I. A megfelelő tartalmú jogszabályok megalkotásának egyik fontos előfeltétele, hogy a megalkotást megelőzze a korrekt előkészítés, aminek része a várható hatások felmérése, kalkulálása, azaz a hatásvizsgálatok elvégzése is. Ezek hiányában a jogalkotás kapkodóbb, gyorsabb, a tervezés hiánya miatt várhatóan több hibát hordozó, ezért valószínűsíthetően nem (vagy nem csak) a kívánt hatást elérő eredményt hoz. Ez többnyire magával hozza a jogszabály módosításának igényét, ami – az esetlegesen ismét nem megfelelő előkészítés, a hatásvizsgálat ismételt elmaradása miatt – újra nem feltétlenül a kívánt hatást éri el.

Emiatt is fontos szabály a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 17. §-a, ami kimondja:

„17. § (1) A jogszabály előkészítője – a jogszabály feltételezett hatásaihoz igazodó részletességű – előzetes hatásvizsgálat elvégzésével felméri a szabályozás várható következményeit. Az előzetes hatásvizsgálat eredményéről a Kormány által előterjesztendő törvényjavaslat, illetve kormányrendelet esetén a Kormányt, önkormányzati rendelet esetén a helyi önkormányzat képviselő-testületét tájékoztatni kell. Miniszteri rendelet rendelkezhet úgy, hogy az általa meghatározott esetben a közjogi szervezetszabályozó eszköz előkészítője előzetes hatásvizsgálatot végez.

(2) A hatásvizsgálat során vizsgálni kell
a) a tervezett jogszabály valamennyi jelentősnek ítélt hatását, különösen
aa) társadalmi, gazdasági, költségvetési hatásait,
ab) környezeti és egészségi következményeit,
ac) adminisztratív terheket befolyásoló hatásait, valamint
b) a jogszabály megalkotásának szükségességét, a jogalkotás elmaradásának várható következményeit, és
c) a jogszabály alkalmazásához szükséges személyi, szervezeti, tárgyi és pénzügyi feltételeket”.

A Jat. fenti szakaszát olvasva felmerül a kérdés, hogy a hatásvizsgálat milyen helyet foglal el a jogszabály érvényességi kellékei között, eredményez-e érvényességi fogyatékosságot elmaradása, vagy hiányos volta.

II. a) A jogszabályok érvényességi kellékeit részben az Alaptörvény T) cikke tartalmazza. Ennek (1) bekezdése szerint „[á]ltalánosan kötelező magatartási szabályt az Alaptörvény és az Alaptörvényben megjelölt, jogalkotó hatáskörrel rendelkező szerv által megalkotott, a hivatalos lapban kihirdetett jogszabály állapíthat meg. Sarkalatos törvény eltérően is megállapíthatja az önkormányzati rendelet és a különleges jogrendben alkotott jogszabályok kihirdetésének szabályait”.

Azaz: az érvényességi kellékek közül itt találjuk a jogalkotásra feljogosított szerv követelményét, valamint a megfelelő kihirdetés igényét. A (3) bekezdés a hierarchiába illeszkedés elvárását fogalmazza meg, amikor kimondja: „[j]ogszabály nem lehet ellentétes az Alaptörvénnyel”; amit az önkormányzati rendelet vonatkozásában kiegészít az Alaptörvény 32. cikk (3) bekezdése: „[az] önkormányzati rendelet más jogszabállyal nem lehet ellentétes”.

b) A negyedik érvényességi kelléket (a jogalkotás eljárási szabályainak betartását) viszont alaptörvényi szinten csak az Alaptörvény vonatkozásában találjuk meg, a köztársasági elnök által kezdeményezhető előzetes normakontroll, illetve az alkotmánybírósági vizsgálat vonatkozásában. Jogszabályok esetén a megalkotással kapcsolatos eljárási szabályokat a Jat. és a jogszabályszerkesztésről szóló 61/2009. (XII. 14.) IRM rendelet (a továbbiakban: Jszr.) tartalmazza; azaz ez az érvényességi kellék (illetve ennek részletszabályai) Alaptörvényen kívülre került(ek). Ebből adódóan ennek az érvényességi kelléknek a „hiánya” vagy a vele kapcsolatos hiányosságok nem feltétlenül eredményeznek alaptörvény-ellenességet, törvényellenességet viszont okozhatnak. A jogalkotással kapcsolatban betartandó eljárási szabályok egyike ugyanis – a Jat. szerint – az előzetes hatásvizsgálat elvégzése. Kérdéses, hogy ennek elmaradása vagy formálissá válása eredményezi-e a jogszabály érvénytelenségét és a Kúria általi megsemmisítését, vagy sem.

