Egy többdimenziós vizsgálat első eredményei

A tanulmány alapjául szolgáló kutatás – pilot-jelleggel – a Kúria Önkormányzati Tanácsának azon határozatait vizsgálja, amelyek a jogszabályszerkesztésről szóló 61/2009. (XII. 14.) IRM rendelet (a továbbiakban: Jszr.) valamely rendelkezésére utalnak. A sorozat első része jogtudományi szempontból – empirikus alapon – elemzi, hogyan érvényesülnek a jogszabályszerkesztés szabályai a Kúria Önkormányzati Tanácsának gyakorlatában. A sorozat második részében a határozatok kereshetőségét és formáját, az adatok nyíltságát vizsgáljuk kritikai megközelítésben – rávilágítva a gépi feldolgozhatóság előnyeire.

I. Bevezetés – célok és módszertan

A kutatás fókusza (célja és módszere) kettős: a jogtudományi fókusz, azaz a jogszabályszerkesztési szabályok kúriai határozatokban való kvantitatív és kvalitatív vizsgálata mellett ez egyben információtudományi vizsgálat is, kúriai határozatok kereshetőségének és nyíltadat-szintjének, egyben (gépi) feldolgozhatóságának vizsgálata. A cikksorozat jelen első része jogtudományi-tartalmi fókuszú, míg a következő, második rész tartalmazza majd a kereshetőség és a határozatok formai kritikáját, bemutatva azt is, hogy a magas szintű feldolgozhatóság milyen további vizsgálatokat (pl. hálózatelemzés, a Jszr.-hivatkozások jogalkotási törvénnyel való együtthivatkozásának bemutatása) tenne lehetővé.

Az Alaptörvénnyel az önkormányzati rendeletek felülvizsgálati rendszere megváltozott. Míg korábban normakontrollt csak az Alkotmánybíróság végzett, az Alaptörvény szétválasztotta az Alaptörvényt, valamint a más jogszabályt sértő önkormányzati rendeletek felülvizsgálatát. Előbbit továbbra is az Alkotmánybíróság végzi alkotmányjogi panasz vagy bírói kezdeményezés alapján egyedi ügyben, míg absztrakt módon csak a Kormány, az országgyűlési képviselők egynegyede, a Kúria elnöke, a legfőbb ügyész vagy az alapvető jogok biztosa kezdeményezésére. A más jogszabályba ütközést 2012. január 1-jétől a Kúria keretében működő – öttagú – Önkormányzati Tanács vizsgálja, első és végső fokon eljárva. Kétféle eljárása van: a helyi önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálatára irányuló klasszikus normakontroll, valamint a helyi önkormányzat jogalkotási kötelezettségének elmulasztása miatti eljárás. Utóbbit csak a törvényességi felügyeletet ellátó kormányhivatal kezdeményezheti, míg a normakontroll eljárás bírói kezdeményezésre konkrét ügyben, a kormányhivatal vagy az alapvető jogok biztosa kezdeményezésére absztrakt módon is indítható. Az eljárás eredménye a más jogszabályba ütközés kimondása, illetve megsemmisítés (vagy a hatályba nem lépés kimondása), valamint egyedi vagy általános alkalmazási tilalom lehet. Ha a Kúria megállapítja, hogy a helyi önkormányzat a törvényen alapuló jogalkotási kötelezettségét elmulasztotta, határozatában határidő tűzésével elrendeli, hogy a helyi önkormányzat a jogalkotási kötelezettségének tegyen eleget, ennek elmulasztása esetén a kormányhivatal indítványára felhatalmazza annak vezetőjét, hogy az önkormányzati rendeletet a helyi önkormányzat nevében alkossa meg.^[1]

A Jszr. a jogszabályok helyes megszerkesztésére és megszövegezésére vonatkozó részletes szabályokat adja meg – az előkészítőt – kötelező jogszabályi formában. Célja a normavilágosság követelményének érvényesítése és a kodifikáció egységességének biztosítása annak érdekében, hogy a jogállamiság elvéből következő jogbiztonságnak megfelelő, egyértelműen értelmezhető jogszabályok szülessenek. A Jszr. megalkotására a felhatalmazást a Jat. adja meg, amely egyben meghatározza a jogalkotás alapvető követelményeit, a jogszabályok előkészítésére, hatályára, módosítására, kihirdetésére vonatkozó alapvető szabályokat.

