E lap hasábjain a közigazgatást érintő szakmai problémák, felvetések, újdonságok kapnak helyet. A szerzők a közigazgatásban dolgozó szakemberek, akik munkájukat hivatásként megélve szívvel-lélekkel végzik. Tényleg nagyon színes és sokrétű e lap szakmai kitekintése, azonban ritkábban lehet találkozni a jogviszonyunkat alapjaiban érintő témákkal, így a közigazgatásban dolgozók jogállási kérdéseivel. Ez pedig egy jelentős terület mind jogalkotási, mind jogalkalmazási oldalról és megannyi kérdést is magában hordoz – ezt támasztja alá az is, hogy a törvény 2012. március 1-jei hatálybalépése óta számtalan alkalommal lett már módosítva. Ehhez képest egy nagyon kis területet szeretnék áttekinteni ebben az írásban: a közszolgálati szabályzat jogi jellegét. Mielőtt ezeket a sorokat leírtam, számos polgármesteri hivatal közszolgálati szabályzatát tekintettem át keresve jó gyakorlati példákat, ezen a hivatali létet alapjaiban meghatározó dokumentumokból.

A közszolgálati szabályzat fogalma

A közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény (a továbbiakban: Kttv.) 6. § 19. pontja rendezi a közszolgálati szabályzat fogalmát. A Kttv. szerint közszolgálati szabályzat a) a közigazgatási szerv hivatali szervezetének vezetője által – a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) alkalmazása szempontjából közjogi szervezetszabályozó eszközként^[]1 – a törvényben meghatározott kérdésekben, valamint a hivatali szerv vezetőjének általános munkáltatói szabályozási hatáskörébe tartozó kérdésekben kiadott normatív utasítás, vagy b) ha a közigazgatási szerv hivatali szervezetének vezetője közjogi szervezetszabályozó eszköz kiadására nem jogosult, az e törvényben meghatározott kérdésekben, valamint a hivatali szerv vezetőjének általános munkáltatói szabályozási hatáskörbe tartozó kérdésekben a hivatali szervezet vezetője által egyéb formában kiadott belső, normatív szabályzat. A szabályzat tehát illeszkedik a jogállási szabályozás több szintű modelljébe. A törvényi, kormányrendeleti és miniszteri rendeleti szabályokat a munkáltatói szintű közszolgálati szabályzat egészíti ki. A Kttv. felhatalmazza a közigazgatási szerv hivatali szervezetének vezetőjét, hogy a jogszabályokban meghatározott kérdésekben, valamint a hivatali szerv vezetőjének általános munkáltatói szabályozási hatáskörbe tartozó kérdésekben normatív utasítás formájában szabályzatot adjon ki. Ez természetesen kötelezettségként is jelentkezik a hivatali szervezet vezetője tekintetében, hiszen egyes kérdéseket ebben a szabályzatban kell rögzítenie. Ez alapján a közszolgálati szabályzat rendelkezései akár úgyis meghatározhatóak, hogy azok kötelező vagy lehetséges szabályozási jellegűek. Így a szabályozási tárgykörökbe tartozhat helyettesítési díj, rendkívüli munkavégzés elrendelése, felszámolása, gépjármű vezetési pótlék, szociális, jóléti, kulturális, egészségügyi juttatások. De a hivatali szervezet vezetője a közszolgálati szabályzatban rendelkezik a cafetéria-juttatás igénybevételének részletes szabályairól, elszámolásának rendjéről és visszatérítésének szabályairól is.

