A HVG-ORAC Kiadó hamarosan megjelenteti a közigazgatási eljárásjog két új kódexének, a 2018. január 1-jén hatályba lépő, az általános közigazgatási rendtartásról (Ákr.) és a közigazgatási perrendtartásról (Kp.) szóló törvények kommentárjait. Ízelítőként az alábbi cikkünkben egy részletet adunk közre a kommentárból, melyben a Kúria bírónője, Mudráné dr. Láng Erzsébet a Kp. IX. fejezetének, az azonnali jogvédelemnek a szabályozását ismerteti.

50. § [Az azonnali jogvédelem iránti kérelem]
(1) Akinek jogát, jogos érdekét a közigazgatási tevékenység vagy az azzal előidézett helyzet fenntartása sérti, a közvetlenül fenyegető hátrány elhárítása, a vitássá tett jogviszony ideiglenes rendezése, illetve a jogvitára okot adó állapot változatlan fenntartása érdekében a perre hatáskörrel és illetékességgel rendelkező bíróságtól az eljárás során bármikor azonnali jogvédelmet kérhet.
(2) Azonnali jogvédelem keretében kérhető
a) a halasztó hatály elrendelése,
b) a halasztó hatály feloldása,
c) ideiglenes intézkedés, illetve
d) előzetes bizonyítás elrendelése.
(3) A kérelmet a bírósághoz kell benyújtani, ha azt nem a keresetlevéllel együtt nyújtják be. A bíróság a kérelem benyújtásáról az alperest haladéktalanul, de legkésőbb három napon belül értesíti.
(4) A kérelemben részletesen meg kell jelölni azokat az indokokat, amelyek az azonnali jogvédelem szükségességét megalapozzák, és az ezek igazolására szolgáló okiratokat csatolni kell. A kérelmet megalapozó tényeket valószínűsíteni kell.
(5) A közigazgatási cselekmény végrehajtását érintő kérelem előterjesztéséről a végrehajtást foganatosító szervet az alperes haladéktalanul, de legkésőbb három napon belül értesíti.
(6) Nincs helye azonnali jogvédelemnek, ha a közigazgatási cselekmény
a) jogerős bírósági határozat végrehajtását szolgálja,
b) a polgári védelmi szolgálat ellátásával vagy a honvédelmi kötelezettségek részét képező gazdasági és anyagi szolgáltatással kapcsolatos kötelezettséget állapít meg, vagy
c) a honvédelmi és katonai célú építmények, ingatlanok működési és védőterületeik kijelölésére vonatkozik.

A jogintézmény lényege, a jogalkotói cél

Az azonnali jogvédelem biztosításának deklarált jogalkotói célja a közigazgatás jogsértő cselekményeivel szemben igénybe vehető bírói jogvédelem már a jogerős ítélet meghozatala előtt. Nem lehet ugyanis valódi, hatékony jogvédelemről beszélni, ha például az ítélet meghozatalának időpontjára visszafordíthatatlan helyzet áll elő. A Kp. megalkotása során az egyik fő törekvés a hatékony jogvédelem elérésének biztosítása volt, melynek több aspektusa van, így a jogalkotó által „a hézagmentes” jogvédelemnek nevezett teljesség, az ehhez igazodó eljárási szabályok, és az időben is hatékony jogvédelem. Ez utóbbit biztosítják a jelen fejezetben szabályozott azonnali jogvédelmi eszközök.

A jelentőségét mutatja, hogy nem csak a hazai jog tekinti az ideiglenes jogvédelmet a hatékony jogvédelem részének, de az európai normák szerint is az, hiszen elég csak utalni az EUB és az EJEB gyakorlatára, egyebek közt a tisztességes eljárással illetőleg az időszerű ítélkezéssel kapcsolatban. Az EUB több döntése is érintette például az uniós joggal ellentétes nemzeti aktusokkal, illetve az érvénytelen uniós aktusokra alapított nemzeti aktusokkal szemben biztosított ideiglenes jogvédelem kérdését, [Factortame ügy, Zuckerfabrik ügy], illetve kimondta, hogy a védelem nem korlátozódhat a végrehajtás felfüggesztésére [Atlanta ügy]. Az uniós jog sérelme alapján tehát korábban is létezett olyan álláspont, hogy a Pp.-ben vagy más jogszabályban nem biztosított azonnali jogvédelmi eszköz, pl. ideiglenes intézkedés is igénybe vehető.

