Kiváló kollégámmal, Gaál Jánossal az elmúlt másfél évben több, mint száz jegyzőt és ügyintézőt szólítottunk meg komplex, összehasonlító szemléletű birtokvédelmi és állatvédelmi hatósági témájú előadásainkkal, melyeket részben egy cég szervezett, részben meghívásokra mentünk az ország közelebbi és távolabbi tájaira. Ezeknek mindig az a legjobb része, amikor a kérdezési lehetőség egy nagy közös, időnként bekiabálós, időnként vitatkozós ötletelésbe, kerekasztalba megy át. Az egyik ilyen előadáson merült fel jelen írás témája, ezúton is köszönöm az ötletet a vitapartnereknek.

A speciális és generális prevenciós hatást jellemzően a büntetőjognak titulálják, leegyszerűsített lényege szerint: egyrészt az elkövető legyen biztos benne, hogy cselekményének lesz jogkövetkezménye és az állam szervei lecsapnak rá, másrészt az egyéni konkrét felelősségre vonáson túl társadalmi üzenete is legyen a szankciónak.

Van-e értelme a közigazgatási jogba tartozó állatvédelmi szabályok kapcsán ilyenről beszélni?

Az állatkínzás büntetőjogi tényállása nem keretdiszpozíció, – vagyis azzal ellentétben, ahogyan például a közlekedési bűncselekményeknél a KRESZ, állatkínzásnál az állatvédelmi törvény – nem tölti ki tartalommal a tényállást (de segíthet értelmezni, főleg azóta például, hogy 2022 januárjától a szaporítás állatkínzást is kimeríthet, ha azt más feltételek hiánya mellett a jó gazda gondosságának hiányában követik el). A jó gazda gondossága jogi fogalmának szakmai tartalommal való kitöltéséről már írtunk korábban közös cikket Márton Attilával az FCI PR-szakértőjével, kutyás újságíróval a Jegyző és Közigazgatás hasábjain (lásd: XXIV. évfolyam, 2. szám, 15. o.), és tervezünk egy másik, szintén a jó gazda gondosságával foglalkozó cikket még idén – Antal Gábor, klinikai pszichológussal, krízisintervenciós szaktanácsadóval – a minél szélesebb fókusz megszerzése érdekében.

Miért van értelme a speciális és generális prevencióról beszélni egy közigazgatási jogágba tartozó jogszabály alkalmazása kapcsán? Azért, mert ha feltesszük a kérdést, hogy van-e az állatvédelmi bírságnak elrettentő ereje, úgy a lehetséges válaszok kimunkálásában sokat segíthet.

Van-e tehát az állatvédelmi bírságnak elrettentő ereje? A legcinikusabb válasz szerint nincs, ugyanis a ki nem szabott bírságnak nem lehet elrettentő ereje.

Rengeteg helyen az országban hozzá sem kezdenek a kiszabásához vezető folyamathoz, ennek pedig több oka lehet. Sok esetben megsajnálják az állattartót. Ilyet láttunk nem egyet az elmúlt pandémiás időszakban, ahol például a családi vadasparkban, állatsimogatóban ellenőrzést tartó hatósági állatorvos „megsajnálta” az üzemeltetőt, és nem kötelezte új, korszerű, a jogszabályi háttérnek megfelelő kifutók, bemutatóhelyek létesítésére. Miért? „Szegényeknek nem volt bevétele a járvány alatt”. Hozzá kell tenni, hogy az ilyen helyeken sok esetben képmutató módon a belépődíjakat mint adományt kezelik, amit a látogatók jóval szívesebben adnak, mert nem a szolgáltatás árát érzik benne, hanem a segítséget a bemutatott állatok fenntartásához (ami, ha belegondolunk, gyakorlatilag ugyanaz, a belépődíj fő funkciója is a létesítmény fenntartása lenne). Meglepődnénk, ha tudnánk, hogy mennyi „adományt” gyűjt össze egy ilyen hely havonta.

