Lapunkban – egyebek mellett Várva várt bérfejlesztés a közszférában címmel – 2025-re kiemelt témákat hirdettünk, időnként egy-egy közérdeklődésre számot tartó kérdésre irányítva szerzőink fókuszát. E témakört is érintve született meg alábbi írásunk a „sorozat” első elemeként.

A polgármester jogállását, feladat- és hatáskörét alapvetően a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) határozza meg.

A polgármester a megválasztásával a törvény erejénél fogva a képviselő-testület tagjává válik, a képviselő-testület határozatképessége, döntéshozatala, működése szempontjából települési képviselőnek kell őt tekinteni.

A polgármestert a települések választópolgárai közvetlenül választják. Így van ez a 10 000 fő vagy ennél kevesebb lakosságszámú településeken, ahol a képviselők egyéni listáról – egyéni listás választási rendszerben – nyerik el tisztségüket és így van ez a 10 000 fő lakosságszámot meghaladó településeken is, ahol a képviselők egyéni választókerületi jelöltként és kompenzációs listáról – vegyes választási rendszerben – kerülhetnek a képviselő-testületbe.

A polgármesterjelöltnek természetesen joga van ahhoz is, hogy képviselő-jelöltként is induljon, és így adott esetben szerepeljen akár a fent említett egyéni listán, akár kompenzációs listán vagy az egyéni választókerületi jelöltek között.

Ha azonban az egyéni lista jelöltjét polgármesternek megválasztották, az egyéni listáról törölni kell és helyébe a következő legtöbb szavazatot elért jelölt lép.

Ha pedig a kompenzációs lista jelöltjét polgármesternek vagy az egyéni választókerületben képviselőnek választották, a kompenzációs listáról kell törölni, és helyébe a listán következő jelölt lép.

A törvény azonban nem szól arról, hogy az adott esetben polgármesternek és az egyéni választókerületben képviselőnek egyaránt megválasztott jelöltet törölni kellene a képviselők közül és helyébe a következő legtöbb szavazatot elérő jelölt lépne, vagy netán időközi választást kellene kiírni. Azaz ez esetben a polgármesterjelöltként és egyéni képviselőjelöltként is megszerzett mandátum egyidejűleg mindkét tisztség betöltésére jogosít (mint ahogy van is rá példa az országban). A polgármester ebben az esetben tehát nemcsak polgármesterként tagja a képviselő-testületnek, hanem egyszemélyben polgármester és egyéni választókerületben megválasztott képviselő is, mindkét megbízatását külön-külön választás útján nyeri el. Ez esetben tehát a képviselői hely nem betöltetlen, mivel az egyéni választókerületben megválasztásra került az ott induló jelölt, aki történetesen polgármester is lett, polgármesterként is megválasztásra került. Ebből következően a képviselő-testület tagjainak létszáma – a megválasztott képviselők száma – eggyel kevesebb lesz (beleértve a képviselő-testület létszámába természetesen a polgármestert is).

Ha az előbb említettek szerint nem betöltetlen az adott képviselői hely, akkor a képviselők megválasztása a törvényben előírtaknak megfelel – hiszen a képviselői hely be van töltve –, viszont mivel ő a polgármester is, ezért a képviselők (polgármesterrel együtt számított) összlétszáma – az említettek szerint – eggyel kevesebb. Tehát a határozatképesség is az egy fővel kevesebb létszámhoz, mint összlétszámhoz igazodik, azaz a „megválasztott” képviselők – jogszerűen – eggyel kevesebben vannak. Mindez annak ellenére, hogy nincs betöltetlen képviselői hely.

A polgármester azonban nemcsak tagja a képviselő-testületnek, hanem vezeti is azt.

Ezzel összhangban szabályoz a Mötv. azon rendelkezése, miszerint a képviselő-testület elnöke a polgármester, továbbá hogy a képviselő-testületet a polgármester képviseli. Mindez azt is jelenti, hogy a polgármester a képviselő-testület – és az önkormányzat mint jogi személy – törvényes képviselője. E képviseletre a törvény felhatalmazásán túlmenően külön meghatalmazás nem szükséges.

