A népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (Nsztv.) helyi népszavazás kezdeményezését szabályozó III. fejezetét, illetőleg a helyi népszavazási eljárást szabályozó VI. fejezetét legutóbb 2018-ban módosították, viszonylag csekély mértékben. A módosulások, kiegészülések hat törvényi passzust érintettek, melyek a következők: 34. § (3) bekezdés, 43. § (1) bekezdés, 44. § (5) bekezdés, 80. § (1), (2), (3) bekezdés. A módosításokat a törvényhozó az egyes, választásokkal kapcsolatos törvények módosításáról szóló 2018. évi CXIII. törvényben végezte el.

A változtatások látszólag minimálisak, összhatásukat tekintve azonban ezek is a jogintézmény fejlődését eredményezhetik. A helyi népszavazással kapcsolatos módosító, kiegészítő rendelkezések nem minősülnek sarkalatosnak, mint ahogyan az Nsztv. jelentős része sem sarkalatos [a 80. § (1) bekezdése pusztán utaló jellegű szabály, így annak ismertetésétől el lehet tekinteni].

Nsztv. 34. § (3) bekezdése

Az Nsztv. 34. § (3) bekezdése szerint a kezdeményezéshez szükséges választópolgárok számát a központi névjegyzéknek az aláírásgyűjtő ív hitelesítési záradékkal történő ellátásának napján érvényes adatai alapján kell megállapítani.

Ez az új, kiegészítő jellegű törvényi szabály értelemszerűen a helyi népszavazás választópolgári kezdeményezésének az esetéhez kapcsolódik: az Nsztv. 34. § (1) bekezdés c) pontja szerint a helyi népszavazás kezdeményezője lehet az önkormányzati rendeletben meghatározott számú választópolgár, ami nem lehet kevesebb a választópolgárok tíz százalékánál, és nem lehet több a választópolgárok huszonöt százalékánál.

Az Nsztv. 34. § (2) bekezdése joghatást fűz a helyi népszavazás választópolgári kezdeményezéséhez: a képviselő-testület köteles elrendelni a helyi népszavazást, ha azt az önkormányzati rendeletében meghatározott számú választópolgár kezdeményezte.

Az Nsztv. 34. § (3) bekezdésének megalkotásával a törvényhozó nem új keletű joghézagot szüntetett meg. Az Nsztv. hatályba lépését megelőzően a helyi népszavazás jogintézményének anyagi jogi vetületét a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) rendszerezte, az eljárásjogi kérdésekről a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (Ve.) rendelkezett, illetőleg az Ötv. 50. § (2) bekezdésének felhatalmazása alapján az önkormányzati rendeletek. E jogszabályok közül egyik sem rendelkezett arról, hogy a helyi népszavazási eljárás mely szakaszában, konkrétan mely időpontjában érvényes választópolgári összlétszámot kell alapul venni az önkormányzati rendeletben meghatározott, joghatás kiváltására alkalmas arányszám megállapításakor.

Jómagam 2012-ben azt a javaslatot tettem, hogy a joghatás kiváltására alkalmas arányszám megállapításához szükséges választópolgári összlétszámot az aláírásgyűjtés megkezdéséhez legközelebb álló időpontban vegyék alapul, ez pedig az aláírásgyűjtő ív mintapéldányának a hitelesítési záradékkal történő ellátásának napja. Az Nsztv. kiegészítő rendelkezése ehhez az időponthoz köti az arányszám megállapítását, egyidejűleg felveti azt a kérdést, hogy az eljárásban mely szervet kell a választópolgári arányszám mint informatív adat közlőjének tekinteni.

Az Nsztv. 43. § (1) bekezdése közvetve megválaszolja ezt a kérdést. E rendelkezés szerint a kérdést hitelesítő döntés elleni jogorvoslati határidő eredménytelen elteltét – jogorvoslat esetén a törvényszék hitelesítő határozatot helybenhagyó vagy a kérdést hitelesítő döntésének a helyi választási bizottsággal való közlését – követő öt napon belül a helyi választási iroda vezetője hitelesítési záradékkal látja el az aláírásgyűjtő ív mintapéldányát, és azt átadja a szervezőnek.