A vizsgálat az Önkormányzati Tanács 2012. január 1. és 2025. augusztus 20. közti határozataira terjed ki, ez az időhorizont a Jszr. összefüggésében is releváns annyiban, hogy a Jszr. 2010. március 1-jén lépett hatályba, így 2012. január 1-jét követően bírósági felülvizsgálat alá eső önkormányzati rendeletek esetében túlnyomórészt már hatályos és alkalmazandó volt.

Az empirikus jogtudományi elemzés a Kúria Önkormányzati Tanácsa Jszr.-hivatkozásait, illetve ezek mintázatait vizsgálja. Ebből következtetéseket lehet levonni egyfelől

• a Jszr. hatályosulásáról (vö. utólagos hatásvizsgálat),
• az önkormányzati rendeletek Jszr.-nek való megfeleléséről, egyben a helyi önkormányzatok Jszr.-alkalmazásáról,^[2] valamint
• a Kúria Önkormányzati Tanácsa, illetve indítványozóként a fővárosi és vármegyei kormányhivatalok (és bíróságok) Jszr.-t érvényesítő szerepéről.

A kutatásban a Jszr.-re hivatkozó határozatok körében megvizsgáljuk a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvényre (a továbbiakban: Jat.) történő hivatkozásokat, illetve ezek együttállásait is; a fenti következtetési lehetőségek a Jat.-tal való összefüggésben is fennállnak. Ezen Jat.-os kapcsolódásokat a feldolgozhatóság ábrázolása körében a cikksorozat második része mutatja be.

Hangsúlyos célja a kutatásnak empirikus alapon bázist képezni egy későbbi, a jogszabályszerkesztési szabályok alkalmazásának technológiai támogatását, a Jszr. „gépi kikényszerítését” vizsgáló kutatáshoz. Az Igazságügyi Minisztérium, a Magyar Közlöny Lap- és Könyvkiadó és az Országgyűlés Hivatala konzorciuma ugyanis 2021-re kifejlesztette az ún. Integrált Jogalkotási Rendszert, és annak részeként egy, az önkormányzati jogalkotási folyamatot támogató workflow-rendszert, amely azóta bevezetésre is került. A LocLex névre keresztelt modul célja az önkormányzati rendeletek megszövegezésének és megszerkesztésének támogatása, a módosításokkal egységes szerkezetű szövegek előállítása (hatályosítás) és végső soron az önkormányzati rendeleteknek a Nemzeti Jogszabálytár Önkormányzati Rendelettárában történő közzététele. A jelen kutatás bemutatja, milyen arányban fordulnak elő a Jszr. megsértésére visszavezethető problémák az önkormányzati jogalkotásban, mielőtt dedikált technológiai támogatás segítené azt. Abban bízhatunk, hogy egy évek múlva újra elvégzett vizsgálat már igazolni tudja a Jszr. „gépi kikényszerítését” végző LocLex hatását a Jszr. megsértésére visszavezethető határozatok csökkenése formájában.

A II. pont a kvantitatív elemzést, a III. pont a kvalitatív elemzést tartalmazza. A tanulmányban kitérünk továbbá két, az említett határozatok feldolgozása közben kiszúrt tartalmi problémára is, ezzel az Önkormányzati Tanács két határozatának (jogi indoklásának) tartalmi kritikáját adva (IV. pont).

Előrevetítve valamelyest a második részben foglaltakat, meg kell jegyezni, a határozatok kereshetősége korlátozott, a gépi feldolgozhatóság pedig formai okokból meglehetősen alacsony szintű. Ebből a jelentős manuális feldolgozási igényből adódott, hogy az eredetileg a Jat.- és Jszr.-hivatkozásokra egyaránt kiterjedőnek tervezett kutatást pilot-jelleggel a Jszr.-re kellet szűkíteni. Az így kapott szűkebb – harmincas nagyságrendű – határozati körből (adatkörből) következően a kutatás hatóköre némileg korlátozott, a levonható tanulságok is korlátokkal bírnak. (A pontos módszertani kérdésekre a formai elemzés körében a cikksorozat második részében térünk ki.) Ez azonban nem jelenti azt, hogy a kutatási eredmények ne volnának releváns akár jogtudományi, akár információtudományi fókuszban. Mindkét megközelítést figyelembe véve a cikksorozat célcsoportját képezik az önkormányzati jogalkotással foglalkozók (önkormányzati, kormányhivatali jogászok, bírák), a jogalkotási jogszabályokat előkészítő kodifikátorok, de a bírósági adatok szerkezetével és hozzáférhetővé tételével foglalkozó szakemberek egyaránt.

