Elvetélt reformok avagy „Ne a vágyainknak higgyünk, hanem az eszünknek!” 2009/2

A közigazgatás szakmai fóruma

Cikkek / Közigazgatási reform

Elvetélt reformok avagy „Ne a vágyainknak higgyünk, hanem az eszünknek!” 2009/2

XI. évfolyam, 2. lapszám
Szerző(k):
dr. Bárdos László címzetes főjegyző Simontornya - JOSZ Közigazgatási Bizottság elnöke




Elértem azt a kort a közigazgatásban az életem során, amikor a születésnapok többé nem adnak okot az ünneplésre. De öröm és megtiszteltetés számomra, hogy a köz szolgálatában dolgozhatok immár hosszú évtizedek óta, s azon belül büszke vagyok arra is, hogy sok szakértői reformbizottságnak is tagja voltam, akik a közigazgatás adatbázisának előállításával, elemzésével foglalkoztak, célként gróf Széchenyi István maradandó soraival:
„csak a józan törvények képesek bírni egy egész nemzet nemesebb erkölcsiségére”
Most mindenki zászlaján ott lobog a felirat: önkormányzati – közigazgatási reform!

 


De hát miért?
– Hiszen az önkormányzati rendszer folyamatosan épült ki, és korszerűsödött;
– Már 1990-ben – helyesen – a helyi önkormányzat kiszabadult az állam bilincséből;
– Az önkormányzati rendszerünk intézményesítése óta minden kormány szándékolta annak reformját, azaz a tulajdonképpeni továbbépítését, korrekcióját;
– Csaknem valamennyi országos jegyző – közigazgatási konferencia foglalkozott a reformokkal, szekciók készítettek ajánlásokat, s a konferenciák állásfoglalásokat terjesztettek közvetlenül az érintett tárcák vezetőihez, a kormányhoz, sőt az országgyűlés felé is;
– Az önkormányzatok történetéből nem lehetne egyetlen évet sem megemlíteni, amikor ne lett volna valamilyen változás, vagy változtatási szándék.
De ha feltesszük azt a helyénvaló kérdést,
hogy milyen mértékben teljesítették a reformok a közigazgatás politikai és közszolgáltatási célkitűzéseit, valamint, ha áttekintjük a helyi önkormányzatok szerepkörét a 21. századi társadalomban és gazdaságban, azt állapíthatja meg a Közigazgatási kar, hogy
– a reformtervek javarésze papíron maradt, csak a töredéke valósult meg!
– a rendszer 19 év elteltével is befejezetlen, egyes elemei nem, vagy csak hiányosan épültek ki (pl. a sokszoros önkormányzati feladat – és hatáskör felülvizsgálatának kudarca a megyei közgyűlések működése, az állami – önkormányzati feladatok szétválasztása, stb. sőt: 2009. január 1-jétől törvényességi ellenőrzés sincs!)
– a magyar közigazgatás története a véget nem érő változtatások és sikertelen reformok története. Azért ismételjük őket állandóan, mert nem valósultak meg!

A magyar közigazgatás a közigazgatás tudomány művelői és a tárcabürokrácia közötti harc színtereként jellemezhető, akár az elvetélt közigazgatási reformok történetének is tekinthető.
Természetesen mindennek nagyon sok kézzelfogható oka is van, én a legfontosabbnak a következőket ítélem meg:
– A rendszer jóval hatékonyabb lett volna, ha a törvényalkotás során a politika kevésbé szólt volna bele mindenbe, illetve ha a tények megfelelő ismeretében tette volna.
– Tipikus gond: a feladat megoldásának siettetése, sürgetése, nem hagyva elegendő időt az információk begyűjtésére, a variációk előnyeinek, hátrányainak végiggondolására, a tervezett szakértői vitákra.
– A gyakorlatban ez általában úgy működött, hogy egy-egy kormányhatározat elrendelte a hatályos jogszabályi rendelkezések felülvizsgálatát, egy-egy bizottság felállítását. A bizottság kikérte – rövid határidőkkel – a szakma véleményét, majd a szabályozási koncepciót, a konkrét normaszöveget határidőre elkészítette. Mindez megjárta a tárcák közötti közigazgatási egyeztetést, majd a kormány is elfogadta. Mégis általában a normaszöveg kézhezvételekor a tárcák több száz oldalas észrevételeket tesznek. Ezt követően addig egyeztetik a jogszabály tervezetét, amíg az összes tárca észrevételét el nem fogadják, s így a kihirdetett jogszabály már csak igen-igen halványan tükrözi az eredeti elképzeléseket.
– Az is kijelenthető, hogy noha az önkormányzati – közigazgatási rendszer megreformálása égető feladat, egyenlőre csak a szakmai szándék adott a változások végrehajtásához, a politikai akarat hiányzik!


II.