Mint arról a 34. § (3) bekezdése rendelkezik, az aláírásgyűjtő ív mintapéldányának hitelesítési záradékkal történő ellátásának napján kell meghatározni a kezdeményezéshez szükséges választópolgári számot, ezért az ügymenet logikus lépése az, hogy a helyi választási iroda vezetője nemcsak megállapítja, hanem közli is a szervezővel a kezdeményezéshez szükséges választópolgári számot. A közlés módját azonban sem az Nsztv., sem a népszavazás kezdeményezése során a választási irodák hatáskörébe tartozó feladatokról szóló 10/2016. (VI. 28.) IM rendelet nem rendezi. Az IM rendelet 3. mellékletében elhelyezett aláírásgyűjtő ív mintájában gondoskodni kellett volna a kezdeményezéshez szükséges választópolgári szám hiteles feltüntetéséről is, amit minden esetben jogszabály által rendezett módon kell megtenni.

Nsztv. 43. § (1) bekezdése

Az Nsztv. 43. § (1) bekezdése értelmében a kérdést hitelesítő döntés elleni jogorvoslati határidő eredménytelen elteltét – jogorvoslat esetén a törvényszék hitelesítő határozatot helybenhagyó vagy a kérdést hitelesítő döntésének a helyi választási bizottsággal való közlését – követő öt napon belül a helyi választási iroda vezetője hitelesítési záradékkal látja el az aláírásgyűjtő ív mintapéldányát, és azt átadja a szervezőnek.

Ez a törvényi szabály garanciális jelentőségű kiegészítésről intézkedett: az aláírásgyűjtő ív mintapéldányát nem csupán hitelesítési záradékkal kell ellátni, ahogyan arról hosszú éveken át rendelkeztek a jogszabályok, hanem a szervezőnek át is kell adni azt. Az aláírásgyűjtő ív hitelesítési záradékkal ellátott mintapéldányával kezdődhet meg a határidőhöz kötött aláírásgyűjtés, erre pedig kétséget kizáróan akkor kerülhet sor, ha az szabályszerűen a szervező birtokába kerül.

Nsztv. 44. § (5) bekezdése

Az Nsztv. 44. § (5) bekezdése értelmében a kezdeményezés támogatására a településen lakóhellyel vagy – ha legkésőbb az aláírásgyűjtő ív hitelesítését megelőző harmincadik napig tartózkodási helyet létesített – bejelentett tartózkodási hellyel rendelkező választópolgár jogosult.

Ez a törvényi szabály a kezdeményezés támogatói köréről rendelkezik, amely részben egybeesik, részben elkülönül a helyi népszavazáson való részvétel jogosultjai körétől. A jelenlegi rendelkezés, bár elfogadható, a magam részéről mégis úgy módosítanám, hogy a támogatói jogosultság megszerzéséhez a bejelentett tartózkodási helyet ne az aláírásgyűjtő ív hitelesítésének a napját megelőző, hanem az aláírásgyűjtő ív mintapéldányának hitelesítési záradékkal történő ellátásának a napját megelőző harmincadik napig kelljen létesíteni. Ez a módosítás illeszkedne az Nsztv. 34. § (3) bekezdéséhez, amely a hitelesítési záradékkal történő ellátás napján érvényes választópolgári létszámadatokat rendeli alapul venni, továbbá a jogosult számára is kedvezőbb helyzetet teremtene, mert az aláírásgyűjtés megkezdéséhez képest elegendő volna némileg közelebbi időpontban bejelentett tartózkodási helyet létesíteni, ugyanakkor a jogszabály nem volna kijátszható, hiszen konkrét időintervallum ebben az esetben is kötné az érintettet.

Nsztv. 80. § (2) bekezdése

Az Nsztv. 80. § (2) bekezdése szerint a helyi népszavazáson a településen (lakott területrész átadása tárgyában tartott helyi népszavazás esetén a lakott területrészen) lakóhellyel vagy – ha legkésőbb a népszavazás kitűzését megelőző harmincadik napig tartózkodási helyet létesített – bejelentett tartózkodási hellyel rendelkező választópolgár jogosult részt venni.