II. A kvantitatív vizsgálat eredménye

A vizsgált 2012. január 1. és 2025. augusztus 20. közti – bő 13 éves – időszakban a Kúria Önkormányzati Tanácsa összesen 607 határozatot hozott. Ezek közül a Jszr.-re hivatkozást tartalmazó határozatok száma 37, ami azt jelenti, hogy az összes ügy valamivel több mint 6%-a érintette valamilyen formán a Jszr.-t.^[3] Összehasonlításképp, ezen idő alatt a Jat.-ra valamilyen formában hivatkozást tartalmazó határozatok száma 220, azaz az ügyek több mint harmadában a Jat. érintett volt. A jelen tanulmányban a továbbiakban a Jszr.-re hivatkozást tartalmazó 37 határozattal foglalkozunk.

Az érintett határozatok időbeli megoszlását az 1. ábra mutatja be. Látható, hogy kiemelkedik a 2014-es év, amikor hét határozat is hivatkozott a Jszr.-re, míg 2018-ban és az idei év augusztusáig egyetlen ilyen határozat sem volt. Az ábra ezen határozatok mintáján a Jszr.-re és a Jat.-ra egyaránt hivatkozást tartalmazó határozatokat is ábrázolja. Látható továbbá, hogy a mindkét jogszabályra hivatkozást tartalmazó határozatok száma nagyobb részt – a 2014 és 2017 közti négy év kivételével, amikor rendre eggyel kevesebb hivatkozást látunk – megegyezett. (A Jat.–Jszr. együttállásokról bővebben a cikksorozat második részében szólunk.)

1. ábra– A Jszr.-re, valamint a Jat.-ra és a Jszr.-re hivatkozást tartalmazó KÖT határozatok száma éves bontásban (saját készítés).

Az eljárás kezdeményezőit vizsgálva megállapítható, hogy az esetek több mint 80%-ában a kezdeményező a törvényességi felügyeleti jogkört gyakorló fővárosi és megyei kormányhivatal volt, 31 esetben származott innen az indítvány, míg hat esetben a bíróságról. Az alapvető jogok biztosa nem kezdeményezett olyan kúriai normakontrollt, amelyben a Jszr. érintett lett volna.

Az eljárások típusait, illetve azok eredményét vizsgálva a következőek állapíthatók meg. A 37 ügy mindegyike más jogszabályba ütközés megállapítására irányult, egyetlen ügyben ez kiegészült a jogalkotási kötelezettség elmulasztásának megállapítására irányuló indítvánnyal is. Értelemszerűen nem várható, hogy a jogalkotói kötelezettség elmulasztása esetén akár az indítványozó, akár az Önkormányzati Tanács a Jszr.-re hivatkozzon, hiszen megalkotott jogszabály hiányában a Jszr. nem megfelelő alkalmazása (megsértése) sem igazán merül fel.^[4]

A 37 ügyből

• 23 vezetett az önkormányzati rendelet vagy annak rendelkezései megsemmisítésére, ebből három ügyben nem teljes egészében adott helyt az indítványnak a bíróság, azaz részben elutasításról döntött,
• két ügyben kimondta a más jogszabályba ütközést, és a hatályba nem lépésről döntött (mivel megsemmisíteni csak hatályos jogszabályt vagy jogszabályi rendelkezést lehet), ebből egy ügyben részben elutasításról döntött,
• egy olyan ügy volt, ahol a bíróság a más jogszabályba ütközés kimondása mellett csak az alkalmazási tilalomról döntött, mivel itt az érintett jogszabályt a döntésig az önkormányzat már hatályon kívül helyezte (így megsemmisítésről már nem lehetett dönteni).

Látható tehát, hogy 26 ügyben legalább részben az önkormányzatot (a rendeletet, illetve annak valamely rendelkezését) elmarasztaló döntés született, ez az ügyek 70%-a.

