ÚJ KÖZSÉG – ALKOTMÁNYOS JOGON? 2010/2

A közigazgatás szakmai fóruma

Cikkek / Közigazgatási reform

ÚJ KÖZSÉG – ALKOTMÁNYOS JOGON? 2010/2

XII. évfolyam, 2. lapszám
Szerző(k):
Dr. Győrpál Elemér szakmai tanácsadó Önkormányzati Minisztérium



A 2006-2010. közötti helyi önkormányzati ciklusban különösen nagy volt azoknak az új község alakítási kezdeményezéseknek az aránya, amelyek törvényességi okokra tekintettel nem voltak eredményesek. A kezdeményezők az elutasító döntést – helyenként nagy sajtóvisszhangtól kísérve – gyakran minősítették alkotmányellenesnek. Felmerül a kérdés: a választópolgároknak valóban alkotmányos joga az új község alakítása?

 


A rendszerváltást követő – immáron öt önkormányzati ciklust átfogó – húsz év alatt közel száz alkalommal kezdeményezték a választópolgárok településrészük önálló községgé nyilvánítását. Ennek a jelenlegi szabályozás szerint – leegyszerűsítve – két főbb esete lehetséges. Egyik, ha a településrész korábban közjogilag önálló község volt, és egyesítették a szomszéd településsel. Az ott élő választópolgárok kérhetik a községegyesítés megszüntetését. Másik esetben a település fejlődése eredményeként jön létre egy olyan elkülönült településrész, mely alkalmas az önálló községi lét megteremtésére. A választópolgárok pedig vállalják, és igénylik is az új közjogi forma létrehozását.
Míg 1991-2005. között 83 kezdeményezésből 96,4 % (80) volt a sikeres, addig a 2007-2009. közötti időszak 8 kezdeményezéséből 75 % (6) az eredménytelen. Mindössze kettő korábbi településrész – Tekenye (Zala megye) és Mosonudvar (Győr-Moson-Sopron megye) – kapja meg a községi közjogi státust a 2010. évi általános önkormányzati választások napjával. Mi ennek az oka?
A jogi háttér részleteinek ismertetése nélkül csak utalni szeretnék arra, hogy az új községgé nyilvánítás anyagi és eljárásjogi kérdéseit a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. (Ötv.) törvény 52-53. §-ai, valamint a területszervezési eljárásról szóló 1999. évi XLI. (Ttv.) törvény rendelkezései szabályozzák. Az előkészítő eljárást a helyi választópolgárokból álló társadalmi bizottság koordinálja. Az érintett települési önkormányzat képviselő-testülete véleményezi a kezdeményezést, míg az önkormányzati tevékenységért felelős miniszter az előterjesztés törvényességi vizsgálata alapján dönt arról, hogy a kérelmet támogató javaslatával a köztársasági elnök elé terjeszti, vagy sem. A községgé nyilvánítás tekintetében kizárólagos döntési hatáskörrel a köztársasági elnök rendelkezik. E jogköre magába foglalja a kezdeményezés teljes körű felülvizsgálatát. Korábbi vélemények és vizsgálatok eredménye az elnököt nem köti.
Figyelemmel a döntéshozó sajátos közjogi státusára, a demokratikus társadalom alkotmányos követelményeire, a jogalkotó ugyancsak sajátos módon szabályozta a jogorvoslat lehetőségét. Alkalmazását a törvényi szabályozás csak a miniszter döntése ellen engedi. A kezdeményezés felterjesztését elutasító miniszteri döntés a Fővárosi Bíróság előtt felülvizsgálati kérelemmel támadható meg. Az előkészítő bizottságok minden esetben éltek is ezzel a lehetőséggel. A Fővárosi Bíróság azonban rendre a miniszter álláspontját fogadta el, tartotta jogszerűnek. A helyben hagyó döntések ellen a kezdeményezők így a Legfelsőbb Bírósághoz fordultak. A kérelmek azonban nem voltak sikeresek. Mindezek eredményeként mára már kellő mélységű értelmezését végezték el az igazgatási szervek és a bíróságok az új község alakítás elvi és gyakorlati problématerületeinek. Az Alkotmánybíróság is több alkalommal foglalkozott e közjogi szempontból kiemelten fontos területszervezési intézkedés elvi, alkotmányossági kérdéseivel.