Szabályozók a polgármesteri hivatalban

A polgármesteri hivatalok tekintetében természetesen az alapokat meghatározó jogszabály a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.), amely a központi szervekhez képest teljesen eltérő jogi kereteket épít fel. Ehhez igazodóan természetesen kissé eltérő a szabályozás rendszere a személyügyi kérdésekben is a központi szervekre vonatkozó szabályokhoz képest. Természetesen a köztisztviselők jogállására vonatkozó alapszabályokat ebben az esetben is a Kttv. határozza meg azzal, hogy kimondja, hogy a közszolgálati jogviszonyban a Kttv. kormánytisztviselőkre vonatkozó rendelkezéseit a Kttv. VIII. fejezetében foglalt eltérésekkel, megfelelően kell alkalmazni. Ezek az eltérések a fogalomhasználat tekintetében jelentkeznek, valamint azon szabályok körében is, amelyeket a Kttv.-ből nem lehet alkalmazni. De ugyanígy más a munkáltatói jogkörre, a jogviszony megszüntetésre, a képzésre, a továbbképzésre, a munkaidőre, az igazgatási szünetre, az egyes címekre, a díjazásra vonatkozó szabályozás is. Itt azonban egy határozott határvonalat kell húzni a polgármesteri hivatal tekintetében létező szervezeti és működési szabályzat, valamint a közszolgálati szabályzat között, miközben egyes jellemvonások ezen két dokumentum között azonos vagy hasonló tulajdonságokat mutatnak. Az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény (a továbbiakban: Áht.) rendelkezései szerint a polgármesteri hivatalok tekintetében is szerepet kap a szervezeti és működési szabályzat. Ezt a dokumentumot az Áht. 9. § b) pontjában kapott felhatalmazás alapján – figyelemmel az Áht. 10. § (5) bekezdésére – a képviselő-testület fogadja el. A tartalmára nézve az államháztartásról szóló törvény végrehajtásáról szóló 368/2011. (XII. 31.) Kormányrendelet 13. § (1) bekezdése ad támpontot. Ebben kell meghatározni a szervezeti felépítést és a működés rendjét, a szervezeti egységek – ezen belül a gazdasági szervezet – megnevezését, feladatait, a költségvetési szerv szervezeti ábráját, a szervezeti és működési szabályzatban nevesített munkakörökhöz tartozó feladat- és hatásköröket, a hatáskörök gyakorlásának módját, a helyettesítés rendjét (ideértve – a költségvetési szerv vezetőjének és gazdasági vezetőjének akadályoztatása esetén vagy ha a tisztség ideiglenesen nincs betöltve – az általános helyettesítés rendjét), az ezekhez kapcsolódó felelősségi szabályokat, a jogszabályban meghatározott kivétellel a munkáltatói jogok gyakorlásának – ideértve az átruházott munkáltatói jogokat is – rendjét. Látható, hogy a szervezeti és működési szabályzat tartalma jogszabályilag meghatározott, azaz kötött. Ezzel szemben a közszolgálati szabályzatot a jegyző adja ki és bizonyos tekintetben szabad mozgástere van a tartalma tekintetében. Másképpen megfogalmazva (a Jat. nyelvén) ezt a különbséget: a közszolgálati szabályzat normatív utasítás, ezzel szemben a szervezeti és működési szabályzat normatív határozat^[2]. Mindkét dokumentum függ azonban magától a képviselő-testülettől. Amíg a szervezeti és működési szabályzat esetében a tartalmának meghatározója és elfogadója maga a képviselő-testület, addig a közszolgálati szabályzat egyes rendelkezéseinek tekintetében a jegyző^[3] csak a képviselő-testület által meghatározott keretek között mozoghat, hiszen a köztisztviselő számára adható visszatérítendő, illetve vissza nem térítendő szociális, jóléti, kulturális, egészségügyi juttatás anyagi fedezetét a képviselő-testületnek biztosítania kell a költségvetésben. Mivel mindkét esetben törvényben rögzített kötelező jellegű szabályzatról van szó, annak kérdése, hogy azokat megalkották-e és tartalmuk megfelel-e a jogszabályoknak, egyértelműen jegyzői felelősségi körbe tartozik. Ha munkavállalói oldalról közelítjük a vonatkozó szabályrendszert, hierarchikusan a következő források adnak iránymutatást a jogállás tekintetében: a Kttv., a szervezeti és működési szabályzat, a közszolgálati szabályzat és az egyéni dokumentumok: a kinevezési okmány^[4] és a munkaköri leírás^[5]. Maga a Kttv. 75. §-a nevesíti is ezeket az iratokat, amikor úgy rendelkezik, hogy az államigazgatási szerv köteles a kormánytisztviselőt a kinevezésében foglaltak és a jogszabályok, illetve a közszolgálati szabályzat szerint foglalkoztatni. Értelmezési kérdést nyit a munkáltatói jogok szabályozásának kérdése, mert míg a fent hivatkozott kormányrendelet kötelező elemként rendeli alkalmazni a szervezeti és működési szabályzatban az erről szóló rendelkezést, addig az megjelenhet a közszolgálati szabályzat keretei között is. A Kttv. 226. § (3) bekezdése nem zárja ki a munkáltatói jogkörre vonatkozó általános szabályozás (37. §) alkalmazását, csupán a munkáltató személyében kiegészíti azt: a munkáltatói jogokat, ha törvény vagy kormányrendelet eltérően nem rendelkezik, a közigazgatási szerv hivatali szervezetének vezetője (polgármesteri hivatalok tekintetében a jegyző^[6]), illetve a képviselő-testület gyakorolja. Így alkalmazni kell azt a szabályt, hogy törvény eltérő rendelkezése hiányában a munkáltatói jogkör gyakorlása állami vezetőre vagy vezetői munkakört betöltő kormánytisztviselőre írásban átruházható, azonban az átruházott munkáltatói jogkör nem ruházható tovább. A gyakorlat többféle megoldást tükröz: szigorúan csak a szervezeti és működési szabályzatban van szó e jogkör gyakorlásáról vagy itt csupán utalás történik arra, hogy azt külön szabályzatban rendezik, esetleg – tapasztalatom szerint ez a leggyakoribb – párhuzamos szabályozás van hatályban. Mindegyik verziót megfelelőnek találom, de a jegyző által gyakorlandó munkáltatói jogok rendjének inkább a közszolgálati szabályzat keretei között a helye, hiszen e jog gyakorlása mégiscsak az ő személyes döntése, ami nem igazán kezelhető egy képviselő-testület által elfogadandó dokumentum keretei között. Az államháztartási jogszabályokban szereplő munkáltatói jogkör szerepeltetése a szabályzatban tehát inkább azokban a helyzetekben helyes, amikor a képviselő-testület által választott személyekről van szó, akik közé a jegyző 2013. január 1-jétől semmiképpen nem sorolandó.