Az állatok érdekeinek kirekesztése azért sajnálatos, előtérbe helyezve sokszor álságosan, képmutatóan a szociális vonalat, mert az állatvédelmi hatósági eljárás fókuszpontja mégiscsak az állat. Más hatósági ellenőrzésekhez vagy hatósági eljárásokhoz képest itt kizárólag azt keressük, hogy milyen megoldással lehet az állatnak jobbá tenni a sorsát. Ha emberek szorulnak segítségre, nyilván annak is megvannak a megoldási lehetőségei. Az is előfordulhat, hogy az állattartó sorsának megjavítása közvetlen következményekkel jár az állat sorsának megjavítására is, de ez éppen ugyanúgy nem közvetlenül összevonható két halmaz, mint ahogyan a nemfizető bérlőt sem zárjuk ki automatikusan a bérleményéből, hanem kipereljük belőle a kintlévőséget. Eléggé megúszós munkavégzés az, ahol vélt vagy valódi okokra hivatkozva, sajnálkozásból nem indul meg a felelősségre vonás. A rossz szociális vagy más humán háttérnek, esetleg rossz gazdasági döntések sorozatának nem lehet az a következménye, hogy elengedjük a rossz állattartás következményeit. Ennek ugyanis nemcsak az adott egyedi ügyben van jelentősége, hanem folyamatos rossz tartási körülmények esetén nincs meg az az állattartói előélet sem, amely kapcsán a következő ügyben már jóval szigorúbb büntetést is ki lehet(ne) szabni.

Fontos mellékszál még, hogy nemcsak a jogszabályi kötelezettség, de a józan ész miatt is a példa szerint hozott vadasparkokat, állatsimogatókat (de például az új jogszabály szerint a gyepmesteri telepeket is) olyan pénzügyi–gazdasági (és konkrét fizikai: pl. takarmány) tartalékokkal kell megtervezni, amivel felkészülnek a nem várt, vis maior helyzetekre. Ez nyilvánvalóan nem egy gyár ugyanis, ahol leállítjuk a termelést, amíg jobb idők nem jönnek. Ilyen módon tehát egy váratlan helyzet önmagában nem lehet indok a felmentésre.

Nemrég „szerencsém” volt önkéntes munkám során egy olyan jogesethez, ahol kisebb méretű haszonállat-tartó telepen a férj covidos lett, a feleség gyermeket szült (a további állatgondozók egészségügyi státuszáról nem volt tudomásunk). Több hetes éhezés után a szarvasmarhák többsége elpusztult, több kutya (köztük több idős példány is) pedig csak annak köszönhetően nem halt éhen, hogy szabad kijárásuk volt a telepről, a testfelépítésük a szokásosan használt kondíciótáblázaton mindenesetre nem kaphatott volna nagyobb értéket a kettesnél. A szakértőként felkért (!) hatósági állatorvos a büntetőeljárásban végig azt hangsúlyozta (érthető okból: korábban pénzért szolgáltatásokat nyújtott a telepen), hogy az állattartók önhibájukon kívül kerültek olyan helyzetbe, hogy nem tudták ellátni az állatokat. Az idős kutyával kapcsolatban megjegyezte, hogy a kedvezőtlen kondíció egy idős kutyánál többfajta okon is alapulhat (tehát gyakorlatilag jósgömbje segítségével alakította ki a szakvéleményét): például idős korban előfordulnak felszívódási zavarok, daganatos betegségek, immunhiányos állapot stb., amely megnehezíti a takarmány hasznosulását. Természetesen a felszívódást leginkább az szokta akadályozni, ha nincs mit felszívni. A súlyos eljárásjogi hibára épülő, eljárást megszüntető rendőrségi döntés ellen az ügyészség befogadta a jogsegélyszolgálatunk segítségével elkészített panaszt az állatvédő szervezet részéről, és új eljárásra utasította a rendőrséget azzal, hogy jogszerűen rendeljen ki névjegyzékből olyan szakértőt, akinél megvannak a szakképesítés feltételei (leszögezte: ez nem lehet hatósági állatorvos, ahogyan ez sajnos a mindennapokban leginkább előfordul, eljárási hibák százait okozva országszerte, kockáztatva a jogszerű, végrehajtható döntés meghozatalát). Tisztázta az összeférhetetlenség okait és arra is külön felhívta a figyelmet, hogy az esetleges emberi tényező (a házaspár egészségügyi gondjai) a büntetéskiszabás körében az enyhítő körülmények között vehető figyelembe, de semmiképpen nem jelent előzetesen teljes felmentést a cselekmény alól.