Ebben a törvényi szabályban a törvényhozó, hasonlóan a helyi népszavazás kezdeményezésének a támogatásához, kvázi elővigyázati intézkedéseket tett arra vonatkozóan, hogy a helyi népszavazáson csak a jogosultsággal rendelkező személyek vehessenek részt, különös figyelemmel azokra, akik egy folyamatban lévő helyi népszavazási eljárás bizonyos fázisában létesítenek bejelentett tartózkodási helyet az adott településen, emellett a törvényhozói cél annak kivédése is, hogy a választópolgárok párhuzamosan több helyen részt vegyenek a helyi közhatalom közvetlen gyakorlásában.

Mint az Nsztv. 44. § (5) bekezdésében, úgy ebben a szakaszban is különválik egymástól a lakóhelyhez és a bejelentett tartózkodási helyhez kötődő jogosultság: az Nsztv. mind a helyi népszavazás kezdeményezése támogatásához, mind a helyi népszavazáson való részvételi jogosultság megszerzéséhez szükséges bejelentett tartózkodási hely létesítésére legalább harmincnapos időintervallumról rendelkezik, míg ugyanilyen időbeli előfeltételt a lakóhely tekintetében nem támaszt.

Nsztv. 80. § (3) bekezdése

Az Nsztv. 80. § (3) bekezdése kimondja, hogy a szavazás, az eredmény megállapítása és a jogorvoslat során a helyi népszavazásra feltett minden kérdést külön-külön kell figyelembe venni.

E törvényi szabályt érintő törvényhozói szándék szerint a szavazás, az eredmény megállapítása és a jogorvoslat tekintetében minden egyes, a helyi népszavazásra feltett kérdést egymástól elkülönülten kell kezelni, a szándék kivitele érdekében tehát olyan normát kellett alkotni, amely nem egy égisz alatt rendeli megítélni a több kérdéscsoportból álló helyi népszavazást. Ez a norma semmiképpen sem a helyi népszavazásra bocsátott kérdésekre adható igenlő vagy nemleges válaszok alternatív versengéseként értelmezendő, hiszen a több kérdéscsoportból álló helyi népszavazás legtermészetesebb velejárója az egymástól eltérő eredmények produkálásának lehetősége.

Helyi népszavazásra bocsátható egyidejűleg több kérdés is, az Nsztv. 85. § (1) bekezdése értelmében azonban egy szavazólapon csak egy kérdés szerepelhet; többek között ez a norma indokolta az egyes kérdésekre vonatkozó szavazás, eredmény megállapítása és a jogorvoslat egyedi elbírálásának, megítélésének szükségességét. Ha a helyi népszavazásra csupán egy kérdést bocsátanak, akkor ennek a törvényi szabálynak az alkalmazása egyszerű feladat. Kissé komplikáltabb a helyzet, ha egyidejűleg több kérdéscsoportból álló helyi népszavazásról van szó. Ekkor az érvény és az eredmény tekintetében az alábbi lehetőségek merülhetnek fel:

• a helyi népszavazás egésze érvényes, valamennyi kérdésre irányuló szavazás is eredménnyel zárul;
• a helyi népszavazás egésze érvényes, egyes kérdések szavazása eredménnyel zárul, más kérdésekben szavazategyenlőség miatt nem születik eredmény;
• a helyi népszavazás csak egyes kérdésekben érvényes, ekkor csak az érvényes kérdések tekintetében vizsgálandó az eredmény, a többi eset figyelmen kívül hagyandó.

Az Nsztv. 59. § értelmében a helyi népszavazás érvényes, ha a választópolgárok több mint fele érvényesen szavazott, és eredményes, ha az érvényesen szavazó választópolgárok több mint fele a megfogalmazott kérdésre azonos választ adott. Mint látható, az Nsztv. fontos változtatást vezetett be 2013-ban, amikor a helyi népszavazás érvényét, szemben a korábbi szabályozással, nem csupán a szavazó, hanem az érvényesen szavazó választópolgárokhoz kötötte.

Korábban számos önkormányzati rendelet a szabályozási körébe bevonta a helyi népszavazás érvényességi-eredményességi kritériumait, ami több esetben is alkotmányellenes jogalkotói produktumokat eredményezett, ám ez a jogalkotási aktivitás vezetett oda, hogy a törvényhozó a tavalyi évben pontosan úgy szabályozta az említett kritériumokat, ahogyan korábban az Alkotmánybíróság elé kerülő egyes önkormányzati rendeletek.

