A közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény 132. § szerint az illetményalap összegét évente az állami költségvetésről szóló törvény állapítja meg úgy, hogy az nem lehet alacsonyabb, mint az előző évi illetményalap. Ugyanezen jogszabály 133. § (1) bekezdése szerint az egyes osztályok emelkedő számú fizetési fokozataihoz növekvő szorzószámok tartoznak. A szorzószám és az illetményalap szorzata határozza meg az egyes osztályok különböző fokozataihoz tartozó alapilletményt. Kiemelt témánk következő cikke.

I. Bevezető

A köztisztviselői bérek jelentős emelésének szükségessége és indokoltsága hátterében több egymást erősítő tényező is áll. Ezek közül az egyik legjelentősebb, hogy a korábban megállapított illetményalap, amely az egyes fizetési kategóriákra vonatkozó illetmény összegének számítási alapját jelenti, 38 650 forint 2008 óta, immár tizenhetedik éve változatlan.

Az időközben jelentősen emelkedő inflációval terhelt megélhetési költségekkel nem tartott lépést a hatályos szabályozás szerint megállapított illetmények összege. A köztisztviselők fizetése és a versenyszféra jövedelme között szétnyíló olló mára mind a munkaerő megtartásában, mind a minőségi munkavégzéshez szükséges létszámutánpótlás biztosításában problémát okoz. Az önkormányzati dolgozók besorolási bére jellemzően havi 250–300 ezer forint körül mozog, de ez több tényezőtől – például a foglalkoztató önkormányzattól, az alkalmazott végzettségétől – függően nagy szórást mutat. A tízezer fő alatti települések önkormányzati hivatalaiban dolgozók részére, két lépcsőben, 15–15 százalékkal történő emelést jelentett be a kormány, melynek első üteme áprilisban végrehajtásra is került. Az intézkedés hatását tekintve megalapozott kritika lehet, hogy a rendszerszintű problémák megoldására nem elegendő. Tanulmányomban a kormányzati célok és intézkedések hátterében álló indokokat és a meghozatalukhoz vezető folyamatokat mutatom be, kitérve azok várható hatásaira.

II. Történeti áttekintés

A közszolgálat fogalmáról a tudomány jeles képviselői közül Magyary Zoltán volt, aki talán először a legátfogóbb képet adta kora közszolgálatáról a Magyar Közigazgatás című klasszikus művében.^[1] A közhivatalnokról megalkotott fogalma általánosan elfogadottá vált: „Közhivatalnok az az egyén, aki az állam, vagy az állam által szolgálatadóul elismert más közigazgatási jogi személy munkájában való közreműködésre megfelelő közigazgatási aktus által megbízást kap”.^[2] Majd a két világháború közötti kornak jellemzője volt, hogy voltak olyan törvények, amelyek az egész magyar közszolgálatra kiterjesztették hatályukat.^[3] A II. világháborút követő időszakban nem létezett külön szabályozás az egyes közszolgálati rétegekre.

A Munka Törvénykönyvének egyes végrehajtási rendeletei tartalmaztak külön szabályokat (például az államigazgatási és igazságszolgáltatási dolgozók illetményrendszerére vonatkozóan).^[4]

Jóval később, a rendszerváltást követően készült el a köztisztviselők jogállásáról szóló törvény tervezetéről szóló javaslat, amely alapján elfogadott jogszabály csak 1992-ben lett hatályos (1992. évi XXIII. törvény) a vele párhuzamosan elfogadott új Munka Törvénykönyvével (1992. évi XXII. törvény), majd elfogadásra került a közalkalmazottak jogállásáról szóló törvény (1992. évi XXXIII. törvény) is. A közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény 2011 decemberében került kihirdetésre. A hatálya alá tartozó egyes rétegekre vonatkozó törvényi szabályozás kapcsán a közszolgálati tisztviselői törvény és a hatálya alá tartozó szervekre vonatkozó egyes jogállási törvények által kialakított helyzettel összefüggésben felvethető az egységesítés, illetve a differenciálódás kérdése.^[5] A jogszabálytól elvárt célkitűzés a törvényalkotó megfogalmazásában a következő volt: „célunk, hogy előmozdítsuk az erős nemzettudatra épülő és értékelvű közszolgálati tisztviselői hivatás megteremtését, s kiszámítható életpályát nyújtsunk, amelynek szabályai segítik a tisztviselőket a hivatalukhoz méltó, kötelességtudatos magatartás tanúsításában”. 2018-ban lépett hatályba a kormányzati igazgatásról szóló 2018. évi CXXV. törvény (továbbiakban: Kit.). A jogszabály hatálya kiterjed a kormányzati igazgatás szerveinek (a továbbiakban: kormányzati igazgatási szerv) jogállására és szervezetére, továbbá a kormányzati igazgatási szervek tisztségviselőinek szolgálati jogviszonyára. 2012. január 6-án kihirdetésre került a munka törvénykönyvéről szóló 2012. évi I. törvény, amely a korábbi szabályozás strukturális átalakításán kívül a munkajogi területen időközben végbement változásokat is hivatott volt lekövetni.