Visszatérve az állatvédelmi bírságkiszabás – ki nem szabás témakörére, ok lehet még az is sok esetben, főleg kistelepüléseken, hogy a jegyző ismer mindenkit, nem akarja borzolni a kedélyeket azzal, hogy pusztán egy kutya közterületre szökése például (minden más hiányosság vizsgálata nélkül) 450 000 forintot „ér”. A sok hiányosságot felhalmozó állattartó esetén az összeg pedig millión felüli lehet. Azzal kapcsolatban, hogy miért is nem kezd neki valaki egy hatósági eljárás lefolytatásának, sokszor elhangzik indokként, hogy nincs az állattartónak kimutatható jövedelme, vagyona, ingatlana. Esetenként a rendszeresen rossz körülmények között állatokat tartó személy településről településre jár, vagy adott településen belül már lakott „minden” utcában.

Minek tehát döntést hozni, kötelezést előírni, bírságot kiszabni, mikor a személy nem utolérhető? Az állatvédelmi bírság behajtásával nem az alapdöntést meghozó hatóság, hanem a NAV foglalkozik. Egyrészt tehát nem kellene a szakértelmüket kétségbe vonni, másfelől egyszerűen nem lehet valakinek az anyagi helyzete magyarázat arra, hogy nem vonják felelősségre, ha állatokat tart rosszul. Fontos tudni, hogy a bírság behajtásának is van egy elévülési ideje, és ahogy a legendás nyomozók jó néhány év múlva felderítik a döglött aktákat, úgy a NAV is időről időre ránéz, hogy valakinek van-e már valamilyen aktuális fehér jövedelme. Lehet persze egy életet folyószámla, ingatlan, követhető vagyoni mozgások nélkül intézni, de azért elég nehéz. Korábban szintén a Jegyző és Közigazgatás hasábjain foglalkoztam az állatvédelmi helyszíni bírság kiszabásának egy éves gyakorlatával (lásd: XXIV. évfolyam, 1. szám, 15. o.), ahol többek között egy minta bírság-tömbbel segítettem a kollégáknak abban, hogy ezentúl – az állattartó beismerése esetén – a kiszabható állatvédelmi bírság maximum negyedét jelentő helyszíni bírságot hatékonyan tudják alkalmazni.

Adatvédelem és állatvédelem: miért mumus az egyik, miért nincs a másikban elrettentő büntetés?

Amióta adatvédelmi szakjogász képzésre járok, rengeteg párhuzamot vélek felfedezni jelen feladatköröm, az állatvédelmi hatósági ügyek és a tanult jogterület, az adatvédelmi jog között. Az adatvédelmi jogterület szankciórendszere és joggyakorlata azonban kétségtelenül rendelkezik egy olyan elrettentő hatással, ami az állatvédelmi rendszernek nem sajátja. Adatvédelem és állatvédelem között csak néhány betűnyi az eltérés, mégis mintha ég és föld lenne a kettő a közigazgatási jogalkalmazók, és főleg az ügyfelek szemében. Nemrég volt négy éves a GDPR, az egész Unió területén egységesen alkalmazandó adatvédelmi rendelet, amelynek hatálybalépését hangzatos cikkek kísérték, melyek szerint „akár 20 millió eurós bírság is kiszabható jogszerűtlen adatkezelés esetén”.