c) A Kúria honlapjának tanúsága[2] szerint a hatáskör Kúriához kerülése óta eltelt több, mint öt évben összesen öt határozatban jelenik meg a „hatásvizsgálat” szó, ami azt mutatja, hogy az önkormányzati rendeletalkotás neuralgikus pontjai (legalábbis a kormányhivatalok általi kezdeményezések alapján) nem ezzel kapcsolatban keresendők. Ráadásul az öt ügy közül három[3] nem érdemben foglalkozik a kérdéssel, így összesen két olyan döntést találunk, amiben a hatásvizsgálat problematikája érdemben felmerül (azonos településsel kapcsolatban azonos időpontban hozott döntések): a Köf.5.026/2016/4. számú határozat[4], valamint a Köf.5.027/2016/4. számú határozat[5].

A Kúria a két érdemi döntésben rögzítette: a hatásvizsgálat elmaradása önmagában nem teszi a helyi rendeletet törvényellenessé.

ca) A Köf.5026/2016/4. számú döntésben[6] – telekadóval kapcsolatosan – megállapította: a Jat. 17. §-ában foglalt hatásvizsgálati szabály „a jogszabály-előkészítéshez kapcsolódik. A normakontrollt ellátó bíróságoknak, így az Alkotmánybíróságnak és a Kúria Önkormányzati Tanácsának is egybecsengő a gyakorlata a tekintetben, hogy a jogalkotási eljárásban nem minden szabály megsértése vezet az adott norma megsemmisítésére. Csak a jogalkotási eljárás garanciális szabályainak be nem tartása vonja maga után a legerősebb szankciót, a jogszabály hatályon kívül helyezését [Lásd pl. a 29/1997. (IV. 29.) AB határozatot, ABH 1997, 122., vagy a Köf.5.055/2013/9. számú határozatot]”.

„A Kúria megítélése és gyakorlata szerint a Jat. 17. § (1) bekezdésben foglalt hatásvizsgálat elmaradása önmagában nem ad alapot az önkormányzati rendelet megsemmisítésére, a jogszabály előkészítőjéhez címzett előzetes hatásvizsgálat elmaradása vagy nem kielégítő volta nem tekinthető a jogalkotási eljárás garanciális rendelkezésének, ennek megsértése nem vezet a norma megsemmisítésére”.

cb) A Köf.5027/2016/4. számú döntésben – építményadóval kapcsolatos szabályozással összefüggésben – kimondta, hogy a „felek között nem volt vitatott, hogy az önkormányzat nem készített előzetes hatásvizsgálatot az Ör.-beli adómérték módosítását megelőzően. Ugyanakkor meg kell állapítani azt is, hogy a Jat. a hatásvizsgálat elkészítését nem teszi a megalkotandó jogszabály érvényességi feltételévé. Az önkormányzati rendeletek esetében pedig a hatásvizsgálatok kapcsán nincs további olyan jogszabályi kötelezés, amelyből annak hiányát a Jat. rendelkezésein kívül jogszabálysértésnek lehetne tekinteni. Az önkormányzati rendeletek nem tartoznak az előzetes és utólagos hatásvizsgálatról szóló 12/2016. (IV. 29.) MvM rendelet hatálya alá sem. Ezért a Kúria arra tekintettel nem állapította meg az Ör. 2. §-ának törvénysértését, hogy az önkormányzat a jogalkotást megelőzően nem készített a Jat. 17. §-a szerint hatásvizsgálatot”.

Megjegyzendő: ebből a szempontból nem releváns, hogy a helyi rendeletek az MvM rendelet hatálya alá tartoznak-e, vagy sem: az ugyanis nem keletkezteti a hatásvizsgálati kötelezettséget, hanem annak egyes technikai részletszabályait rögzíti.