E sikeres indítványok közül húszat kezdeményezett a kormányhivatal, hatot a bíróság. Az összes kezdeményezésre vetítve megállapítható, hogy a bíróság „találati aránya” 100%-os, míg a kormányhivatalé e nyers adatok szerint 65%-os (ha a legalább részben sikereseket ideszámítjuk). Természetesen figyelembe kell venni azt is, hogy kormányhivatali kezdeményezés esetén az érintett önkormányzat akár az eljárás alatt az indítványban foglaltaknak eleget tehet, orvosolhatja az esetleges hibát (így tipikusan az érintett rendelet vagy rendelkezés hatályon kívül helyezéséről dönthet), ez esetben pedig a bíróság az eljárás megszüntetéséről dönt (akár azért is, mert az indítványozó kormányhivatal az indítványát erre tekintettel visszavonja). A 37 ügyből hat esetben került sor az eljárás megszüntetésére, mivel az érintett önkormányzat a problémát orvosolta. Így összességében a törvényességi felügyelet – így vagy úgy – a kezdeményezett ügyek 84%-ában volt sikeres.

Tisztán az indítvány elutasításról az Önkormányzati Tanács öt ügyben döntött, emellett még öt ügyben került sor részleges elutasításra. Az elutasítások időbeli megoszlásában releváns trend nem figyelhető meg.

Ha azt vizsgáljuk, hogy a Jszr. hivatkozása a határozat mely részében fordult elő, a következőket láthatjuk:

• az indítványban vagy az önkormányzati álláspontban (védiratban) 29 esetben történt hivatkozás a Jszr.-re (78%),
• 12 olyan eset volt, amikor az indítványban vagy az önkormányzati álláspontban (védiratban) megjelenő Jszr.-hivatkozásra az indokolásban már nem reflektált az Önkormányzati Tanács, de ebből hat esetben megszüntetésre, három esetben pedig elutasításra került sor,
• nyolc esetben az indokolás „hozta be” a Jszr.-t az ügybe,
• a döntés indokolásában tehát összesen 25 esetben hivatkozik a Kúria a Jszr.-re (68%).

Még relevánsabb, ha azt vizsgáljuk, a Jszr. puszta hivatkozásból hányszor válik részben vagy egészben a döntés alapjává.

A 37 határozatból húsz esetben a döntés legalább részben a Jszr.-re volt visszavezethető: 17 esetben a megsemmisítés, illetve az alkalmazási tilalom kimondása, három esetben pedig az elutasítás. Ezekből egy esetben a megsemmisítés, két esetben pedig az elutasítás csak és kizárólag a Jszr.-en alapult (míg hat esetben megszüntetés miatt nem alapulhatott a határozat a Jszr.-en). Kijelenthető tehát, hogy ha egy határozatban hivatkozás történik a Jszr.-re, akkor az esetek többségében (54%-ában) az a döntés megalapozásában is szerepet játszik majd.

Ha csak a 29 indítványi vagy védirati hivatkozást vizsgáljuk, végül 14 esetben a döntés legalább részben a Jszr.-re volt visszavezethető, 12 esetben a megsemmisítés, két esetben az elutasítás, ezekből egy esetben a megsemmisítés, egy esetben pedig az elutasítás csak és kizárólag a Jszr.-en alapult (míg hat esetben megszüntetés miatt nem alapulhatott a határozat a Jszr.-en). Tehát a 29-ből kilenc esetben nem alapult végül az érdemi döntés a Jszr.-en, tehát a Jszr. indítványozó vagy önkormányzat általi hivatkozása 31%-ban volt irreleváns.

A határozati indokolásban megjelenő hivatkozásokat vizsgálva a helyzet a következő. A 25 érintett határozatból húsz esetben maga a döntés is – legalább részben – a Jszr.-re volt visszavezethető, egy ügyben a Kúria azt azért nem vizsgálta, mert már más alapon megsemmisítésről döntött. 80%-os tehát az arány, ha az indokolásban felmerül a Jszr., az ötből négy esetben a döntés alapjául is szolgál majd. Hasonló arányt látunk, ha azokat az eseteket nézzük, amikor az indokolás hozta be a Jszr.-hivatkozást (8/6).

Végül megállapítható, hogy ha a Jszr.-re történő utalás mind az indítványban vagy védiratban, mind az indokolásban megjelenik (17 eset), akkor még nagyobb, 82%-os valószínűséggel válik majd a döntés alapjává (14 esetben).

III. A kvalitatív vizsgálat eredménye – a hivatkozott Jszr.- és Jat.-szakaszok

A kvantitatív elemzést követően a jelen fejezet a Kúria Önkormányzati Tanácsának határozataiban hivatkozott Jszr.-szakaszokat mutatja be. Az elemzés célja, hogy feltárja a jogszabályszerkesztési szabályok alkalmazásának mintázatait, azonosítsa a leggyakrabban problémát okozó rendelkezéseket, valamint bemutassa a hivatkozások közötti összefüggéseket. Az elemzés alapját a második fejezetben bemutatott 37 határozat képezi, amelyek 78 egyedi Jszr.-hivatkozást tartalmaznak 44 különböző jogszabályi hivatkozási egységre (adott szerkezeti egységre vagy együtt hivatkozott szerkezeti egységekre) vonatkozóan.