A fentiekben kiemelt kiszámítható életpálya része az előmeneteli rendszer, amelynek fontos eleme a bérrendszer, amellyel szemben elvárás volt a piaci szférához közelítő, rugalmasabb fizetési kategóriák, illetve a karrierlehetőség biztosítása.^[6] A jogállási törvények elfogadásával párhuzamosan a gazdálkodási stabilitás helyreállítására is sor került. 2014-ig a magyar települési önkormányzatok 2002–2008 között felhalmozott adósságállományának teljes mértékű állami konszolidációjára került sor. 2012-ben és 2013-ban döntés született a helyi, települési önkormányzatok adósságállományának teljes körű rendezéséről. A településeken lévő közszolgáltatást ellátó intézmények (iskolák, egyes szociális szakellátási intézmények, kórházak és járóbeteg-szakellátást biztosító egészségügyi intézmények) fenntartásának átvállalása ugyancsak állami hatáskörbe, pontosabban helytállási körbe került.^[7]

III. A jövedelmek és értékük alakulása a közszférában

A lezárt költségvetési beszámolóval érintett évekre vonatkozóan vizsgálva az utolsó évtized adatait, a Központi Statisztikai Hivatal adatgyűjtési-, feldolgozási- és publikálási módszertana átalakuláson ment át.

Bemutatok egy korábban, a saját kutatásomban felhasznált jövedelmi adatok vonatkozásában feldolgozott STADAT táblát, amely még a korábbi fókusz alapján, a költségvetési szektorban jogállás szerint külön tartalmazta a kormánytisztviselők, a köztisztviselők és a közalkalmazottak havi bruttó átlagkeresetének adatait.

Az alábbi táblázatban látható, hogy a 2014–2018 közötti időszak öt évében a köztisztviselői jövedelem láthatóan tartósan és jelentősen lemaradt a kormánytisztviselői jövedelmek összegétől (nominálisan) és majdnem minden esztendőben azok növekedésének ütemétől is. A táblázat szemlélteti, hogy a vizsgált időszakban a közalkalmazotti bérek növekedésének üteme is meghaladta a köztisztviselői bérekét.

1. táblázat
A teljes munkaidőben alkalmazásban álló köztisztviselők és közalkalmazottak havi bruttó átlagkeresete forintban a költségvetési intézményekben (2014–2018)

* Költségvetési intézményeken belül közigazgatás, védelem; kötelező társadalombiztosítás
* Az adatok forrása 2018-ig az intézményi munkaügystatisztikai adatgyűjtési rendszer.

Forrás: Saját szerkesztés a KSH STADAT adatai alapján

A Covid–19-pandémia okozta gazdasági visszaesést, majd a nemzetközi energiaválság hatásait vizsgálva a közszférában alkalmazottak bérének reálértéke tovább romlott az infláció jelentős növekedésének következtében. A fogyasztói árindex alakulását a 2015–2023 közötti időszakban a következő táblázat mutatja be.

2. táblázat
A fogyasztói árindex alakulása (2015–2023)

* Főbb ármutatók [előző év = 100,0%]

Forrás: Saját szerkesztés a KSH STADAT adatai alapján

A 3. táblázat a háztartások egy főre eső jövedelmének változását szemlélteti (Magyarországon) és bemutatja, hogy hogyan változott a jövedelem és a fogyasztás, és ezen belül milyen arányt képviseltek és hogyan alakultak az alapvető fogyasztási kiadások 2019 és 2023 között.

3. táblázat
Az összes háztartás jövedelmének és fogyasztásának főbb adatai (2019–2023)

* Alapvelő kiadások élelmiszerekre és alkoholmentes italokra, a lakásfenntartásra, a háztartási energiára, valamint a közlekedésre fordított kiadások.