Melyek tehát azok az alkotmányos rendező elvek, melyekre figyelemmel kezdeményezhető egy településrész új községgé alakítása?
Az eljárás megindításának alapvető feltétele, hogy a választópolgárok helyi népszavazás útján kezdeményezzék településrészük községgé alakítását. Sajátossága e fontos eljárási mozzanatnak – amint azt az Alkotmánybíróság is megállapította -, hogy a községgé nyilvánítást kezdeményező helyi népszavazás vélemény-nyilvánító jellegű. Nélküle nem indulhat el, illetve eredménytelensége esetén nem folytatható az eljárás. Az érvényes és eredményes helyi népszavazás eredménye azonban nem köti a döntéshozót. Több felülvizsgálati kérelem, illetve sajtónyilatkozat a felterjesztést elutasító döntéssel kapcsolatos ellenérveket arra kívánta alapozni, hogy a választópolgárok az „elválást” kimondó eredményes helyi népszavazással alkotmányos jogukat nyilvánították ki. Helytelen ez az álláspont. Alkotmányos követelmény e szakaszban abban nyilvánul meg, hogy a választópolgárok megkérdezése nélkül ne lehessen dönteni települési, közigazgatási helyzetükről. Az általuk igényelt változás bekövetkezésének engedélyezéséhez azonban más feltételeknek is teljesülniük kell.
Mit mond az Alkotmánybíróság e kérdésben? Az 1044/1997.AB. számú határozatában megállapította: „Az állami területi beosztás meghatározása, így annak megállapítása is, hogy mely település rendelkezik községi jogállással az állam feljogosított szerveinek – községgé nyilvánítás esetén a köztársasági elnöknek – a hatáskörébe tartozik. A település választópolgárai közösségének nincs Alkotmányból származó alanyi joga arra, hogy a községi jogállást elnyerje, illetőleg községi jogállását érintetlenül őrizze meg.” Ez azonban nem jelent korlátok nélküli állami akaratérvényesítést. Az Alkotmánybíróság egy másik – a 15/1998.(V.8.)AB. – határozatában ugyanis azt is kimondta, hogy „A törvényi feltételek fennállása esetén az érintett település választópolgárai közösségének joga van az általa kezdeményezett községi jogállás elnyerésére.” Tehát egyértelmű álláspont ez arra nézve, hogy csak a törvényben írt feltételek teljesülése esetén minősül alkotmányos jognak a község alakításra vonatkozó választópolgári akarat.
Sajnálatos módon nemcsak az előbbi alkotmányos rendező elvekkel nincsenek általában tisztában az előkészítő bizottságok – és gyakran az őket segítő jogi képviselők -, de a törvényi követelmények teljesülésének bizonyítása is számtalan nehézségbe ütközik. (Ebben az érintett települések jegyzői, apparátusai sem igazán segítik őket. Gyakran még a közérdekből nyilvános önkormányzati adatokat is nehézkesen adják ki a bizottságoknak!)
Az Ötv. 52. §-ában írt törvényi feltételek közül általában nem okoz gondot az érintett településrész háromszáz főt meghaladó lakosságszámának igazolása. Ki gondolná, de nem ilyen egyszerű a településrész elkülönült jellegének meghatározása. Amint a konkrét esetek is mutatják, nem segítenek ennél a külön postai irányítószámra, autóbuszmegállóra és viteldíj tarifahatárra, vagy a településrész más-más oldalairól készített fényképekre – akár országos hírű jogi képviselők részéről történő – hivatkozások. Hiteles földmérési térképekkel szükséges igazolni, hogy a településrész földrajzilag elkülönül a település többi részétől. A településfejlesztés eredményeként a beépített lakóterületi részeivel, infrastruktúrájával „összenőtt” településrészek nem apellálhatnak okszerűen az elkülönültség törvényi feltételének teljesülésére.