Az alábbiakban – 28 hivatkozott, összefüggő egységre csoportosítva – bemutatjuk, mely Jszr.-rendelkezések merültek fel az Önkormányzati Tanács határozataiban, és milyen értelemben utalt rájuk a határozat (ez utóbbi „elvi tartalom” táblázati összefoglalása a szerzőtől származik).

Összességében a táblázatból látható, hogy a korábbi bevezető részre (ma preambulum) vonatkozott messze kimagaslóan a legtöbb hivatkozás, az Önkormányzati Tanács megállapításai jelentős részben – amint arra a szakirodalom is több ízben rámutatott^[8] – az érvényességi kellékek megjelöléséhez, a felhatalmazó rendelkezésekhez kapcsolódtak (nagyjából a csoportosított hivatkozások fele részében). Nem véletlenül, az önkormányzati rendeletek érvényessége elsődlegesen a helyesen megjelölt jogalkotási felhatalmazáson és feladatkörön múlik – ezek hiánya, hibás megjelölése rendre a rendelet megsemmisítéséhez vezetett.

E kiemelt szabálycsoport mellett a további Jszr.-hivatkozások arányosan oszlottak el. Természetszerű, hogy a többet hivatkozott rendelkezések közt találjuk még az általános megszövegezési követelmények körébe tartozó olyan szabályokat, mint például a normavilágossági-nyelvhelyességi rendelkezést, a fogalomhasználatra és az értelmező rendelkezésekre vonatkozó előírásokat, vagy a felsorolásokra és a hivatkozásokra vonatkozó szabályokat (a csoportosított hivatkozások kb. 16%-a). Harmadik tematikus csoportként a szerkezeti, tagolási szabályokat azonosíthatjuk, így a formai és logikai tagolásra, szerkezeti egységekre, a törzsszöveg–melléklet elkülönítésre vonatkozó előírásokat (a csoportosított hivatkozások kicsit több mint 20%-a). Végül külön tematikus egységként értelmezhetőek a Jszr. módosításra vonatkozó rendelkezései, az ezekre vonatkozó kúriai utalások (kb. 8%). Ez a csoportosítás jól tükrözi azokat a területeket, ahol az önkormányzati jogalkotás során leggyakrabban merülnek fel problémák.

A kvalitatív vizsgálat körében érdemes kitérni az időbeli és térbeli dimenzióra is, e körben a következőket láthatjuk. Bár a II. fejezetben bemutatott adatok szerint 2014-ben volt a legtöbb Jszr.-hivatkozást tartalmazó határozat, a hivatkozott szakaszok mintázatában nem figyelhető meg jelentős időbeli változás. Ez arra utal, hogy az önkormányzati jogalkotás problémás területei viszonylag állandóak maradtak a vizsgált időszakban. A rendelkezésre álló adatok alapján emellett nem azonosíthatók egyértelmű regionális mintázatok sem a Jszr.-hivatkozások tekintetében, amely arra utal, hogy a jogszabályszerkesztési problémák országosan egyenletesen oszlanak meg.

Az együtthivatkozások gyakorisága azt mutatja meg, hogy a jogszabályszerkesztési problémák sokszor nem izoláltan jelentkeznek, egy hibásan szerkesztett-szövegezett önkormányzati rendelet gyakran több Jszr.-rendelkezést is sért. Ez utóbbi is a jogalkotási folyamat komplexitására és a kodifikációs támogatás szükségességére világít rá. (Az együtthivatkozásokkal bővebben a cikksorozat következő, második részében foglalkozunk.)