III. Mik lehetnek a problémák a hatásvizsgálat elmaradásának ekkénti kezelésével és a Kúria gyakorlatával a jövőben?

1. Nem állítom, hogy a Kúria megállapítása (a hatásvizsgálat elmaradása nem törvénysértő, mert az nem érvényességi kellék) feltétel nélkül kritizálható volna: az Alkotmánybíróság is differenciált ezzel kapcsolatban a gyakorlatában előfordult esetekben.

Jelzem, hogy a Kúria által hivatkozott Köf.5.055/2013/9. számú határozat, amit annak alátámasztásaként idéz a bírói fórum, hogy „a jogalkotási eljárásban nem minden szabály megsértése vezet az adott norma megsemmisítésére. Csak a jogalkotási eljárás garanciális szabályainak be nem tartása vonja maga után a legerősebb szankciót, a jogszabály hatályon kívül helyezését”, éppen azt tartalmazza, hogy a helyi építési szabályzat módosításakor az Étv. és az OTÉK által tartalmazott véleményezési lehetőség elmaradása törvénysértő volt – a módosító rendeletet a Kúria meg is semmisítette. A döntés indokolása kimondta: „Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a jogszabályalkotás – így az önkormányzati rendeletek megalkotásának is – elengedhetetlen feltétele az eljárási szabályok betartása. „Csak a formalizált eljárás szabályainak a betartásával keletkezhet érvényes jogszabály” [11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 85.]. Ha a jogalkotás során a jogalkotási eljárás garanciális szabályai sérülnek, akkor ez az adott jogszabály közjogi érvénytelenségét vonja maga után [29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122.]. A fentiekkel összhangban a Kúria több határozatában – így a Köf.5045/2012/5. számú határozatban – kifejtette, hogy az önkormányzati rendeletalkotás garanciális szabályait törvények tartalmazzák, de adott esetben garanciális rendelkezéseket tartalmazhat az adott önkormányzat által saját maga eljárására nézve – a törvény keretei között – meghatározott helyi szabályozás is. Az eljárási szabályok betartása és az eljárási garanciák érvényesülése a rendeletalkotási eljárás kiszámíthatóságának, észszerű rendben történő lefolytatásának is lényeges feltétele”. … „A véleményeztetési eljárásban szükséges vélemények utólagos beszerzése nem teszi az eljárást visszamenőlegesen törvényessé.” … „Ezen vélemények beszerzése utólag történt, amelyre a törvény nem biztosít lehetőséget”.

Azaz: a Kúria éppen olyan döntést idézett álláspontja alátámasztásául, ami az álláspont ellenkezőjét tartalmazta.

2. A Kúria által alkalmazott differenciálatlan megközelítés véleményem szerint nagyon veszélyes precedenst teremt, és szintén veszélyes utat nyit meg a helyi jogalkotás jövőjében. A Kúria két megállapítását is szerencsés volna a későbbiekben differenciáltabban kezelni a legfőbb bírói fórumnak.

a) A Köf.5026/2016/4. számú döntésben kimondott tétel: „a jogszabály előkészítőjéhez címzett előzetes hatásvizsgálat elmaradása vagy nem kielégítő volta nem tekinthető a jogalkotási eljárás garanciális rendelkezésének, ennek megsértése nem vezet a norma megsemmisítésére”.

Mi következik ebből? A Kúria utal rá, hogy ez a követelmény a jogszabály előkészítőjéhez (helyi szinten a jegyzőhöz) telepített elvárás, azaz ebből arra következtethetünk, hogy elmaradása nem róható fel a jogalkotónak. Csakhogy a jogalkotó jogosult nem elfogadni a nem megfelelően előkészített jogszabályt (a napirendről is leveheti az előkészítetlen anyagot), és jogosult felelősségi alakzatok valamelyikét érvényesíteni az előkészítővel szemben. (Ne legyünk persze naivak: az esetek többségében korántsem arról van szó, hogy a képviselő-testület ellene volna a gyors jogalkotásnak – sőt, az igény többnyire onnan érkezik –, azaz a jegyző itt gyakran nem tettes, hanem áldozat.)

