládája) található iratokat is hiánytalanul, épségben átvette az új tisztségviselő. A régit pedig a „további számadás és felelet terhe alól” feloldozták.
A fontos iratokat és a közösség pénzét tartalmazó láda, továbbá a láda kulcsának átvétele szerves része volt a beiktatásnak. Ezt bizonyítják az 1834. végén, 1835. elején történtek.
1834 novemberében a közbirtokos nemesek között „némely meg nem értés, néminemű zavar” történt a számadás körül. Emiatt a közbirtokosság ládája kulcsát nem az új bíró, hanem Nemes Bárány András vette magához. A vita lezárásaként az 1835. január 6-i közgyűlésen megerősítették az új elöljárókat és az új bírót, Nemes Mezriczky Istvánt. A ládát elhozták a régi bírótól, így azt, és annak kulcsát az új törvénybíró magához vette, és saját házánál tartotta.
1835. január 6-án a közgyűlés rendszabályokat alkotott, melyekből kiderül, hogy a törvénybíró novemberi számadásánál mi minden hibádzott. Így többek közt a Nagyasszony napi vásár befolyó jövedelmének nem teljes összegét könyvelte el, aztán 4 forint taxát zsebre tett. Volt amit megtéríttettek vele, volt amit állítólagos kiadásaira tekintettel elengedtek. Ez az egyedi eset is bizonyítja, hogy a pénzügyek, a bevételek kezelése, a kiadások megalapozottsága, a dokumentálás, a számadás a törvénybíró tevékenységének kényes részét képezte.
A jogélet, az igazgatás, a vezető(k) megválasztása szempontjából a jobbágyközség, a mezőváros és a nemesi község közül az utóbbié a legérdekesebb. Hiszen a községek közül ez rendelkezett a legnagyobb autonómiával. A nemesi községek szervezetüket, működésüket, azon belül a bíróválasztás eljárását, a tisztség átadását, a számadás rendjét, a beiktatás gyakorlatát hosszabb időszak alatt maguk alakították ki, tehát az elsősorban a szokásrend által volt meghatározott. Igaz befolyásolta a vármegye, bizonyos mértékig az uralkodói akarat és a törvényhozás is.
A bíróválasztás és a kapcsolódó eljárások legtöbbször nehezen rekonstruálhatók, rendszerint nem teljesen abban a formában, azon a módon zajlottak le, ahogy Zsoldos Ignác tanácsolta. Azonban a községi bíró megválasztásának több elemében fellelhetők napjaink önkormányzatiságának, a helyi választásnak történeti előzményei.
Jegyzetek:
1. Csizmadia Andor: A magyar közigazgatás fejlődése a XVIII. századtól a tanácsrendszer létrejöttéig. Bp., 1976. 57, 55.
2. Csizmadia Andor – Kovács Kálmán – Asztalos László: Magyar állam- és jogtörténet. Bp., 1981. 198.
3. Csizmadia A. 1976. 58-59.
4. Csizmadia A. 1976. 55-56.
5. Zsoldos Ignác: A szolgabírói hivatal. Pápa, 1842. 50-51.
6. Zsoldos, 1842, 174-176.
7. A Kővágóőrsi Evangélikus Egyház levéltára. Vegyes iratok.
8. Holub József: Az agilisek. In.: Jogtörténeti tanulmányok IV. Bp., 1981. 109-124., 109.