Figyelemmel kell lenni továbbá arra az alkotmányos elvárásra, hogy a jogsérelem orvoslása valódi legyen, ne formális, az lehetőség szerint a végrehajtást megelőzően álljon fenn. E követelmények megjelennek, illetve összefüggésbe hozhatók az Alaptörvény több cikkével, így különösen a XXVIII. Cikk (1) és (7) bekezdéseiben rögzített tisztességes és észszerű határidőn belüli eljárás valamint a jogorvoslathoz való jog követelményével. A valós jogorvoslat lényegi tartalmát az Alkotmánybíróság is több határozatában megfogalmazta, mely szerint annak tényleges érvényesüléséhez a „jogorvoslás” lehetősége is szükséges, illetve a formális és a jogi szabályozás miatt eleve kilátástalan jogorvoslat nem kielégítő [49/1998. (VI. 27.) AB határozat, 22/1995. (III. 31.) AB határozat, 71/2003. (XII. 17.) AB határozat].

Szabályozási előzmények

Az azonnali jogvédelem Kp.-ban foglalt új szabályainak áttekintése előtt célszerű annak rögzítése, hogy a szabályozás milyen lépcsőfokokon ment át. A Ket. (még azt megelőzően az Áe.) és a Pp. XX. Fejezete kettőssége által szabályozott rendszerben, ahol a közigazgatási per lényegében kizárólag határozat felülvizsgálatot jelentett, valójában az egyedüli azonnali jogvédelmi eszköz a végrehajtás felfüggesztése volt. A közigazgatási per indításának lehetősége a Ket.-en alapult, amely egyike volt az ügyfél kérelmére induló jogorvoslatoknak.

Eredetileg a 2005-ben hatályba lépett Ket. a bírósági felülvizsgálattal kapcsolatos szabályokat még meglehetősen részletesen taglalta a 109–111. §-okban, melyből a 110. § (1)–(3) bekezdése teljeskörűen a végrehajtás felfüggesztésével foglalkozott. A Ket. többszöri módosítását követően a felesleges párhuzamosságok elkerülése érdekében a szabályok többsége átkerült a Pp. XX. fejezetébe, végül csak a 109. § (1)–(4) bekezdése maradt meg. Ebben annyiban volt érintett a végrehajtás felfüggesztése, hogy amennyiben azt az ügyfél a keresetlevélben kérte, a hatáskörrel rendelkező hatóság értesítette a végrehajtást foganatosító szervet ennek tényéről.

Az Ákr. szabályozását tekintve még tovább ment, és az Ákr. jogorvoslatokat szabályozó IX. Fejezete, a közigazgatási per elnevezésű 60. alcímben, a 114. §-ban rendezi a közigazgatási per lehetőségének azon szabályait, amit meg kívánt tartani saját szabályozási körben. A mindössze egy bekezdés úgy szól, hogy az ügyfél – az önálló fellebbezéssel nem támadható végzések kivételével – a véglegessé vált döntés ellen közigazgatási pert indíthat. Fellebbezéssel támadható döntés esetén közigazgatási per akkor indítható, ha az arra jogosultak valamelyike fellebbezett és a fellebbezést elbírálták.

A végrehajtás felfüggesztésével kapcsolatos további rendelkezéseket az Ákr. már nem tartalmaz. A végrehajtás felfüggesztésével összefüggő, elnevezésében is megváltozott szabályok összessége teljes egészében a Kp.-ba került át. Ezen szabályozási struktúrát az Ákr. 114. §-ához fűzött miniszteri indokolás azzal magyarázza, hogy az Ákr. rendszerében az elsődleges jogorvoslati forma a közigazgatási per. Az erre vonatkozó részletes szabályokat a Kp. tartalmazza. Az Ákr. csupán a legfontosabb – a hatósági eljárás szempontjából releváns – kérdéseket rendezi, illetve a két törvény kapcsolódási pontjait ragadja meg.

Általános rendelkezések

A Kp. ezen 50. §-ában definiálja az azonnali jogvédelem lényegét, a jogvédelmi eszközök típusait, az erre irányuló kérelem tartalmát, és azokat a közigazgatási cselekményeket, melyekkel összefüggésben nincs helye az azonnali jogvédelemnek.