Forrás: Saját szerkesztés a KSH STADAT adatai alapján

IV. A köztisztviselői béremelés indokoltsága és annak háttere

Az elmúlt években a magyar államháztartás több, egymást erősítő válsághatással szembesült, köztük a gazdasági visszaeséssel, energiaár-növekedéssel és nemzetközi szankciókkal. Ezek új működési és finanszírozási megközelítésekre kényszerítették az intézményeket.^[8] A költségvetési egyensúly megőrzése és az állami források hatékony elosztása kiemelt prioritássá vált. A Covid–19-világjárvány jelentős mértékben befolyásolta a gazdasági teljesítményt és a költségvetési egyensúlyt, ám a 2010–2019 közötti sikeres állampénzügyi reformok stabilitása lehetővé tette az átmeneti negatív hatások kezelését.^[9]

Mivel az ismertetett két hatás, a bérek emelkedésének elmaradása és az infláció ugyanazon időszakban felerősítette egymást, a közszférában, különösen az alacsonyabb fizetési osztályba és fokozatba sorolt köztisztviselőket érintette hátrányosan.

2018-ba lépett hatályba a kormányzati igazgatásról szóló 2018. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Kit.). A jogszabály hatálya kiterjed a kormányzati igazgatás szerveinek (a továbbiakban: kormányzati igazgatási szerv) jogállására és szervezetére, továbbá a kormányzati igazgatási szervek tisztségviselőinek szolgálati jogviszonyára. A Kit. hatálya alá tartozó kormánytisztviselőkhöz képest továbbra is fennállt a köztisztviselők bérének lemaradása. A jogszabályban meghatározott köztisztviselői illetményalap emelkedése hiányában a középfokú végzettségű köztisztviselők illetmény-emelkedése sok esetben még a garantált bérminimum szintjét sem követi. Ez az illetményalap helyi önkormányzati rendeletben emelhető akár évente is, erre a folyamatos, érdemi szintű emelésre azonban kevés önkormányzat képes.^[10]

A köztisztviselői illetmény alapvetően három összetevőből áll, ezek az alapilletmény, az illetménykiegészítés és az illetménypótlék (2011. évi CXCIX. törvény). A munkáltatónak a besorolás szerint megállapított alapilletmény eltérítésére, a tárgyévet megelőző év minősítése (ennek hiányában teljesítményértékelése) alapján kizárólag a személyi juttatások előirányzatának terhére és meghatározott maximált összegben van lehetősége. Az illetménykiegészítés szintén egy másik lehetséges módja volna, hogy a közszférában – ezen belül az önkormányzati szektorban – mára már nem versenyképes jövedelmek mértékén a munkáltató javítson a megfelelő szakmai színvonal fenntartása, a képzett és gyakorlott munkaerő megtartása érdekében. Azonban az illetménykiegészítés maximális százalékos meghatározásában is a leghátrányosabb helyzetben az államigazgatás helyi szintű szervei vannak. Az illetményalap önkormányzati rendeletben történő – egy évre szóló – megemelése javíthat a köztisztviselők besorolás szerinti, törvényben meghatározott illetményalappal számolt juttatásának összegén. Amennyiben tehát a törvényi illetményalappal számolunk, az illetménykiegészítéssel megemelt illetmény így sem éri el a garantált bérminimum összegét.^[11] Az önkormányzati szférában a béremelés szükségessége és indokoltsága a bemutatott gazdasági adatok (infláció, reáljövedelem alakulása) és a vonzó életpályához tartozó megfelelő szintű javadalmazási rendszer által támasztott követelmények szerint egyaránt megalapozott.

V. Összefoglalás a köztisztviselői béremelés várható hatásairól az érintett önkormányzati körben

A kormányzat deklarált célja volt a jogalkotás során a köztisztviselők anyagi megbecsülése és a közszolgálat vonzerejének növelése. 2025 áprilisában a közigazgatási és területfejlesztési miniszter előterjesztése alapján – bérintézkedési „csomag” keretében – a kormány tárgyalt és döntött az önkormányzati köztisztviselőket érintő közigazgatási béremelésről. 2025. május 21-én lépett hatályba a helyi önkormányzatoknál foglalkoztatott köztisztviselők illetményemeléséhez szükséges forrás biztosításával kapcsolatos intézkedésekről szóló 1155/2025. (V. 21.) Korm. határozat, azonban az intézkedés csupán a tizezer fő alatti önkormányzatok esetén hajtható végre. Az előterjesztés szerint az idei évben 15 százalékkal, majd jövő év januárjától meg további 15 százalékkal kerülhet megemelésre az önkormányzati köztisztviselők illetménye. Egyéb ágazati béremelés is végrehajtásra kerül az alkotmányos szervezeteknél, például az igazságügyben.