A polgármesteri képviseleti jog egyaránt jelenti a polgári jogi és a közjogi képviseletet, s ez a képviseleti jog át is ruházható. Nem jelenti azonban azt, hogy a polgármester – külön képviselő-testületi felhatalmazás nélkül – gyakorolhatná a képviselő-testület önkormányzati hatásköreit is.

A polgármester nem csupán elnöke és tagja a képviselő-testületnek, hanem a képviselő-testület egyik szerve is. A polgármester tehát egyszemélyes önkormányzati szerv, aki egyben képviseli az önkormányzat legfőbb szervét, a választott képviselőkből álló képviselő-testületet, s emellett irányítási jogokat gyakorol a képviselő-testület egy másik szerve, a polgármesteri, illetve közös önkormányzati hivatal tekintetében. Továbbá munkáltatói jogokat gyakorol a képviselő-testület további szerveként is működő jegyző vonatkozásában.

Megállapítható tehát, hogy a polgármester az önkormányzat első számú tisztségviselője. Tisztségét főállásban vagy társadalmi megbízatásban látja el.

Főállású a polgármester, ha főállású polgármesterként választották meg vagy a képviselő-testület – a szervezeti és működési szabályzat egyidejű módosításával – a társadalmi megbízatást a polgármester egyetértésével főállásúra változtatja.

Társadalmi megbízatású a polgármester, ha társadalmi megbízatású polgármesterként választották meg vagy a képviselő-testület – a polgármester egyetértésével és a szervezeti és működési szabályzat módosításával – a főállású megbízatást társadalmi megbízatásúra változtatja.

A képviselő-testület azonban a polgármesteri megbízatás időtartamán belül csak egy alkalommal dönthet a polgármesteri tisztség betöltésének módja megváltoztatásáról.

A képviselő-testület és a főállású polgármester között sajátos közszolgálati jogviszony – foglalkoztatási jogviszony – jön létre. Ez a jogviszony a polgármester megválasztásával, illetve a társadalmi megbízatás főállásúra változtatása napjával jön létre.

A főállású polgármester vonatkozásában a munkáltatói jogkört a képviselő-testület gyakorolja. Ez a munkáltatói jogkör azonban szintén sajátos és tulajdonképpen nem teljes körű. A polgármester foglalkoztatási jogviszonyát ugyanis nem a munkáltatói jogkört gyakorló képviselő-testület hozza létre, hanem az a helyi választópolgárok általi közvetlen választás eredményeként keletkezik. Azaz a főállású polgármester foglalkoztatási jogviszonya a megválasztásával egyidejűleg, a törvény erejénél fogva jön létre.

A társadalmi megbízatású polgármester esetében a képviselő-testület és a polgármester között ez a foglalkoztatási – sajátos közszolgálati – jogviszony nem jön létre, arra való tekintettel, hogy a társadalmi megbízatású polgármester vonatkozásában a képviselő-testület nem gyakorol munkáltatói jogkört.

A munkáltatói jogkör sajátossága a polgármester, illetve az alpolgármester díjazásában is érvényesül, miután ezt törvény állapítja meg függetlenül attól, hogy a képviselő-testületnek arról határozatot kell hoznia. (A határozat meghozatalára – bár értem az okát – véleményem szerint nem lenne szükség éppen amiatt, mert a törvény által megállapított mértéket kell kötelezően alkalmazni.)

A főállású főpolgármester, polgármester, illetve a vármegyei önkormányzat közgyűlésének elnöke megbízatásának időtartamára havonta a törvényben – az Mötv. 71. §-ában – meghatározott illetményre jogosult a következők szerint:

A főpolgármester megbízatásának időtartamára havonta a törvényben előírt módon meghatározott, a Központi Statisztikai Hivatal által hivatalosan közzétett, a tárgyévet megelőző évre vonatkozó nemzetgazdasági havi átlagos bruttó kereset (a továbbiakban: nemzetgazdasági átlagkereset) hatszorosának megfelelő összegű illetményre, valamint illetménye 15%-ának megfelelő összegű költségtérítésre, továbbá a minisztert jogszabály alapján megillető egyéb juttatásokra jogosult.