Az (1) bekezdés azt az alanyi kört rögzíti, akik kérhetik az azonnali jogvédelem valamelyik formáját, illetve megjelöli annak tárgyát is, azaz a célt, amire a kérelem irányulhat. A jog vagy jogos érdek érintettsége követelmény, azaz a közigazgatási tevékenység vagy az azzal előidézett helyzet fenntartása sérti azt, és a célja közvetlenül fenyegető hátrány elhárítása, a vitássá tett jogviszony ideiglenes rendezése, illetve a jogvitára okot adó állapot változatlan fennállása, fenntartása. Amíg a közigazgatási per általános célja jogvédelem nyújtása a sérelmes közigazgatási cselekményekkel szemben bírói úton, addig az azonnali jogvédelem ezt időben előre hozza. Mivel főszabály szerint a keresetlevél benyújtásának nincsen halasztó hatálya, és a bíróság ítéletének jogerőre emelkedését követően számos esetben az eredeti állapot már nem állítható helyre, vagy aránytalanul nehéz volna, így a bírósági jogvédelem kiüresedne. Ennek megelőzését szolgálja az azonnali jogvédelem eszköztára.

Amint arra a Kp. 50. §-hoz fűzött miniszteri indokolás is utalt: „A törvény megtartja a végrehajtás felfüggesztése kapcsán kialakított szabályokat, azokat absztrahálja általános szabályokká, amelyek minden azonnali jogvédelmi eszközre vonatkoznak”. „Azonnali jogvédelmi eszköz egyrészt a halasztó hatály elrendelése. A végrehajtás felfüggesztése e tágabb kategórián belül él tovább, s válik így azon ügyekre is alkalmazhatóvá, ahol nincs lehetőség vagy szükség a közigazgatási döntés végrehajtására annak hatályosulásához”. Ennek rögzítése azért szükséges, mert bár a továbbiakban a végrehajtás felfüggesztése fogalommal nem operál a jogalkotó, helyette a halasztó hatály elrendelése megnevezést használja, de a jogintézmény tartalmi lényege tulajdonképpen nem változott, a több évtizede formálódó, kimunkált joggyakorlat nagyobb részben továbbra is alkalmazható, beleértve a Legfelsőbb Bíróság/Kúria e tárgykörben kiadott iránymutatásait, melyekre az alábbi konkrét szabályozások bemutatása kapcsán lesz még utalás.

A (2) bekezdés sorolja fel a Kp. rendszerében igénybe vehető azonnali jogvédelmi eszközöket. Ezek a halasztó hatály elrendelése, a halasztó hatály feloldása, az ideiglenes intézkedés, és az előzetes bizonyítás. Tekintve, hogy mindegyik jogvédelmi eszközt a törvény külön bekezdésben egyenként érinti, ezért a rájuk vonatkozó speciális szabályok elemezése ott történik.

A (3)–(5) bekezdések a kérelem benyújtásával és tartalmával kapcsolatos előírásokat, valamint a beérkező kérelemmel összefüggésben a bíróságot érintő azonnali intézkedési kötelezettséget rögzítik. Itt külön ki kell emelni a joggyakorlat hosszú ideig fennállt azon problémáját, hogy miként kell eljárni, ha a kérelem hiányos, nem tartalmaz kellő indokolást a megalapozásához, vagy az ügyfél a szükséges iratokat, dokumentumokat nem csatolja. Vitatott volt a jogirodalomban, hogy terheli-e a bíróságot hiánypótoltatási kötelezettség a hiányosan beadott kérelem nyomán. Bár a gyakorlatban a kérdés úgy látszott eldőlni, hogy a hiánypótlás lehetősége nem kizárt, figyelemmel a 4/2014. (VI. 23.) KMK véleményre, de végül a problémát a Pp. 2016. január 1-jétől hatályos módosítása megoldotta és kimondta a 332. § (2a) bekezdésében, hogy hiánypótlásnak nincs helye. A szabályozást a Kp. is átvette [51. § (1) bekezdés]. Teljesen nyilvánvaló, hogy az előzetes jogvédelem iránti kérelem csak akkor bírálható el érdemben, ha a fél azt kellőképpen alátámasztotta, megindokolta, a kérelmét legalább valószínűsítette, mert ez van összhangban az „azonnalisággal”, így tud a bíróság időszerűen a jogintézmény céljával összhangban eljárni. Emiatt szükséges az alperes bíróság általi haladéktalan tájékoztatása is, valamint az alperes azon kötelessége is ebből ered, mely szerint a végrehajtást foganatosító szervet haladéktalanul értesítenie kell.