Ezzel kapcsolatban lehetne differenciálni a hatásvizsgálat „elmaradása” és a „nem kielégítő volta” között; eltérő jogkövetkezményekkel – erre még visszatérek.

b) A Köf.5027/2016/4. számú határozatban a Kúria kimondta: „a Jat. a hatásvizsgálat elkészítését nem teszi a megalkotandó jogszabály érvényességi feltételévé. Az önkormányzati rendeletek esetében pedig a hatásvizsgálatok kapcsán nincs további olyan jogszabályi kötelezés, amelyből annak hiányát a Jat. rendelkezésein kívül jogszabálysértésnek lehetne tekinteni”.

A Jat. szabályait megnézve láthatjuk, hogy az „érvényesség” vagy az „érvényes jogszabály”, „érvényességi feltétel” stb. kitételek ekként nem jelennek meg a törvényben. Így a Jat. expressis verbis semmit nem tesz a jogszabály érvényességi feltételévé. (Jelzem, amit az Alaptörvény tartalmaz, azt már nem is tehetné, mert ellentétbe kerülne saját 3. §-ának harmadik mondatával, ami szerint „A jogszabályban nem ismételhető meg az Alaptörvény vagy olyan jogszabály rendelkezése, amellyel a jogszabály az Alaptörvény alapján nem lehet ellentétes”.)

A Kúria megállapítása – ha a későbbiekben nem finomítja – két szempontból is veszélyes:

ba) Ha a hatásvizsgálatot nem teszi a Jat. a jogszabály érvényességi feltételévé (illetve annak részelemévé), akkor ez a későbbiekben kimondható az indokolás elmaradására, illetve más, a Jat.-ban megfogalmazott követelményre is. Ebből pedig az következik, hogy a jogalkotó bármikor figyelmen kívül hagyhatja a Jat. szabályait, mivel azokat a „Jat. nem teszi a jogszabály érvényességi feltételévé”.

bb) Ha a Kúria kimondja, hogy „önkormányzati rendeletek esetében pedig a hatásvizsgálatok kapcsán nincs további olyan jogszabályi kötelezés, amelyből annak hiányát a Jat. rendelkezésein kívül jogszabálysértésnek lehetne tekinteni”, ez a Jat. további relativizálódásához vezethet. Ez a kijelentés ugyanis jelzés a jogalkotónak, hogy a Jat. egyes szabályait a Kúria nem tekinti önmagában is „kötelezőnek”, ha „nincs további olyan jogszabályi kötelezés”, ami valamit vagy annak hiányát jogszabálysértőnek mondana ki. Álláspontom szerint hiba a Jat.-ot a külön ráerősítés nélkül nem (feltétlenül) kötelezőnek tekinteni és elvárni a további jogalkotással való megtámogatását.

A Kúria állásfoglalását a magam részéről igen veszélyes iránynak és a későbbiekben problematikusnak érzem: ha az önkormányzatok a törvényességi felügyeletet gyakorló kormányhivatalok törvényességi észrevételeire a fentiekre hivatkozással tudnak reagálni, a Kúria nehéz helyzetbe kerülhet a Jat.-sértő rendeletek kapcsán – vagy pedig gyakorlata finomítására kényszerül.

3. a) A Kúriának tehát lehetősége volna a hatásvizsgálattal (és bármely, a Jat.-ban foglalt előírással) kapcsolatban differenciált megoldást alkalmazni. Erre az Alkotmánybíróság gyakorlatában is több példa volt, a véleményezési jog gyakorlásának ellehetetlenítésével, vagy az azonos szintű jogszabályok közötti ütközéssel, valamint ezzel összefüggésben a jogszabályon belüli ellentmondások körével kapcsolatban. A Kúriának lehetősége van olyan differenciálásra, ami alapján eseti jelleggel, bizonyos stabil sarokpontokat kialakítva dönt a hatásvizsgálat hiányával összefüggésben a törvénysértés megállapítása, vagy annak mellőzése, illetve a törvénysértés csekély foka miatt a megsemmisítés elmaradása között. A hatásvizsgálat teljes elmaradása, vagy a láthatóan formális kezelése álláspontom szerint megsemmisítési ok lehetne, a láthatóan nem kellően kidolgozott hatásvizsgálat esetén pedig a Kúria mérlegelhetne a törvénysértés megállapítása mellett a megsemmisítés, vagy annak elmaradása között.