A megyei jogú város polgármestere, a fővárosi kerületi önkormányzat polgármestere megbízatásának időtartamára havonta a nemzetgazdasági átlagkereset négy és félszeresének megfelelő összegű illetményre jogosult.

A vármegyei önkormányzat közgyûlésének elnöke megbízatásának időtartamára havonta a nemzetgazdasági átlagkereset négyszeresének megfelelő összegű illetményre jogosult.

A polgármester megbízatásának időtartamára havonta

a) az 500 fő és az az alatti lakosságszámú település esetében
a nemzetgazdasági átlagkereset 1,5-szeresének;

b) az 501–1500 fő közötti lakosságszámú település esetében
a nemzetgazdasági átlagkereset 1,75-szeresének;

c) az 1501–2000 fő közötti lakosságszámú település esetében
a nemzetgazdasági átlagkereset kétszeresének;

d) a 2001–5000 fő közötti lakosságszámú település esetében
a nemzetgazdasági átlagkereset 2,25-szeresének;

e) az 5001–10 000 fő közötti lakosságszámú település esetében a nemzetgazdasági átlagkereset két és félszeresének;

f) a 10 001–30 000 fő közötti lakosságszámú település esetében a nemzetgazdasági átlagkereset háromszorosának;

g) a 30 000 fő feletti lakosságszámú település esetében a nemzetgazdasági átlagkereset három és félszeresének

megfelelő illetményre jogosult.

A főpolgármester, a megyei jogú város polgármestere, a fővárosi kerületi önkormányzat polgármestere, a vármegyei önkormányzat közgyűlésének elnöke, a polgármester (a továbbiakban együtt: polgármester) illetményének számításánál a tárgyévet megelőző évnek a január első napjától december utolsó napjáig tartó időszakára vonatkozó, a legalább öt főt foglalkoztató vállalkozásoknál, a költségvetési intézményeknél és a foglalkoztatás szempontjából jelentős nonprofit szervezeteknél teljes munkaidőben alkalmazásban állók bruttó átlagkeresetét – a nemzetgazdasági átlagkeresetet – kell alapul venni.

A nemzetgazdasági átlagkereset alapján számított illetményre a polgármester a tárgyév július 1-jétől jogosult, melyet kötelezően kell számára megállapítani.

Ez az átlagkereset 2023. évben havi bruttó 589 114 Ft volt, 2024-ben pedig havi bruttó 667 365 Ft. Azaz 2025. július 1-jétől – például – a fővárosi kerület polgármesterének havi illetménye bruttó 3 003 142 Ft lesz, de egy 5 és 10 ezer fő közötti lakosságszámú település polgármesterének illetménye is bruttó 1 668 412 Ft lesz havonta.

A társadalmi megbízatású polgármester havonta a polgármester illetménye 50%-ával megegyező mértékű tiszteletdíjra jogosult, melynek egészéről vagy meghatározott részéről a képviselő-testülethez intézett írásbeli nyilatkozatával lemondhat (ezt a lehetőséget a főállású polgármester esetében a törvény nem biztosítja).

A főállású polgármester, a társadalmi megbízatású polgármester, a vármegyei önkormányzat közgyűlésének elnöke havonta az illetményének, tiszteletdíjának 15%-ában meghatározott összegű költségtérítésre is jogosult.

A polgármesteri illetmény rendezése, a tisztségéhez méltó illetmény meghatározása már régóta időszerű volt.

Várat azonban magára továbbra is a polgármester által irányított és a jegyző által vezetett polgármesteri, közös önkormányzati hivatalokban a köztisztviselők illetményének rendezése.