A (6) bekezdés rögzíti azt a kevés kivételt, amit csak törvény állapíthat meg, és amely közigazgatási cselekmények esetén nincs helye az azonnali jogvédelemnek. A kivételek köre nagyon szűk. Ezek egyrészt a jogerős bírósági határozat végrehajtását szolgálják, másrészt egyes honvédelmi vagy polgári védelmi kötelezettségekkel kapcsolatosak, illetve katonai létesítményekre vonatkoznak.

51. § [A bíróság eljárása és határozata]
(1) A bíróság tanácsa az azonnali jogvédelem iránti kérelemről a bírósághoz érkezésétől számított tizenöt napon belül dönt. Hiánypótlásnak nincs helye.
(2) A bíróság felhívására a felek a kérelemre telefonon vagy írásbelinek nem minősülő elektronikus úton is nyilatkozhatnak, amelyről a bíróság feljegyzést készít. Szükség esetén a bíróság a felek meghallgatását is elrendelheti.
(3) A bíróság az arányosság elve alapján, a közérdek és valamennyi fél szempontjából azt mérlegeli, hogy az azonnali jogvédelem elmaradása nem okoz-e súlyosabb hátrányt, mint amilyennel az azonnali jogvédelem biztosítása járna.
(4) A bíróság a kérelem teljesítését biztosíték adásához kötheti.
(5) Az azonnali jogvédelem tárgyában hozott végzés ellen a közléstől számított nyolc napon belül van helye fellebbezésnek, amelyről a másodfokú bíróság nyolc napon belül dönt. A kérelem elutasítását követően ismételten, azonos ténybeli és jogi alapon benyújtott kérelmet megtagadó végzés ellen nincs helye fellebbezésnek.
(6) A bíróság tanácsa az azonnali jogvédelem tárgyában hozott végzését – a felek lehetőség szerinti meghallgatását követően – legkésőbb a végzés elleni fellebbezés felterjesztéséig módosíthatja vagy visszavonhatja.
(7) Az azonnali jogvédelmet biztosító végzés az eljárást befejező határozat jogerőre emelkedésével veszti hatályát, ha azt a bíróság tanácsa az eljárás során a felek kérelmére vagy hivatalból nem helyezte hatályon kívül. A bíróság ettől eltérő időpontot is megállapíthat, amely nem lehet későbbi, mint a perorvoslati kérelem benyújtására nyitva álló határidő utolsó napja.
(8) Ha a bíróság a határidőben előterjesztett keresetlevelet visszautasítja, az azonnali jogvédelmet biztosító végzés hatálya a keresetlevél benyújtásához fűződő jogi hatályok fenntartásához előírt határidő lejártáig fennmarad.
(9) A bíróság tanácsa az eljárás során több azonnali jogvédelmi eszközt is alkalmazhat. Az azonnali jogvédelmet biztosító végzés indokolásában utalni kell a korábban elrendelt azonnali jogvédelmi eszközzel való kapcsolatra.

Az (1) bekezdés tartalmazza a lényegét tekintve soronkívüliségnek minősülő szabályokat, azaz a 15 napos ügyintézési határidőt, és a fentiekben már említett hiánypótlás kizártságát. Ezzel szervesen összefügg a (2) bekezdés azon szabálya, hogy a Bíróság az ügyben érintett feleket rövid úton is nyilatkoztathatja (telefon, írásbelinek nem minősülő elektronikus út), de szükség szerint a feleket meg is hallgathatja.