Ha azt vizsgáljuk, hogy a jogszabályszerkesztés technológiai támogatása, az I. pontban említett LocLex rendszer használta a szerkesztési szabályok megsértésének milyen részét küszöbölheti ki, a fenti tematikus csoportosítást alapul véve a következők állapíthatóak meg:

• a preambulumra, az érvényességi kellékekre és a jogalkotás aktusára vonatkozó rendelkezések tekintetében a LocLex algoritmusa a formai hibák kiküszöbölésében lehet egyértelmű segítség, a tartalmilag nem megfelelő felhatalmazásra való hivatkozást ugyanakkor értelemszerűen nem akadályozhatja meg,
• az általános szövegezési követelmények közül csak egyes szabályok kikényszerítését, így például a felsorolás elemei közti logikai kapcsolat egyértelműsítését támogathatja a LocLex, a bizonytalan megfogalmazások és a fogalomhasználat javításában a szűk értelemben vett algoritmikus támogatás nem jelent érdemi segítséget,
• a szerkezeti, tagolási problémákkal kapcsolatban lehet a legnagyobb pozitív hatása a LocLexnek, alkalmazása mellett például a számozási problémák egyértelműen kiküszöbölhetőek,
• hasonlóképp, a módosításra vonatkozó rendelkezések „kikényszerítésében” is érdemi segítséget jelenthet a rendszer használata, különösen a végre nem hajtható módosítások problémájának megelőzésében.

Ha ezeket a megfontolásokat a csoportosított hivatkozások arányára vetítjük, konzervatív becsléssel az várható, hogy a jövőben a Jszr.-re visszavezethető hibák és megsemmisítések legalább harmada, de akár fele kiküszöbölhető lehet. Ennek későbbi vizsgálatához képez megfelelő bázist a jelen tanulmány.

Ennél nagyobb javulási arány eléréséhez a szűk értelemben vett algoritmizáció (így például a részben a Jszr. determinisztikus, szabályalapú programozását megvalósító Integrált Jogalkotási Rendszer és annak részeként a LocLex) mellett szükség volna a jövőben a mesterséges intelligencián, illetve nagy nyelvi modelleken alapuló megoldások meghonosítására is. Egy MI-alapú rendszer ugyanis – a jogszabálytervezet szövegének értelmezése útján – már képes lehet az általános szövegezési követelmények tekintetében is érdemi támogatást nyújtani. Az Európai Bizottság által készíttetett tanulmányok szerint a mesterséges intelligenciára épülő megoldások érdemben javíthatják a jogalkotási folyamat minőségét és hatékonyságát. Képesek automatizálni az ismétlődő, hibalehetőségekkel terhelt manuális feladatokat, növelik a szövegek egyértelműségét és következetességét, átláthatóbbá teszik az eltérések kezelését, valamint támogatják hatékony minőségellenőrzést.^[9]

A kvalitatív elemzés körében ehelyütt végül két határozatot az azokban tett megállapításokra tekintettel emelünk ki. A Köf.5.021/2019/4. számú határozatban a Kúria Önkormányzati Tanácsa a döntés elvi tartalmának megfogalmazásában is a Jszr.-re utalt, rögzítve, hogy „[a] Jszr.-ben foglalt formai jogalkotásra vonatkozó előírások megsértése az önkormányzati rendelet teljes normaszövegének hatályon kívül helyezését vonja maga után”. A Köf.5017/2014/4. számú határozat pedig abból a szempontból érdemel különös figyelmet, hogy a határozatban foglalt megsemmisítés (az indítványt egy részben elutasította a testület) kizárólag a jogszabályszerkesztési szabályok megsértésén alapult, más jogszabály kiegészítő hivatkozása nélkül. E két döntés jól rávilágít a jogszabályszerkesztési szabályok jelentőségére, betartásuk alapvető fontosságára. A Jszr. megsértése tehát szigorú következményeket vonhat maga után az önkormányzati jogalkotásban, önmagában is alapul szolgálva akár egy rendelet egészében való megsemmisítéséhez is.

IV. Az Önkormányzati Tanács két határozatának tartalmi kritikája

A Jszr.-re hivatkozó határozatok tartalmi vizsgálata során két olyan, a határozatok indokolásában megfogalmazott dogmatikai álláspont is azonosítható, amelyek tartalmilag alapvetően tévesnek tűnnek.