A közszolgálati szabályzat alternatív elemei

A közszolgálati szabályzatban rendezendő Kttv. által meghatározott pontokhoz jelen írásban nem nyúlok, hiszen azok megléte kötelező, túl sok érdekességgel e cikk szempontjából nem bírnak. Amit itt kiemelek ezek helyett, az inkább a munkáltatói jogok gyakorlásának átengedése és egy különös munkáltatói rendelkezés: az alkoholos állapot tilalmának kimondása. Nagyon gyakori és véleményem szerint helyes gyakorlat, hogy a jegyző a munkáltatói jogkörének egyes részjogosítványait ebben a szabályzatban engedi át. Erre a legtipikusabb példa a szabadság kiadásának engedélyezése, illetve a rendkívüli munkavégzés elrendelése. Különös és említést érdemlő azon szabályozási tárgy is, amikor a Kttv. 76. § (1) bekezdésének b) és c) pontját^[7] tölti fel tartalommal az a rendelkezés, amely elrendeli a munkaidő alatti teljes alkoholtilalmat. Utóbbi beépítése a közszolgálati szabályzatba kifejezetten helyes, hiszen a bíróság több alkalommal mondta ki, hogy a munkáltatónak rendelkeznie kell a teljes alkoholtilalomról, amennyiben elvárja azt a munkatársaitól.

A közszolgálati szabályzat jogi jellege

Bár a közszolgálati szabályzat széles körű mérlegelési lehetőséget biztosít a jegyzőnek egyes kérdésekben, arra mindig figyelemmel kell lenni, hogy a felhatalmazó jogszabály milyen kereteket állít a szabályzat kiadója számára. Például a Kttv. csak a legtipikusabb juttatási típusokat nevesíti, ennek megfelelően nincs akadálya annak, hogy a munkáltató más juttatásokat is biztosítson a köztisztviselő számára. Így az egyes juttatások mértékére, feltételeire, az elbírálás és elszámolás rendjére, valamint a visszatérítésre vonatkozó szabályokat a jegyző állapítja meg a közszolgálati szabályzatában. Azonban a Jat. szerint minden esetben tekintettel kell lenni arra, hogy a közjogi szervezetszabályozó eszköz jogszabállyal nem lehet ellentétes^[8]. Vagyis a széles körű döntési kompetenciának a jogszabályok határt szabnak, azon túlterjeszkedni nem lehet.

^[1] Jat. 23. § „(4) Normatív utasításban szabályozhatja: a) a köztársasági elnök, b) a miniszterelnök, c) az (1) bekezdés b) pontja szerinti központi államigazgatási szerv kivételével a központi államigazgatási szerv vezetője, d) az Országos Bírósági Hivatal elnöke, e) a legfőbb ügyész, f) az alapvető jogok biztosa, g) a Magyar Nemzeti Bank elnöke, h) az Állami Számvevőszék elnöke, i) a fővárosi és megyei kormányhivatal vezetője, valamint j) a polgármester, a főpolgármester, a megyei közgyűlés elnöke (a továbbiakban együtt: polgármester) és a jegyző a vezetése, az irányítása vagy a felügyelete alá tartozó szervek szervezetét és működését, valamint tevékenységét.”

^[2] Jat. 23. § (2) bekezdés.

^[3] Kttv. 75. § (5) bekezdés: „Az államigazgatási szerv hivatali szervezetének vezetője köteles az e törvényben meghatározott kérdésekben, valamint az általános munkáltatói szabályozási hatáskörébe tartozó kérdésekben közszolgálati szabályzatot kiadni.”

^[4] Kttv. 38. § (1) bekezdés: „…A kinevezést és annak elfogadását írásba kell foglalni. …”

^[5] Kttv. 43. § (4) bekezdés.

^[6] Mötv. 81. § (3) bekezdés b) pont.

^[7] Kttv. 76. § (1) bekezdés: „b) az előírt helyen és időben, munkára képes állapotban megjelenni,
c) munkaideje alatt – munkavégzés céljából, munkára képes állapotban – a munkáltató rendelkezésére állni”

^[8] Jat. 24. § (1) bekezdés.