A (3) bekezdés adja meg a bíróság érdemi döntésének szempontrendszerét, amikor is rögzíti, hogy a bíróság az arányosság elve alapján, a közérdek és valamennyi fél szempontjából azt mérlegeli, hogy az azonnali jogvédelem elmaradása nem okoz-e súlyosabb hátrányt, mint amilyennel az azonnali jogvédelem biztosítása járna. Ez talán az egyik leglényegesebb szabály, amivel kapcsolatban a törvény indokolása úgy fogalmaz, hogy: „Az azonnali jogvédelem szükségességének kérdése kapcsán végzett arányossági mérlegelés körében a bíróságnak a cselekmény hatályosulása mellett és ellene szóló érdekeket, azok sérelmének következményeit kell mérlegelnie, nem pedig azt, hogy a közigazgatási cselekmény elleni kereseti kérelem sikerrel kecsegtet-e, és valószínűsíthető-e a jogsértés megállapítása”. Ennek kiemelése azért fontos, mert a gyakorlati tapasztalatok szerint a felek gyakran ugyanazon indokkal kérik a végrehajtás felfüggesztését, mint amire a keresetüket alapozzák. Márpedig az ügy érdemében várt és „vélt” pernyertesség, az annak alátámasztására felhozott okok nem, vagy nem teljesen esnek egybe az azonnali jogvédelmet megalapozó okokkal.

A (4) bekezdés szerint a bíróság a kérelem teljesítését biztosíték adásához kötheti. Ez a jogalkotói szándék szerint a fizetési kötelezettség esetén a hatályosulás elmaradása által okozható hátrány súlyát jelentősen csökkenti, így a bíróságnak ezt a lehetőséget fokozottan figyelembe kell vennie az arányosság vizsgálata során. A biztosíték adás intézménye nem volt korábban sem teljesen ismeretlen, mert pl. a Pp. 332. § (1) bekezdés d) pontja környezetvédelmi ügyben az alperes kérelmére dönthetett a bírságösszeg letétbe helyezéséről. E körben az az újdonság, hogy a biztosíték adás elrendelése hivatalból is történhet.

Az (5) bekezdés az elsőfokú bíróság által hozott döntés elleni jogorvoslat lehetőségét rögzíti azzal, hogy fellebbezésnek van helye, melyről a másodfokú bíróságnak is soron kívül, 8 napon belül kell döntenie. Ez a szabályozás a korábbitól eltér, mert a fellebbezés akkor is halasztó hatályú, ha az elsőfokú bíróság helyt adott a kérelemnek és a végrehajtást felfüggesztette. A gyorsaságot a másodfokú eljárásra előírt rövid határidő hivatott garantálni. Továbbra is él az a szabályozás, hogy ismételten benyújtott azonos tartalmú kérelmet elutasító végzés ellen nincs helye fellebbezésnek. Az (5) bekezdés nem rendelkezik arról, hogy a megszületett döntésről kinek kell értesítenie a végrehajtást foganatosító szervet. Célszerűen ez a bíróság feladata az esetleges hátrányos következmények elkerülése érdekében, e körben a Pp. 332. § (3) bekezdésében foglalt korábbi szabály gyakorlati továbbélésének van racionális indoka. A (6) bekezdés pedig a bíróság önkorrekciós lehetőségét tartalmazza legkésőbb a fellebbezés felterjesztéséig, amely szintén az időszerűséget, gyorsaságot támogató célszerű lehetőség.

A (7)–(8) bekezdés részletesen szabályozza az azonnali jogvédelmi végzés hatályosulása időtartamát, amely lehet törvényi automatizmus, de lehet a bíróság kérelemre vagy hivatalból meghozott döntése is. Főszabály szerint tehát az azonnali jogvédelmet biztosító végzés az eljárást befejező határozat jogerőre emelkedésével veszti hatályát. Ugyanakkor e helyütt is utalni kell arra, hogy az azonnali jogvédelem iránti kérelem a Kp. 119. § (2) bekezdése értelmében a felülvizsgálati kérelemmel együtt is előterjeszthető, tehát a Kúriától a felülvizsgálati eljárásban is kérhető. E körben a 2017. évi L. törvény azzal egészítette ki a Kp. eredeti szövegét, hogy ilyen kérelem előterjesztése esetén a Kúria a kérelemről a befogadás tárgyában hozott végzéssel egyidejűleg dönt. Ez a szabályozás célszerű alkalmazkodást tesz lehetővé az azonnali jogvédelem, mint intézkedés fenntartása szükségességéhez. A korábbi jogi szabályozás adós volt a hatályosulás időtartama rendezésével, azt – mint alább még szó lesz róla – bírói iránymutatások igyekeztek pótolni, de a Kp. e tárgykört már részletesen tartalmazza. A (9) bekezdés pedig arra ad felhatalmazást, hogy egy eljárásban több azonnali jogvédelmi eszköz is felhasználható, de ezek egymással való kapcsolatát indokolni kell.