Az önkormányzati rendeletek alapjával, az eredeti, illetve származékos jogalkotói hatáskörrel kapcsolatosan a Köf.5.012/2017/6. számú határozat indokolása rögzíti, „a Kúria szerint egy adott önkormányzati rendelet általában nem alkotható meg részben eredeti jogkörben, másik részben pedig felhatalmazás alapján. Így ugyanis ellentmondásos szabályozási helyzet keletkezhet. Az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdéséből, miszerint a helyi önkormányzat »feladatkörében eljárva a helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján rendeletet alkot« eleve vagylagosság következik.” Ez a megállapítás az Alaptörvény nyelvtani elemzéséből is következően alapvetően téves. Az Alaptörvény a 15. cikk (3) bekezdésében és a 32. cikk (2) bekezdésében az alkotmányozó – az alany kivételével – azonos megfogalmazást használ: „Feladatkörében eljárva a Kormány / a helyi önkormányzat törvényben nem szabályozott tárgykörben, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján rendeletet alkot”. Az „illetve” kötőszó a normaszövegben az „és/vagy” kapcsolatot fejezi ki. Ha az alkotmányozó ki akarta volna zárni a vegyes alapú rendeleteket, akkor a „vagy” kötőszót alkalmazta volna. A Kúria megállapításából egyébként az következne, hogy a Kormány sem alkothat ilyen vegyes rendeletet, ehhez képest 2012 és 2025 közt ötszáznál is több ilyen kormányrendelet született, és az önkormányzatok körében is bevett gyakorlat a vegyes szabályozás.^[10] Életszerütlen helyzetet teremtene, ha

• egyrészt egy módosító rendelet, amely meghatározott szempont alapján tartalmazza számos rendelet módosítását, nem érinthetne mind eredeti jogkörben, mind felhatalmazás alapján kiadott rendeletet,
• másrészt kapcsolódó tárgyköröket nem lehetne egy normában szabályozni, ha azok egy részére kifejezett törvényi felhatalmazás volna, míg más elemeikben törvény által nem szabályozott kérdést rendeznének.

Ami bizonyosan szükséges, hogy a preambulum pontosan megjelölje, hogy a rendelet mely szakaszai mely alapon születnek.

A Köf.5.073/2013/4. számú határozat indokolásának 1. pontjában foglaltak szerint a „Jszr. valóban nem szól arról, hogy a jogszabály célját akár a bevezetőben, akár külön szakaszba foglaltan megjelenítse a jogalkotó. Önmagában azonban azzal, hogy az érintett önkormányzat rögzítette az Ör.-ben a jogszabály célját, konkrét Jszr.-beli rendelkezést nem sértett.” Az Önkormányzati Tanács e megállapítása téves, a testület nem volt tekintettel a Jszr. 66. § (2) bekezdés rendelkezésére, amely alapján normatív tartalommal nem rendelkező kijelentést vagy „a szabályozás célját nem lehet a jogszabály alapelvei között rögzíteni”. Ma egyébként a Jat. is rendelkezik a jogszabály céljáról, a 18. § (1) bekezdése rögzíti, hogy a „jogszabály tervezete preambulumot tartalmaz, amelyben a szabályozás célját minden esetben meg kell határozni”. Ez indirekt módon világossá teszi, hogy a normatív tartalommal nem rendelkező célt nem a normatív tartalmú szakaszokban, hanem a normatív tartalommal nem bíró preambulumban kell elhelyezni.

V. Konkluzió

A kutatást feldolgozó sorozat első része arra kívánt rávilágítani, hogy a jogszabályszerkesztésről szóló rendelet önkormányzati rendeletekben való érvényesülését – a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság garanciájaként – a Kúria Önkormányzati Tanácsának gyakorlata biztosítja. A testület döntéseihez számos esetben szolgált alapul a Jszr., illetve annak megsértése. A kvantitatív elemzés az alapvető adatok mellett bázist képzett egy későbbi, már a LocLex használatára is kiterjedő összevetéshez, a kvalitatív elemzés bemutatta a leginkább érintett rendelkezéseket, valamint, hogy ezek közül melyek esetén várható, hogy az algoritmikus támogatás kiküszöbölheti a hibákat, csökkenő számú Jszr.-t hivatkozó kúriai határozatot is eredményezve.

^[1] Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés, 25. cikk (2)–(3) bekezdés, a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény 141. § (1) bekezdés és XXV. fejezet, Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény 136–138. §, a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény 45. §.
A Kúria Önkormányzati Tanácsának eljárásáról, annak adatairól lásd Patyi András: A helyi rendeletek törvényességi felülvizsgálatának egyes kérdései. Jog–Állam–Politika 2020/Különszám, 165–175. o.
Az Alaptörvénybe és a más jogszabályba ütközés, így az Alkotmánybíróság és a Kúria Önkormányzati Tanácsa hatásköri elhatárolásáról részletesen lásd Manhertz Tamás István: A Kúria és az Alkotmánybíróság konkrét normakontroll jellegű hatásköre az önkormányzati rendeletek vizsgálata tükrében. Közjogi Szemle 2018/1., 48–53. o., valamint Balogh Zsolt – Marosi Ildikó: Bírósági normakontroll. Kúriai Döntések (Bírósági Határozatok) 2012/7., 609–611. o.
A rendeletek vizsgálatának viszonyítási alapjáról részletesen lásd Tilk Péter – Havasi Bianka: A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntéseinek elvi megállapításai – az eljárási kérdések vonatkozásában – I. rész. Új Magyar Közigazgatás 2014/3., 78–84. o.