A közigazgatás hatékonyságának megerősítése, továbbá a helyi önkormányzatoknál folyó rendkívüli szakértelemmel végzett, magas szintű szakmai munka elismerése első lépéseként, ahogy már korábban említettem, a tízezer fő alatti lakosságszámú települési székhelyű hivatalok esetében az önkormányzati köztisztviselők illetményének méltányos emelésével, az ehhez kapcsolódó központi költségvetési támogatás ütemezett emelésével történhet meg. A régóta várt béremelés fedezetét a költségvetési törvény IX. Helyi önkormányzatok támogatásai fejezetben a tízezer fő alatti lakosságszámú települési székhelyű hivatalok esetében a központi költségvetés hivatali működéshez biztosított fajlagos támogatásának emelése – 532 500 forint/fő forrás – jelenti, amely összeg kizárólag a 2025. július 1-jével történő köztisztviselői illetményemelés végrehajtásához használható fel, illetve 2026. évben ugyanezen települési székhelyű hivatalok esetében a központi költségvetés által biztosításra kerül a támogatás további 15 százalékos mértékű növelése.

A kormányzat a jogszabály előkészítésének folyamatában a szakszervezetek véleményét is figyelembe vette a köztisztviselők helyzetéről, számításba véve az infláció további várható alakulását – az MNB 2025-re éves átlagban 4,5–5,1 százalék közötti inflációt prognosztizál – és a tanulmányomban korábban már ismertetett, a háztartásokra nehezedő megélhetési költségnövekedést.^[12]

Az érdekképviseleti szervek álláspontja, hogy a kormány döntése „csak jogi lehetőséget” tartalmaz, és részben munkáltatói hatáskörbe utalja a megvalósítás pénzügyi feltételeit. A júliustól életbe lépő 15 százalékos emelés éves szinten csupán 7,5 százalékos növekedést jelent, amely az érdekképviselet számítása szerint személyenként átlagosan harmincezer forint.^[13]

Az összeget pótlék formájában kapják a dolgozók, mivel a kormány nem tudja külön kiemelni a kis települések hivatalait az egységes életpálya-szabályozásból. Összességében megállapítható, hogy a júliustól bevezetett béremelés reálértéke valószínűleg továbbra sem tudja jelentősen meghaladni az infláció növekedési ütemét, így a köztisztviselők vásárlóereje érdemben nem, vagy ha igen, akkor is csak minimálisan növekedhet.

^[1] Hazafi Zoltán et al: Közszolgálati jog. Nemzeti Közszolgálati és Tankönyv Kiadó, Budapest 2014.

^[2] Magyary Zoltán: Magyar Közigazgatás. Királyi Egyetemi Nyomda, Budapest 1942.

^[3] Hazafi: i. m. (2014).

^[4] Uo.

^[5] Uo.

^[6] Belányi Márta: A versenyképes közszolgálat személyzeti utánpótlásának stratégiai támogatása. A tisztviselői pályáról őszintén, Nemzeti Közszolgálati Egyetem (KÖFOP-2.1.5-VEKOP-16-2016-00001), 2016.

^[7] Lentner Csaba: A magyar önkormányzatok adósságkonszolidációja. Pénzügyi Szemle 2014/3.

^[8] Csala Elvira – Cseh Balázs: A magyar államháztartás intézményei gazdálkodási rendszerének aktuális átalakulásai és jövőbeli kilátásai a nemzetközi trendek tükrében. A XVII. PÉCSI PÉNZÜGYI NAPOK Tudományos Konferencia tanulmánykötete, Pécs.

^[9] Lentner Csaba: A magyar állampénzügyi rendszer rezilienciája a COVID–19 járvány kapcsán. Scientia et Securitas 2021/3., 308–315. o., https://doi.org/10.1556/112.2021.00054.

^[10] Feik Csaba: A köztisztviselők juttatásairól. Jegyző és Közigazgatás 2024/2., 6–10. o.

^[11] Uo.

^[12] MNB honlapja: Az MNB inflációs jelentésének fő üzenetei. 2024., https://www.mnb.hu/letoltes/ir-infografika-2024-09.pdf.

^[13] MKKSZ honlapja: Jelzés esetleges kormány bérintézkedéssel kapcsolatban. 2025., https://www.mkksz.org.hu/rovatok/rovatok1/hirek/1387-jelzes-esetleges-kormany-berintezkedessel-kapcsolatban.