Mi lehet vajon a különbség a NAIH és az állatvédelmi hatóságok között? Miért „félnek” jóval többen a NAIH-tól, miért kapkodott mindenki fűhöz-fához a GDPR hatálybalépése előtti napokban, hogy teljesítse a vélt vagy valós kötelezettségeket adatkezelőként, vagy miért alkalmaznak sokan akkor is adatvédelmi tisztviselőt, amikor nem kötelező a szervezetükre nézve?

Magyarázatként egyrészt a GDPR hatálybalépését megelőző PR-t tudom megemlíteni: amikor a csapból is az folyt, hogy a NAIH akár 20 millió eurós bírságot is kiszabhat. Ez elvileg az állatvédelmi hatóságoknál is megvan. Cikkek garmadája szól arról, hogy milyen szankciók érhetik az állattartókat helytelen állattartás esetén. Érdekesség, hogy bár a NAIH által alkalmazott jogszabályok szintén a közigazgatási jogágba tartoznak – akárcsak az állatvédelmi jogszabályok –, mégis van néhány finomság, amely jóval hatékonyabbá teheti a saját eljárásukat. Ilyen például a bírságkiszabás kapcsán a súlyosító és az enyhítő körülmények számbavétele (ami egyébként a szabálysértési jog sajátja, amely egy külön jogág, nem keverendő a közigazgatási joggal), melyek az adatvédelmi bírságot növelhetik vagy csökkenthetik. Tipikus enyhítő tényező az adatkezelő együttműködési hajlandósága, vagy hogy már az eljárást megelőzően vagy annak lefolytatása alatt olyan intézkedéseket tett, amellyel mérsékelni tudta a cselekménye következményeit. Fontos a károk mérséklése egy jogszerűtlen adatkezelés esetén, de nem lehet hangsúlyozni a fontosságát az élőlények sorsa kapcsán. Ez jelenleg nem értékelendő tényező az állatvédelmi ügyekben.

A NAIH országos illetékességű szerv, de önmaga által is deklaráltan nincs kapacitása például az összes kamerás visszaélés felderítésére és szankcionálására. [A magánszemélyek által telepített és használt kamerarendszerek egyébként is szívügyem: a szakjogász képzést lezáró szakdolgozatom témája is a birtokvédelmi és az adatvédelmi eljárás szál összehasonlítása és elhatárolása azzal, hogy véleményem szerint egy kameratelepítés és -használat nem a birtoklás jogát csorbítja, hanem a magánszféráét, így arra nem is lehet megfelelő orvosság a jegyzői birtokvédelmi eljárás, csakis az adatvédelmi hatósági eljárás. Erről korábban szintén írtam már a Jegyző és Közigazgatás hasábjain (lásd: XXIV. évfolyam, 2. szám, 13. o.)]. Az egész országban való hatósági ügyintézésre alig 140 fős állománnyal rendelkezik, melyből nyilván nem mindenki érdemi ügyintéző. Ezt felismerve kilobbizták, hogy 2019-től például a kamerás adatkezelések kapcsán megkereshetik a települési jegyzőket, hogy ők vegyék fel azt a hosszú kérdéslistán alapuló jegyzőkönyvet egy helyszíni szemlén, amely segít az adatvédelmi hatósági eljárást lezárni és megfelelő döntést hozni. A jegyző tehát a NAIH helyett szemléz, és beküldi a jegyzőkönyvet. Ki helyszínelhetne a jegyző helyett állatvédelmi ügyekben? Előszűrőt jelenthetne a településeken létrehozott állatvédelmi járőrszolgálat, ha nem csupán néhány működne az országban.