b) Egy biztos: ha az önkormányzatok komolyan veszik, hogy a Kúria nem semmisít meg rendeletet vagy rendeletrészt pusztán a hatásvizsgálatok elmaradása miatt, az felhívás keringőre: a Jat. feleslegesnek tűnő, munkaterhet növelő szabályait könnyebben hagyják majd figyelmen kívül, ami a helyi jogalkotás minőségének visszaeséséhez vezethet. Ha az előzetes hatásvizsgálat nem megsemmisítési ok (sőt, esetleg nem is mondja ki a Kúria törvénysértőnek), akkor előbb-utóbb kényelmi szempontból elmarad az indokolási kötelezettségnek való megfelelés, elmarad a rendkívül fontos utólagos hatásvizsgálat, és a Jat. számos szabályának követése is. (Természetesen vannak a Jat.-nak szabályai, melyek az Alaptörvényből is levezethetők, így például a megfelelő felkészülési idő biztosításának követelménye. Ez utóbbi teljes mértékű nem teljesülése esetén – ha szükséges volna arra – például a Kúria nem tekinthet el a megsemmisítéstől, a „mérték” vonatkozásában viszont differenciálhat a jogkövetkezményről való döntéskor – épp, ahogy az Alkotmánybíróság is tette és teszi. Más hasonló, alaptörvényi háttérrel rendelkező Jat.-szabályok is komolyabb védelmet élveznek teljesülésükkel kapcsolatban.)

c) Nem mellékesen: ha a Jat. szabályainak megsértése vagy mellőzése nem megsemmisítési ok, mire számíthatunk a miniszteri rendeleti szintű Jszr. szabályainak megsértésekor? Az önkormányzatok ugyanis a fenti kúriai érvelésre hivatkozással könnyedén verhetik vissza a kormányhivatalok Jszr.-sértésre vonatkozó törvényességi észrevételeit: ha a törvény szabályainak figyelmen kívül hagyását nem szankcionálja a Kúria, vajon megteszi-e ezt miniszteri rendelet előírásainak megsértésekor?

Utalok rá, hogy a Jszr.-re nem igaz, amit a Kúria az előzetes és utólagos hatásvizsgálatról szóló 12/2016. (IV. 29.) MvM rendelettel kapcsolatban helyesen jelzett, nevezetesen az, hogy az önkormányzati rendeletek nem tartoznak az MvM rendelet hatálya alá. A Jszr.-re nézve ez nem mondható el, a Kúria gyakorlata mégis azt eredményezheti, hogy a Jszr. szabályai is lecsúsznak a könnyen és következmények nélkül elkerülhető szabályok közé. Ennek tendenciává válását jogállamban nem szabad megengedni.

IV. Véleményem szerint tehát a Kúriának a jövőben ügyelnie kell arra, hogy a Jat. szabályait (és a Jszr. elírásait) ne engedje relativizálódni és ezáltal a jogalkotás színvonalát tovább csökkenni (ezáltal a jogállamiság, jogbiztonság alaptörvényi elvét is sérülni). Ezt két megoldással bizonyosan elérhetné a legfőbb bírói fórum:

a) ha a Jat.-ot önmagában kötelezőnek tekinti, bármely más törvény külön „megerősítése” nélkül is;

b) a Jat. megsértésekor (például a hatásvizsgálat elmaradásakor vagy nem kellően komolyan vételekor) differenciált kezelést alkalmazva, esetről-esetre döntene megsemmisítésről vagy annak elmaradásáról, világos sarokpontokat kialakítva – mint, ahogy eddig gyakorlatában számos más tekintetében már megtette. A Jszr. szabályaival kapcsolatban ugyanilyen differenciálást alkalmazhat, értelemszerűen a megsemmisítés szempontjából megengedőbb gyakorlattal – de nem teljesen megengedő hozzáállással.