Igen nagy fába vágtam a fejszémet, amikor az eddig leírtakat tényekkel akarom alátámasztani: mármint melyek azok a konkrét, elvetélt reformok?
Olyan sok, hogy a főszerkesztő által előírt 5.000 karaktert messze meghaladja! Ezért csak felsorolnék közülük, s válaszoljatok mindre, hogy
– hányszor hallottatok már róla?
– Hányszor fogalmaztuk már meg közigazgatási konferenciákon állásfoglalásként?
– mennyiben valósultak meg, s így elérték-e a céljaikat?
A legfontosabb, évek óta hangoztatott célkitűzésekről, szakmai elvárásokról:
1.) az állam többet ad, de többet is követel,
2.) olyan közigazgatást kell megteremteni, mely
– esélyteremtő,
– kevesebb bürokráciával jobb szolgáltatásokat nyújt,
– működését nem a bürokratikus logika, hanem a feladatok minél hatékonyabb teljesítésének igénye mozgatja,
– az emberekért, s nem önmagáért dolgozik, a polgárok igényeihez, elvárásaihoz jobban igazodik.
3.) a személyi állomány célkitűzése:
– stabil
– anyagilag és erkölcsileg javuljon a megbecsülésük
– növekedjen a pálya iránti elkötelezettség és a szakmai színvonal
– erősödjön a pálya szakember megtartó képessége, s ezeken keresztül érdemelje ki a közszolgálat a társadalom részéről a közmegbecsülést
– a közszolgálat váljon ténylegesen is életen át tartó szolgálattá
– indokolt a jegyzők közszolgálati jogállásának továbbfejlesztése és megerősítése, politikai függőségük radikális csökkentése
– a jegyzők felmentése csak szakmai alapon és jogszerűen történhet
– ne a létszámleépítés finanszírozza az évenkénti 3-6 %-os bérfejlesztést, a létszámcsökkentés ne „fűnyíró” elv alapján, hanem kellően megalapozott hatástanulmány és a különböző közigazgatási szervek által ellátandó feladatok előzetes meghatározása alapján történjen
– nagyobb anyagi és társadalmi megbecsülés
– a köztisztviselői előmeneteli rendszer közszolgálati életpályára történő alakításának feladatairól szóló 2005/2000.(I.18.) Kormányhatározat célként tűzte ki a 14. havi illetmény alanyi jogon történő bevezetését. Ma a 13. havi juttatás megnyirbáltan is vita tárgya.
– ne legyen többé központilag elrendelt bér-befagyasztás, mondták ki 1996-ban, mert az szintén tovább rontja a köztisztviselői morált. (azóta: 1999, 2003, 2009!)
4.) Elengedhetetlen a köztisztviselői Etikai Kódex elfogadása. (Mondtuk 2000-ben!)
5.) A közigazgatási reform igen fontos része: az önkormányzati és az állami feladatok újragondolása és meghatározása. (Mondtuk 1995-ben és azóta is folyamatosan!)
6.) Komolyan kell venni végre (1999!) az önkormányzati gazdaság reformját. A kötelező feladatellátás gazdasági feltételeinek biztosítása az önkormányzatiság egyik legfontosabb követelménye. Legfőbb probléma az alulfinanszírozottság, az elmúlt években felgyorsult a kötelező feladatok alulfinanszírozásának mértéke. Mindaddig, míg a kötelező feladatok finanszírozása nem lesz szabályozva, a működéssel kapcsolatos gondok nem orvosolhatók, a finanszírozás egyensúlyát messzemenően szem előtt kell tartani!
7.) Az 1990-es reformok a helyi önkormányzat támogatottságát normatív alapra helyezték, de mind a források össz-szintje, mind normatív elosztásuk sebezhető maradt az állami költségvetések esetleges döntéseivel szemben. Ezért többször megfogalmazásra került:
– feladatfinanszírozásra kell áttérni, a normatív támogatásokat ne az előző évi költségvetés számai, hanem a tényleges szükségletek alapján alakítsák ki;
– célszerű visszatérni a kevesebb és általánosabb hatókörű normatíva alkalmazásához;
– hibás az a nézet, mely szerint a hiányzó forrást saját bevételből teremtse elő az önkormányzat, hiszen mára a legjobb helyzetben lévő önkormányzatok is szinte a teljes saját bevételüket a működésre fordítják;
– az államigazgatási feladatok teljesítésénél – hiszen az állam helyett végezzük a feladatokat – az igazolt költségeket teljesen meg kellene téríteni.
8.) Az adórendszer átalakításával összhangban bővíteni kell az önkormányzatok szabadon felhasználható forrásainak körét. (Az adóreform egészét illetően, még a sarokpontok sincsenek világosan kijelölve!)
9.) Meg kellene fogalmazni végre már a képviselői felelősséget, s ne csak a köztisztviselői kar továbbképzésére, hanem a polgármesterek és a képviselők szervezett, de legalább minimális továbbképzésére is óriási nagy szükség van (1999!). A politika egyre jobban beleolvad a szakmai területbe, beleszól hatósági kérdésekbe, és megpróbálja utasítani a szakmát. A politika határa jóval átnyúlik a közigazgatási szakma felségterületére.
10.) És ha ennyi sem elég az évek óta hangoztatott, de végrehajtása során hiányosságok, kudarcok jelezte reform után, röviden sorolnám tovább 1-1 mondatba tömörítve:
– az önkormányzati törvényt célszerű áttekinteni és a hibákat korrigálni;
– az Ötv-ben célszerű rögzíteni a nagyközség-kategória jogállását;
– a közmeghallgatás intézménye nem vált be;
– az ágazatok a törvény megkerülésével ne állapíthassanak meg feladatokat;
– ha az önkormányzat új feladatot vagy hatáskört kap, csak a feladatellátás személyi és anyagi vonzatának megállapítása és biztosítása után történjen;
– kevesebb, de hatékonyabb önkormányzatok kellenek;
– bővüljön a polgármester feladatköre, de a hatáskörök bővítése járjon együtt a polgármesterek képzésével;
– a helyi és központi bevételek arányának megváltoztatása, és a szabadon felhasználható pénzeszközök juttatása, illetve ezek garanciáinak alkotmányos megteremtése biztosíthatja az önkormányzati gazdálkodás biztonságát és a feladatok ellátását;
– már 2001-ben kidolgozták a polgármesteri hivatali modelleket. Az értékelés fontos megállapítása, hogy a hivatalok kb. 70 %-ban állami, államigazgatási feladatokat látnak el. Mindezek megalapozzák a külön igazgatási normatíva bevezetésének szükségességét;
– megyei jogú város, megyei önkormányzat jogállását 1990. óta szembeállította az Ötv., s ez az ellentét azóta sincs feloldva;
– az önkormányzatok működésének törvényességi ellenőrzése, meg kell erősíteni az ellenőrzési rendszert;
– meg kell alkotni az erős középszintet;
– ki kell dolgozni a várossá nyilvánítás új feltételeit;
– ki kell dolgozni a főváros újraszabályozását;
– új község kialakításához új feltételek kidolgozása;
– a közigazgatás ne akkor minősüljön túlságosan költségesnek, amikor a költségvetési deficit túlságosan magas;
– ne úgy csökkentsék a köztisztviselők létszámát, hogy hiányzik az ellátandó feladatokhoz tényfelmérések alapján igazolt létszámvonzat. Nem az elvégzendő munkához sok a köztisztviselő, hanem a költségvetés teherbírásához képest!