A helyi önkormányzatok köztisztviselői is a települések polgárai és az állami célok megvalósulása érdekében végzik felelősségteljes munkájukat. Közszolgáltatások nyújtásában vesznek részt, működnek közre. Hibásnak gondolom azt az elnevezést vagy szóhasználatot, amikor „közszolgáknak” nevezik őket vagy adott esetben nevezik annak magukat. Inkább hivatalnokok, tisztviselők, állami és önkormányzati közszolgáltatásokat nyújtó és közvetítő ügyintézők, azaz köztisztviselők. Közszolga? Semmiképpen nem érzem azt, hogy ez lenne a megfelelő elnevezés. A „szolgálat” és a „szolgaság”, a „szolgálatot nyújtó” és a „szolga” vagy „szolgáló” között szerintem jelentős a különbség.

Ma a köztisztviselők az illetmény tekintetében a közszolgálati, közszolgáltatási szférában meglehetősen méltatlanul a létminimum szintjén vannak elismerve sok esetben.

Aki teheti, elvándorol jobban kereső állások irányába (mondjuk ki, nem nehéz ilyet találni). Ez azonban azt eredményezi, hogy az ügyintézés, ügyfélfogadás színvonala – képzett, motivált, anyagilag is megbecsült és tisztességesen megfizetett szakemberek hiányában – egyre inkább csökken. S ennek óhatatlanul a településen élő polgárok és az ügyfelek látják kárát. Az önkormányzatok, a polgármesterek, jegyzők, köztisztviselők tekintélye, megbecsültsége emiatt egyre kevésbé érvényesül. Ez nem lehet cél. Azt gondolom, a köztisztviselők tiszteletet érdemelnek, akiket éppen ezért, valamint az állami akarat kifejeződése érdekében végzett munkájukért méltó anyagi megbecsültség illeti. A törvényben 2008-ban megállapított 38 650 Ft mértékű illetményalap ma már sajnos szégyellni való. Fontos és indokolt lenne ezt az illetményalapot – minden településkategória vonatkozásában – törvényi szinten megemelni és a köztisztviselők megbecsülését és megbecsültségét ezzel is elismerni vagy – adott esetben – helyreállítani.

Megítélésem szerint nem az a megfelelő megoldás (bár kétségkívül segítség és lehetőség), – hogy törvényben rögzített, tisztességes mértékű illetményalap helyett – az önkormányzatok számára a törvény felhatalmazást ad arra, hogy a saját bevételeik terhére oldják meg és emeljék meg az illetményalapot. A jelenleg érvényes finanszírozási keretek miatt sok önkormányzat nem tudja biztosítani a köztisztviselőket megillető színvonalú honorálást. Az illetményalapot mindazonáltal szinte minden település önkormányzata – az említett nehézségek ellenére is – erején felül megemeli, annak elkerülése érdekében, hogy a havi illetmény ne váljon végképp elszomorítóvá.

A jegyzők esetében pedig – ahol a versenyképes, hivatalvezetőhöz méltó fizetés szintén nem biztosított sem a törvény által, s a legtöbb esetben az önkormányzati pénzügyi lehetőségek révén sem – szintén meg kellene teremteni a szakmai színvonal megőrzésének és emelésének lehetőségét olyan illetménnyel, amely ennek feltételeit törvényi szinten – hasonlóan a polgármesteri illetményhez – biztosítja. Mert a köztisztviselőknél említett pénzügyi (és más) feltételek hiánya egyrészt itt is jelen van, másrészt az önkormányzati hivataloknál tetten érhető – elsősorban a versenyképes fizetés hiányából adódó – színvonalcsökkenés kihat arra is, hogy mennyire vonzó a jegyzői pálya a minőségi munkára képes szakemberek számára.

A jegyzői illetmény mértéke – ahol a jegyző nem a törvényi besorolás szerinti illetményben, hanem például személyi illetményben részesül, ott különösen – a polgármesteri illetmény hosszú időn át tartó változatlansága okán is egyre inkább megközelítette vagy nagyobb településeken időnként meg is haladta a polgármester illetményét. A polgármesteri illetmény rendezésével viszont ez az arány jelentősen változott. A települések e két fontos vezetőjének illetményét – úgy gondolom – az aránytalanságok kiküszöbölése, valamint a felelősség és az önkormányzati feladatellátásban betöltött szerepük kifejeződése érdekében is közelíteni kellene (ismét) egymáshoz.