^[2] A kérdésről részletesen lásd Tilk Péter (szerk.): Az önkormányzati jogalkotással kapcsolatos szabályozási és gyakorlati problémák. PTE ÁJK, Pécs 2018, 202–236. o., 354–362. o.

^[3] Az érintett határozatok a következőek: Köf.5003/2024/5., Köf.5006/2024/7., Köf.5009/2024/4., Köf.5015/2024/5., Köf.5025/2024/4., Köf.5022/2023/4., Köf.5030/2023/3., Köf.5009/2022/8., Köf.5012/2022/5., Köf.5027/2021/4., Köf.5004/2020/4., Köf.5009/2020/4., Köf.5031/2020/4., Köf.5009/2019/4., Köf.5021/2019/4., Köf.5026/2019/9., Köf.5027/2019/9., Köf.5012/2017/6., Köf.5022/2017/4., Köf.5025/2017/5., Köf.5004/2016/5., Köf.5023/2016/3., Köf.5025/2016/4., Köf.5015/2015/6., Köf.5017/2015/3., Köf.5019/2015/5., Köf.5044/2015/3., Köf.5015/2014/3., Köf.5017/2014/4., Köf.5023/2014/3., Köf.5030/2014/4., Köf.5031/2014/3., Köf.5032/2014/3., Köf.5038/2014/8., Köf.5043/2013/2., Köf.5073/2013/4., Köf.5040/2012/6.

^[4] Az egyetlen konkrét ügyben az önkormányzat a védiratában hívta fel a Jszr.-felhatalmazás megszövegezésére vonatkozó követelményeit rögzítő rendelkezéseit, mondván, „jogalkotási kötelezettség csak kifejezett jogalkotási felhatalmazás esetén áll fenn”, míg az Önkormányzati Tanács a Jat.-ra hivatkozva állapította meg, hogy „a jogalkotási kötelezettség csak abban az esetben áll fenn, ha a felhatalmazást adó jogszabályból kifejezetten más nem következik”, és az indítványt elutasította. Köf.5.012/2022/5. számú határozat [12] és [23].

^[5] A Kúria Önkormányzati Tanácsának e megállapítása téves. Bővebben lásd a IV. pontban.

^[6] A bevezető rész-preambulum-változásról részletesen lásd Gyergyák Ferenc: Preambulum az önkormányzati rendeletben. Jegyző és Közigazgatás 2024/4., 17–18. o.

^[7] Több határozat emellett tévesen hivatkozik az 55. § (1)–(5) bekezdésre, az 55. § (4) bekezdésére és az 55. § (2) bekezdés a) pontjára. Erről bővebben szólunk a cikksorozat második, a határozatok formai elemzését tartalmazó részében.

^[8] Lásd pl. Hoffman István: Az önkormányzati rendeletek bírósági felülvizsgálata – a Kúria Önkormányzati Tanácsa gyakorlata tükrében. Magyar Jog 2014/6., 346–349. o. vagy Tilk Péter – Havasi Bianka – Kovács Ildikó: A helyi adókat szabályozó önkormányzati rendeletek felhatalmazáshoz kötöttsége a Kúria esetjogában. Jogtudományi Közlöny 2015/2., 111–117. o.

^[9] Monica Palmirani – Fabio Vitali – Willy Van Puymbroeck – Fernando Nubla Durango: Legal Drafting in the Era of Artificial Intelligence and Digitisation. Európai Bizottság 2022. 69–75. o.; https://interoperable-europe.ec.europa.eu/sites/default/files/document/2022-06/Drafting%20legislation%20in%20the%20era%20of%20AI%20and%20digitisation%20%E2%80%93%20study.pdf, valamint Fotios Fitsilis – George Mikros: AI-based solutions for legislative drafting in the EU. Európai Bizottság 2024. 12–13. o.; https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/dece3782-90ed-11ef-a130-01aa75ed71a1/language-en.

^[10] Csak a Fővárosi Önkormányzat 2012 és 2025 közt 38 ilyen „vegyes” alapú rendeletet fogadott el.