III.


Megállapítható tehát, hogy az önmagukban ésszerű javaslatok összekötő kapocs, elmélet hiányában sem állnak össze logikus, egybefüggő tömbbé, ezért támadhatók, megvalósításuk során csalódást okoznak, mert nem hozzák a várt eredményeket.
Dr. Lőrincz Lajos akadémikus: „naivitás azt hinni, hogy olyan több ezer éves, megcsontosodott, összetett , hatalmas társadalmi intézmény, mint a közigazgatás, néhány ember óhajának engedelmeskedve megváltozik. Különösen abba az irányba, amelyekbe szeretnék, azaz nem lesz megértőbb, olcsóbb, gyorsabb, stb. Ha változik, mert természetesen változik, ma már nem olyan, mint 50, 100 vagy ezer évvel ezelőtt, azt más, sokkal előnyösebb kényszerítések hatására teszi, ezek közül napjainkban az elektronikát, az informatikát kell megemlíteni. Nem árt, ha időnként leírjuk, milyen közigazgatásról álmodunk, de hasznosabb, ha energiánkat a közigazgatás önfejlődési folyamatainak tanulmányozására fordítjuk.”
Ezekről a felsorolt, nagyvonalakban felvillantott reformjavaslatokról tudjuk, hogy megvalósításuk mit jelentene, de látjuk, hogy – eddig – nem teljesültek. Ezeket célszerű lenne törvényi úton létrehozni, de zöme meg a politikai konszenzusképtelenség miatt lehetetlen. Marad hát a kerülőút, a józan számítás, az anyagi kényszer, s a remény, hogy türelmes további szakértői munkákkal, alkuk sorozatával mindez annyi megvalósítást eredményezhet, amennyire valóban szükség van.
Itt tartunk 2009. február 28-án, a különböző reform-bejelentések utáni csendnél, amelyről egyenlőre nemcsak találgathatjuk, de a gyakorlatból tudjuk, hogy ezek jelenleg az elvetélt reformok kitüntető címet is joggal birtokolhatják. De meddig? ha nem a vágyaimra hallgatok, hanem az eszemre, akkor…

Kategória

Könyvajánló

Facebook Pagelike Widget

 

1037 Budapest, Montevideo utca 14.
Tel.: +36 1 340 2304
Fax: +36 1 349 7600
E-mail: info@orac.hu

Weboldal: orac.hu

Szakmai partnerek

Jegyzők Országos Szövetsége (JOSZ) – www.josz.eu

Közszolgálati Tisztviselők Szakmai Szervezeteinek Szövetsége – www.kozszov.org.hu