E kitérő után most visszatérek a településvezetők jogállásához. A polgármester önkormányzati feladatainak ellátásában kiemelt helyen szerepelnek a képviselő-testülettel, a bizottságokkal kapcsolatos teendők; a polgármesteri szerepkörből adódóan meghatározóak a lakossághoz, a településhez kapcsolódó feladatok, továbbá fontos elvárások fogalmazódnak meg a polgármesterrel szemben a gazdálkodással és a polgármesteri hivatallal összefüggő jogosítványok és kötelezettségek gyakorlásával kapcsolatban is.

A képviselő-testület elnökének, a polgármesternek a képviselő-testület üléseivel kapcsolatban is maghatározó a szerepe. A törvény külön is kiemeli a képviselő-testület működésével összefüggő feladatok közül az ülés összehívását és vezetését. E két feladat ugyanis számos olyan tevékenységet jelent, amely – mint előkészítő, döntéshozatali, illetve végrehajtási feladat – az SZMSZ-ben kerül részletezésre és konkretizálásra.

A polgármester a Mötv.-ben emellett a bizottságok tevékenységével kapcsolatban is több lényeges, önálló hatáskört is kapott.

Feladatait, hatásköreit – legyenek azok akár önkormányzati, akár államigazgatási feladat- és hatáskörök – a polgármesteri hivatal közreműködésével látja el. E munkáját segíti a polgármesteri hivatal köztisztviselőkből álló szakapparátusa, amely a jegyző vezetésével támogatja a polgármester feladatainak ellátását. A törvény a feladatok felsorolását megelőzően rögzíti, hogy a polgármester egyik kiemelt feladata a képviselő-testület szervének, a polgármesteri hivatalnak, illetve a közös önkormányzati hivatalnak az irányítása. Ez az irányítás kétfelé ágazik: a polgármester egyrészt a képviselő-testület döntései szerint, másrészt saját hatáskörében irányítja a hivatalt. Ez az irányító tevékenysége a hivatali szakapparátus tekintetében nem közvetlenül érvényesül, hanem a jegyző – mint a hivatal vezetője – közreműködésével.

E tevékenységi körében a polgármester:

a) a jegyző javaslatainak figyelembevételével meghatározza a hivatal feladatait az önkormányzat munkájának szervezésében, a döntések előkészítésében és végrehajtásában;

b) dönt a jogszabály által hatáskörébe utalt államigazgatási ügyekben, hatósági hatáskörökben; egyes hatásköreinek a gyakorlását átruházhatja az alpolgármesterre, a jegyzőre, a polgármesteri hivatal, közös önkormányzati hivatal ügyintézőjére;

c) a jegyző javaslatára előterjesztést nyújt be a képviselő-testületnek a hivatal belső szervezeti tagozódásának, létszámának, munkarendjének, valamint ügyfélfogadási rendjének meghatározására (amely egyébként a hivatali SZMSZ része is egyben);

d) a hatáskörébe tartozó ügyekben szabályozza a kiadmányozás rendjét;

e) gyakorolja a munkáltatói jogokat a jegyző tekintetében;

f) gyakorolja az alapvető munkáltatói jogokat az aljegyző tekintetében (az egyéb munkáltatói jogokat a jegyző gyakorolja);

g) gyakorolja az egyéb munkáltatói jogokat az alpolgármester és az önkormányzati intézményvezetők tekintetében (az alpolgármester esetében ez csak ott érvényes, ahol az alpolgármester főállásban tölti be tisztségét).