52. § [A halasztó hatály elrendelése]
(1) Ha a keresetlevél benyújtásának nincs halasztó hatálya, a bíróság elrendelheti annak részleges vagy teljes halasztó hatályát. A halasztó hatály elrendelése esetén a közigazgatási cselekmény nem hajtható végre, annak alapján jogosultság nem gyakorolható, és egyéb módon sem hatályosulhat.
(2) A végrehajtás a kérelemnek a végrehajtást foganatosító szerv tudomására jutásától annak elbírálásáig, de legkésőbb az elbírálásra nyitva álló határidő elteltéig nem foganatosítható, kivéve, ha a közigazgatási szerv a cselekményét azonnal végrehajthatónak nyilvánította. A tudomásszerzésig foganatosított végrehajtási cselekmények a bíróság eltérő rendelkezésének hiányában hatályban maradnak.

E § tartalmazza a halasztó hatály elrendelésével kapcsolatos szabályokat. Amint arról a fentiekben már volt szó, e jogintézményben él tovább a végrehajtás felfüggesztése. Ennek tehát a lényege az, hogy a felfüggesztés elrendelése esetén a közigazgatási cselekmény nem hajtható végre, annak alapján jogosultság nem gyakorolható, és egyéb módon sem hatályosulhat. Ez alól a jogalkotó egy kivételt engedett, ha a közigazgatási szerv a cselekményét azonnal végrehajthatónak nyilvánította. Ezeknek az eseteknek a köre azonban nagyon szűk. Az Ákr. 84. § rögzíti: a hatóság a döntést azonnal végrehajthatónak nyilvánítja, ha életveszéllyel, súlyos kárral vagy a személyiségi jogok jelentős sérelmével fenyegető helyzet megelőzése, elhárítása vagy káros következményeinek enyhítése miatt szükséges, nemzetbiztonsági, honvédelmi vagy közbiztonsági érdekből, illetve a közérdek védelme miatt szükséges, a döntés valakinek a tartásáról vagy gondozásáról rendelkezik, vagy a hatósági nyilvántartásba történő haladéktalan bejegyzést törvény írja elő.

Ez utóbbi felsorolásból láthatóan az azonnali végrehajthatóság elrendelésére csak egészen kivételesen, indokolt esetben kerülhet sor, amely annak a garanciája, hogy ez a kivételes szabály az azonnali jogvédelem lehetőségét ne korlátozza, azt számottevően ne tudja háttérbe szorítani.

53. § [A halasztó hatály feloldása]
Ha a keresetlevél benyújtásának halasztó hatálya van, azt a bíróság részben vagy egészen feloldhatja. A halasztó hatály feloldása esetén a közigazgatási cselekmény végrehajtható, annak alapján jogosultság gyakorolható, és egyéb módon is hatályosulhat.

Kivételesen, így a közszolgálati jogviták esetében, illetve külön törvény alapján a közigazgatási cselekményekkel szemben benyújtott kereseti kérelemnek halasztó hatálya van, ami indokolhatja a halasztó hatály feloldását. Ez a fordított esete a halasztó hatály elrendelésének, és amely tehát azt jelenti, hogy a jog gyakorolható, a végrehajtás elrendelhető.

54. § [Ideiglenes intézkedés]
(1) Ha a halasztó hatály elrendelése vagy feloldása az azonnali jogvédelem biztosítására nem alkalmas, a bíróság – a perben hozandó határozat, illetve törvény keretei között – bármely, a jogvédelem azonnali biztosításához szükséges intézkedést tehet.
(2) Az ideiglenes intézkedéssel kapcsolatban bizonyításnak akkor van helye, ha a kérelem e nélkül nem bírálható el.
(3) A teljesítési határidő – ha a bíróság másként nem rendelkezik – az ideiglenes intézkedés közlését követő napon kezdődik.