Mint ahogy nincs kellő indoka a törvényes jogalap nélküli kezdeményezésnek sem, amint azt ugyancsak egy konkrét eset tisztázta. A múlt században létrejött új településrészek közösen kívántak községegyesítés megszüntetés jogcímére alapozva önállósulni. Mégpedig oly módon, hogy egy az 1400-as évek végén elhalt település XIX. századi vélt egyesítésére, mint jogot keletkeztető tényre hivatkoztak. Ez a még oly sokat látott közigazgatási szakembert, és bírót is meghökkenti első olvasatkor. E kétségtelenül sajátos jogi, történeti, ténybeli, ugyanakkor jogellenes megközelítése az új község alakításnak viszonylag egyértelműen, de sajnos csak hosszadalmas jogorvoslati eljárással volt tisztázható.
Bonyolultabb azonban annak a törvényi feltételnek a teljesülését bizonyítani, mely szerint a településrész községgé nyilvánítása esetén az önkormányzati jogok gyakorlása, az Ötv. 8. § (4) bekezdésében meghatározott feladatok teljesítése a szolgáltatások színvonalának csökkenése nélkül biztosítható. A társadalmi jelleggel működő előkészítő bizottságoknak gyakran nem sikerült e feladattal megbirkózni. Nem látják át az önkormányzati működés részleteit, nem tudnak kellően valószínűsíthető költségvetés-tervezetet, vagyonmegosztási tervet, intézményműködtetési koncepciót készíteni. Az általuk bemutatott községi önkormányzati jövőkép, igazolt közszolgáltatás ellátás nem minden esetben volt alkalmas arra, hogy a döntéshozó számára meggyőzően valószínűsítse az új község biztonságos, színvonalcsökkenés nélküli jövőbeni működőképességét.
A törvényi feltételek – akár csak egy – teljesülésének hiányában pedig az „elválni szándékozó” településrész választópolgárainak nincs alkotmányos joga arra, hogy településrészüket új községgé nyilvánítsa a döntéshozó.
Álláspontom szerint az új község alakítás alkotmányos elvei mára már egyértelműen tisztázottak. Ezek megismerését az előkészítő bizottságok, az őket segítő jogi képviselők, de különösen az igazgatási apparátusok körében kell tovább mélyíteni annak érdekében, hogy csak felelősen elhatározott új község alakítási kezdeményezésekre kerüljön sor a jövőben.
Kétségtelen, hogy a jogszabály módosítás feltételei megteremtődésével indokolt a községgé nyilvánítás néhány további kérdését is újragondolni. Olyanokat, mint:
Célszerű-e a községgé nyilvánítás feltételei között a 300 fős lakosságszámhoz kötött határt meghagyni, és ezzel az amúgy is nagyszámú kisközségeket szaporítani? Indokolt lehet ezt a határt ezer főre emelni.
A rendszerváltást közvetlenül követő időszakban sajátos közösségi igényeket is kielégítő községegyesítés megszüntetés jogintézményének alkalmazását az egyesítés bekövetkeztétől eltelt hosszabb idő (40-50 év) után szükséges-e továbbra is lehetővé tenni? Vélhető, hogy a korábban egyesített települések egymáshoz tartozása hosszabb idő után oly erős, hogy ennek már nincs indoka.
Miként adható több segítség – az ellenérdekelt környezetben – az előkészítő bizottságoknak fontos társadalmi feladataik nagyobb jogbiztonság melletti ellátásához?
Milyen garanciális elemei teremthetők meg a ciklus köztes évében született új községgé nyilvánítási döntéstől annak hatálybalépéséig terjedő időszakban a leendő új község területi, vagyoni, költségvetési és egyéb érdekei védelmének. Miként küszöbölhetők ki az új község számára esetlegesen hátrányt jelentő önkormányzati döntések?
Ilyen és esetleges más kérdésekre adott szakmai válaszok segíthetik, hogy az új község alakítás jogintézménye a XXI. század közigazgatás-fejlesztési célkitűzésekhez igazodva, a sajátos töltetű indulati, érzelmi elemeket, egyéni vagy szűkebb csoportérdekeket háttérbe szorítva valós össztársadalmi és helyi közösségi érdekeket szolgáljon.

 

Kategória

Könyvajánló

Facebook Pagelike Widget

 

1037 Budapest, Montevideo utca 14.
Tel.: +36 1 340 2304
Fax: +36 1 349 7600
E-mail: info@orac.hu

Weboldal: orac.hu

Szakmai partnerek

Jegyzők Országos Szövetsége (JOSZ) – www.josz.eu

Közszolgálati Tisztviselők Szakmai Szervezeteinek Szövetsége – www.kozszov.org.hu