A polgármester munkáltatói jogkörével kapcsolatban érdemes megemlíteni az egyéb munkáltatói jogköreit is. Ennek keretébe tartozik a kinevezésen, vezetői megbízáson, felmentésen, vezetői megbízás visszavonásán, az összeférhetetlenség megállapításán, a fegyelmi eljárás megindításán, a fegyelmi büntetés kiszabásán kívül minden egyéb munkáltatói jog. Ez az egyéb munkáltatói jogkör az alpolgármesterre vonatkozóan speciálisan érvényesül, mivel választásról és megbízás visszavonásáról (nem kinevezésről és felmentésről) beszélünk, illetőleg a fegyelmi jogkör mint alapvető munkáltatói jog teljeskörűen csak a főállású alpolgármester esetében érvényesül.

Ami nem egyéb munkáltatói jogkör, az az alapvető munkáltatói jogok körébe tartozik.

Itt kell azt is megjegyezni, hogy a közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény (a továbbiakban: Kttv.) is meghatározza, hogy mi tartozik az alapvető munkáltatói jogok közé. E szerint: alapvető munkáltatói jog a kinevezés, a jogviszony-megszüntetés, az áthelyezés, a fegyelmi és kártérítési eljárás, valamint a sérelemdíj megfizetésére irányuló eljárás megindítása, a fegyelmi büntetés, a kártérítés, a sérelemdíj, az összeférhetetlenség megállapítása, a kinevezés tartalmának módosítása.

Minthogy minden más az egyéb munkáltató jogok körébe tartozik, és mivel a köztisztviselőkre, így a jegyzőre és az aljegyzőre is, de adott esetben a főállású alpolgármesterre is a Kttv. rendelkezéseit – a törvényben meghatározott eltérésekkel – alkalmazni kell, ezért a munkáltatói jogkör fenti két értelmezése közül a Kttv. – tágabban megfogalmazott – rendelkezéseit alkalmazni kell.

Az önkormányzat gazdálkodásának biztonságáért felelős képviselő-testület feladata meghozni év közben azokat a – költségvetést érintő – döntéseket (elsősorban a költségvetési rendelet és módosításai), melyek alapján a polgármester gondoskodik a gazdálkodási feladatok ellátásáról.

A polgármester a település elsőszámú tisztségviselője, akire fontos feladatok hárulnak a lakossággal és a településen működő szervezetekkel való kapcsolattartás területén is.

A képviselő-testület által alkotott SZMSZ a legtöbb esetben a mellékleteiben sorolja fel a képviselő-testület szervei – így a polgármester – feladat- és hatáskörét.

A képviselő-testület egyes hatásköreinek gyakorlását – az át nem ruházható hatáskörök kivételével – szerveire, így a polgármesterre is átruházhatja. Ez a hatáskör-átruházás az önkormányzati hatáskörökre terjed ki, s (ezen belül) kiterjedhet az önkormányzati hatósági jogkörökre is. Mindezekben az esetekben a polgármester az önkormányzati jogosítványokat a képviselő-testülettől átruházott hatáskörben gyakorolja. A polgármester önállóan, saját jogkörében is elláthat önkormányzati feladat- és hatásköröket, amennyiben ilyet törvény a részére megállapít.

A polgármesternek (a főpolgármesternek, a vármegyei közgyűlés elnökének) mint választott önkormányzati vezetőnek és mint a képviselő-testület egyik szervének a feladatai elsősorban önkormányzati feladatok. Kivételesen kaphat államigazgatási feladatot és hatáskört is. Erre azonban csak törvény vagy törvényi felhatalmazás alapján alkotott kormányrendelet esetében kerülhet sor. Ezekben az államigazgatási ügyekben a polgármester önállóan jár el, a képviselő-testület nem utasíthatja, döntéseit nem bírálhatja felül. Itt a polgármester nem a képviselő-testület szerveként jár el, hanem közigazgatási szervnek minősül; a törvény a közigazgatási hatóságok közé sorolja, eljárására pedig az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (Ákr.) szabályait kell alkalmazni.

Három területet a Mötv. maga is nevesít, amikor úgy rendelkezik, hogy törvény vagy törvényi felhatalmazáson alapuló kormányrendelet honvédelmi, polgári védelmi, katasztrófaelhárítási ügyekben a polgármesternek az országos államigazgatási feladatok helyi irányításában és végrehajtásában való részvételét rendelheti el.