Az Ötv. 45. § (2) bekezdésének a)–b) pontja kimondta, hogy a helyi népszavazás érvényes, ha a választópolgárok több mint a fele szavazott, és eredményes, ha a szavazóknak több mint a fele a megfogalmazott kérdésre azonos választ adott. E szabály alapján teljesen közömbös volt, hogy a választópolgárok érvényesen vagy érvénytelenül szavaztak-e, a jogi szempont csupán az volt, hogy a választópolgárok több mint a fele szavazzon. A joggyakorlat hamar felismerte e helyzet visszásságát, és önkormányzati rendeletben „pótolta” a törvényi szabályozás hiányosságait, de felhatalmazás hiányában törvényellenesen (az Ötv. jogalkotásra felhatalmazó normájában [50. § (2) bekezdése] a helyi népszavazás további – azaz törvényben nem szabályozott – feltételeinek, az eljárás rendjének szabályozására adott felhatalmazást). Mégis előfordultak olyan önkormányzati rendeletek, ahol nem a felhatalmazás hiányára tekintettel mondták ki a törvényellenességet, hanem ezen túllépve, érdemben, tartalmilag vizsgálták az érvényességi-eredményességi kritériumokat szabályozó rendeleti normákat, és ezeknek az Ötv. érvényességi-eredményességi kritériumokat szabályozó passzusával való összevetése alapján jutottak a törvényellenességre. A helyzet érdekessége, hogy az önkormányzati rendeletek éppen olyan tartalommal szabályozták a helyi népszavazás érvényességi-eredményességi kritériumait, ahogyan jelenleg az Nsztv. szabályozza, csak éppen az Ötv. akkor hatályos szabályaihoz képest ezek az önkormányzati rendeletek törvénysértő módon szigorúbbnak minősültek [lásd a 76/2007. (X. 19) AB határozatot; ABH 2007.736, 742.]

A fent taglalt három eset közül az első a több kérdéscsoportból álló helyi népszavazás legideálisabb esete. A második eset némileg kedvezőtlenebb, mert egyes kérdésekben ugyan érvényes lehet a helyi népszavazás, ám szavazategyenlőség miatt eredménytelenség alakul(hat) ki, míg a harmadik eset a legkedvezőtlenebb, egyben ezen keresztül vizsgálható a legbehatóbban az Nsztv. 80. § (3) bekezdése.

Az Nsztv. 59. § értelmében a helyi népszavazás érvényes, ha a választópolgárok több mint fele érvényesen szavazott, és eredményes, ha az érvényesen szavazó választópolgárok több mint fele a megfogalmazott kérdésre azonos választ adott. Ebből következően, ha a helyi népszavazás érvényes, akkor az eredménytelenséget már csak szavazategyenlőség okozhatja, mert a hatályos szabályozás szerint az érvény és az eredmény bizonyos tartományban egymást fedi, azaz minden egyes leadott szavazat, amit figyelembe vesznek az eredmény megállapításakor, érvényesnek minősül. Itt ragadható meg leginkább a korábbi és a jelenlegi szabályozás közötti differencia: a szavazás érvénytelensége (például a szavazástól való tartózkodás, mindkét válaszlehetőség megjelölése, nem az egymást keresztező két vonal alkalmazása, a szavazólapban való kártétel, színes toll vagy ceruza használata) nem a másodlagosan vizsgálandó eredményt, hanem az elsődlegesen vizsgálandó érvényt befolyásoló körülménnyé vált.

Mindezek alapján a több kérdéscsoportból álló helyi népszavazáskor valójában nem beszélhetünk a helyi népszavazás egészének érvényéről, mert ezt a kritériumot az Nsztv. 80. § (3) bekezdése alapján minden egyes kérdésnél külön-külön kell figyelembe venni, akkor is, ha az egyes kérdések esetében eredményes a helyi népszavazás; ekkor csupán a helyi népszavazás részeredményéről beszélhetünk, ami automatikusan nem terjeszthető ki a kérdések egészének érvényességére.