Végezetül említésre érdemes, hogy a NAIH előtt az sem „baj”, ha az adatkezelő nem együttműködő, részben együttműködő vagy egyáltalán nem reagál a megkeresésekre. Ezt a súlyosító körülmények között lehet értékelni, de ettől még bőven ki lehet szabni például bírságot, ha más körülmények arra utalnak, hogy például jogszerűtlen adatkezelés történt. Állatvédelmi hatósági eljárásban a kellő bizonyítékok hiánya vagy nem kellő együttműködés az eljárás megszüntetéséhez vezet, hiszen nem sikerült feltárni a tényállást, az együttműködés hiányát pedig (például a helyszíni szemlén az ingatlanra nem engedik be a hatóságot) eljárási bírsággal lehet „honorálni”.

Végezetül az üzenet erejéről. Minden büntetésnek kettős funkciója van: speciális és generális prevenció. Vagyis az elkövető egyéni megbüntetésén túl a „jó” büntetés társadalmi üzenettel is rendelkezik. A társadalmi üzenet pedig nem más, minthogy a jogszabály által tilalmazott cselekmény elkövetése eljárást és szankciót von maga után. Nem lehet büntetlenül bűncselekményeket elkövetni és a felelősségre vonás elkerülhetetlen, mert az állam képes arra, hogy utolérje az elkövetőket. Persze az is társadalmi üzenet, csak negatív módon, ha a legutóbbi kutyaviadalos ítéletre gondolunk. Ott I. fokon a Nyíregyházi Járásbíróság próbaidőre felfüggesztett szabadságvesztéseket osztogatott a vádlottaknak, ahol a legnagyobb egyéni büntetés az, hogy a próbaidő ideje alatt lehetőség szerint tartózkodni kell újabb bűncselekmények elkövetésétől. Ha nem így tesz az elítélt, akkor nemcsak az újonnan elkövetett cselekményei miatt kap büntetést, de a próbaidőre felfüggesztett is „aktiválódik”. Visszautalok megint a NAIH joggyakorlatára és a lehetőségekre, melyeket a rájuk vonatkozó eljárási szabályok tesznek lehetővé – itt most az „üzenetküldés” körében. Joggyakorlatuk a honlapra folyamatosan kitett, anonimizált döntésekből nyomon követhető. (Gondoljuk el ugyanezt egy jegyzőnél vagy hatósági állatorvosnál, hogyan ismerhetnénk meg a joggyakorlatát. Jelenleg sehogy, néhány település példamutató módon szokott feltenni anonimizált döntéseket a Facebook-oldalára, de ezekből nagy következtetéseket még nem lehet levonni.)

Külön szankciótípus a NAIH-nál az, ha a döntés nem anonimizálva, hanem névvel, címmel (elsősorban cégeknél persze) kikerül a NAIH oldalára, ahol elolvasható, hogy hány ponton, miben szegték meg a GDPR-t, hogyan éltek vissza személyes adatokkal vagy milyen rossz gyakorlatot folytatnak akár hosszú évek óta. Nagyobb állományoknál, haszonállattartó telepeken például megfontolandó volna, hogy – szintén eljárási törvénybeli, illetve szankciótörvénybeli módosítással – névvel, székhellyel közzé lehetne tenni az állatvédelmi bírságokról szóló döntéseket. Nem pedig agyonhallgatni, ha százas nagyságrendben hullanak el például szürkemarhák olyan állattartónál, aki ezekre az állatokra ráadásul még mindenféle uniós támogatást is felvett.

Önmagában tehát jogszabály-módosítással, “mérföldkövekkel”, kormányzati propagandával nem lehet a hiányzó elrettentő hatást hozzátapasztani az állatvédelmi bírságokhoz, de kellő bátorsággal, ami részünkről az állatvédelmi hatósági eljárások megindítását és lefolytatását, valamint kommunikációját jelenti, jóval nagyobb elrettentő ereje és társadalmi üzenete lehetne az ilyen ügyeknek is.