Közigazgatás törvényességi ellenőrzés nélkül… 2009/4
Adminisztrátor
A végrehajtó hatalom keretében végzett törvényességi ellenőrzés hiánya a jogállamiságra nézve is veszélyt rejt magában. Jelenleg ugyanis nincs olyan szerv, amely átfogóan kontrollálná a törvényességi ellenőrzéssel érintett szervek döntéshozatali eljárását és döntéseit, továbbá a hatalmi ágak megosztása elvének sérelmével járhat, ha az ellenőrzés kizárólag az igazságszolgáltatáshoz vagy a törvényhozáshoz rendelt szervek feladatává válik.
A regionális közigazgatási hivatalok jogutódjaként létrejött államigazgatási hivatalok megalakulását követően több elemző írás is megjelent a törvényességi ellenőrzéssel kapcsolatban. Ezek tartalmi megállapításaival egyetértve szándékozom hozzájárulni a szakmai körökben kialakult polémiához bízva abban, hogy a törvényességi ellenőrzés közigazgatásban betöltött szerepe, jelentősége a jogalkotók figyelmét is felkelti.
A témakör jelentőségét hangsúlyozza, hogy a jogalkotó az önkormányzati törvény megalkotását – többek között – azzal indokolta, hogy az erős önkormányzatok révén olyan önszervező helyi hatalomgyakorlás valósul meg, amelyben a lakosság közvetlenül, illetve választott helyi képviselői útján a törvények keretei között önállóan intézheti a helyi ügyek széles körét. Ennek biztosítékaként garanciális szabályokat állapított meg, például az Ötv. inkriminált 98. §-ában, bevezetve a köztársasági megbízott intézményét, melyhez négy nagy feladatkört állapított meg, elsőként kiemelve a települési és a megyei, fővárosi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését.
Eszköztelen ellenőrzés
A feladatot ellátó hivatalok szervezete és a törvényességi ellenőrzés szabályrendszere az eltelt közel húsz év alatt többször is módosult, de az utóbbi szükségességét a jogalkotók sem kérdőjelezték meg 2009. január 1-jéig. A jogalkalmazók körében az évek során szerzett tapasztalatokra alapozva több esetben is felvetődött a törvényességi ellenőrzés kevésbé hatékony eszközrendszerének korrekciója, amely a szakmai szempontokon túlmutató okok miatt nem vezetett eredményre. Mégis a sokszor eszközetlennek mondható törvényességi ellenőrzés – az ellensúlyozására, időközben erősödő pénzügyi szabályzók mellett is – biztosította az önkormányzatok jogszabályszerű működését és szakmai elismerést eredményezett az ellenőrzést végző hivataloknak.
A több mint két évtizedes közigazgatási gyakorlat és a tevékenységről készített statisztikai adatokra épülő szakmai elemzések alapján megállapítható, hogy – a jogalkotó szándékával megegyező – az önkormányzati feladatokat ellátó képviselő-testületek és szerveik tevékenységének ellenőrzésére egy demokratikus jogállamban szükség van. A törvényességi ellenőrzés jelentősége azonban még ezen is túlmutat, ugyanis a kisebbségi önkormányzatok és a többcélú kistérségi társulások tevékenységének szakmai kontrollját is magában foglalja.
A végrehajtó hatalom keretében végzett törvényességi ellenőrzés hiánya a jogállamiságra nézve is veszélyt rejt magában. Jelenleg ugyanis nincs olyan szerv, amely átfogóan kontrollálná a törvényességi ellenőrzéssel érintett szervek döntéshozatali eljárását és döntéseit, továbbá a hatalmi ágak megosztása elvének sérelmével járhat, ha az ellenőrzés kizárólag az igazságszolgáltatáshoz vagy a törvényhozáshoz rendelt szervek feladatává válik.
Gyakorlati tapasztalatokra alapozva – ismerve a kialakult helyzetben a helyi, a kisebbségi önkormányzatok és a többcélú kistérségi társulások többségének pozitív hozzáállását, együttműködés iránti igényét – konkrét eseteken keresztül tartom célravezetőnek bemutatni a törvényességi ellenőrzés fontosságát és hiányának negatív hatásait.
Az ellenőrzés hiányának következményei
A törvényességi ellenőrzési hatáskör hiánya megakadályozza, hogy kezdeményezzük a közélet tisztaságát sértő közbeszerzési eljárás jogorvoslatát a Közbeszerzések Tanácsa Közbeszerzési Döntőbizottságánál. Hivatalból való eljárás kezdeményezésekor a Döntőbizottság – a vonatkozó jogszabályok és a hivatal jogállását érintő AB határozat alapján – arra a megállapításra alapozta elutasító döntését, hogy a kezdeményezőt a kezdeményezés jogalapjául megjelölt feladatkör szakmai segítségnyújtásra hatalmazta fel, amely tartalmát tekintve szignifikánsan elhatárolható a törvényességi ellenőrzési jogkörtől, így akként nem fogadható el. A kezdeményező nem törvényességi ellenőrzést végzett, a kezdeményezés benyújtásakor nem feladatkörében járt el, nincs felhatalmazása arra, hogy kezdeményezést nyújtson be a Döntőbizottsághoz. A Döntőbizottság megállapította azt is, hogy a polgármester azon döntésének vizsgálata, amely alapján közbeszerzési eljárás nélkül kötött szerződést, nem tartozik a kezdeményező feladatkörébe, e döntést a kezdeményező jogszabályi felhatalmazás hiányában nem vizsgálhatja, a tekintetben megállapításokat, intézkedéseket nem tehet, így a kezdeményező kezdeményezési jogosultsága nem áll fenn.
Példaként említhető a belső piaci szolgáltatási irányelvvel összefüggő önkormányzatokat is érintő jogharmonizáció. Problémát vet fel ugyanis, hogy az önkormányzatok a kormányhatározatban nincsenek adatszolgáltatásra kötelezve, így az irányelvvel érintett beazonosított önkormányzati rendeletek irányelvvel érintett konkrét rendelkezéseinek megjelölésére csak az önkormányzatok önkéntes közreműködésével kerülhet sor. Továbbá az ágazati miniszternek a törvényességi ellenőrzés útján is elő kell segíteni az érintett rendeleteknek az irányelvből fakadó módosítását, amely 2009. január 1-jét követően szintén csak az önkormányzatok önkéntes közreműködésével valósulhat meg.
Kiemelést érdemel a településrendezési eszközök megalkotását eredményező eljárási rend is, amely ellenőrzés nélkül maradt, pedig a települések lakosságának széles körét érinti és a véleményezési jog gyakorlásának biztosításával a demokratikus döntéshozatalban való részvételt garantálja.
A fenti esetek is erősítik azt a szakmai meggyőződést, hogy a törvényességi ellenőrzés legitimációjának helyreállítása és eszközrendszerének erősítése elengedhetetlen, amely elsődlegesen az önkormányzati demokráciát veszélyeztető alkotmánysértő helyzetek megszüntetése miatt szükséges.
Kategória
Könyvajánló
A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló törvény magyarázata
Negyedik, hatályosított kiadás
(2023. őszi kiadás)
Ára: 12000 Ft