A jogirodalom sokáig vitatta, hogy a közigazgatási perben az ideiglenes intézkedés intézménye alkalmazható-e, amely a Pp. 156. §-ában szabályozott jogvédelmi eszköz volt. Végül egységessé vált az a jogértelmezés, hogy a közigazgatási perben ez azért nem alkalmazható, mert e perben a bíróság határozat törvényességét vizsgálja felül, amellyel nem összeegyeztethető az ideiglenes intézkedés. Csak kivételesen, külön jogszabály felhatalmazása alapján volt erre mód, például a szociális igazgatásról és a szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény, vagy a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény adott bizonyos esetben erre felhatalmazást, utóbbit a Legfelsőbb Bíróság 5/2010. (XI. 15.) KJE határozata is taglalta a polgármesteri tisztség megszüntetésével kapcsolatos perekkel összefüggésben. A Kp. azonban kiterjesztette a közigazgatási perek lehetséges körét más típusú közigazgatási cselekményekre is, miáltal az eszköztárba bekerült az ideiglenes intézkedés is. Ezt a bíróság azonban csak akkor alkalmazhatja, ha a halasztó hatály elrendelése vagy feloldása az azonnali jogvédelem biztosítására nem alkalmas. Az ideiglenes intézkedés eszköztárát a törvény nem részletezi, e körben az új Pp.-re sem utal vissza. A törvény indokolása szerint a bíróság saját döntéshozatali jogköre keretei között, a cél elérésére alkalmas bármilyen intézkedést megtehet. Ezt még az anyagi jogi jogszabályok egyértelműsíthetik, illetőleg az ágazati jogban is részletezhetők.

A (2) bekezdés szükség esetén megadja a lehetőséget az ideiglenes intézkedés keretén belül is a bizonyításra, a (3) bekezdés pedig az ideiglenes intézkedés azonnali hatályosulását mondja ki azzal, hogy a teljesítési határidő a közlést követő napon kezdődik. Ez esetben tehát a perorvoslati kérelemnek nincs halasztó hatálya.

55. § [Előzetes bizonyítás]
(1) A bíróság előzetes bizonyítást rendel el, ha valószínűsíthető, hogy
a) a bizonyítás a per folyamán vagy annak későbbi szakában már nem lenne sikeresen lefolytatható, illetve jelentős nehézséggel járna, vagy
b) a bizonyítás előzetes lefolytatása elősegíti a per észszerű időn belül történő befejezését.
(2) A kérelemben meg kell jelölni a bizonyítani kívánt tényeket, az azokra vonatkozó bizonyítékokat és azokat a körülményeket, amelyek alapján előzetes bizonyításnak helye van.
(3) Az előzetes bizonyításra a bizonyítás szabályait kell megfelelően alkalmazni. Az előzetes bizonyítás eredményét a perben bármelyik fél és érdekelt felhasználhatja.
(4) Az előzetes bizonyítás költségeire a perköltségre vonatkozó szabályokat kell alkalmazni.
(5) Az előzetes bizonyítás iránti kérelemnek helyt adó végzés ellen fellebbezésnek nincs helye.

A Kp. e helyütt nem utal vissza a Pp.-re, így szemben az új Pp. 334. §-ban foglaltakkal a közigazgatási perben előzetes bizonyításra csak a perben kerülhet sor. Ez ugyanakkor nem csak a per észszerű határidőn belüli lezárását segíti, hanem olyankor is kérelmezhető, ha a bizonyítás a per későbbi szakaszában különös nehézséget okozna. Az erre irányuló ügyféli kérelemnek kellően indokoltnak kell lennie, és helyt adás esetén a bíróság a bizonyítás általános szabályait alkalmazza. Az eredményét a perben bármelyik fél és érdekelt felhasználhatja. Csak az elutasító döntéssel szemben van helye jogorvoslatnak, a bizonyítás költségeire a perköltség szabályai irányadók. Megjegyzendő, hogy az előzetes bizonyítás az eddigi közigazgatási peres joggyakorlatban is élő intézmény volt, ha túl gyakran nem is lehetett találkozni vele, és ha a Pp. XX. Fejezete külön nem is szabályozta. A Pp. háttérjogszabálykénti alkalmazása okán, a 207. §-ban foglalt feltételek mellett lehetett élni vele. Létjogosultsága legfőképp a gyám-, építési-, jövedéki-, rokkantsági ügyekben van/volt.

A Kp. ugyanakkor már nem utal vissza a Pp.-re e körben, a saját szabályrendszerét kell alkalmazni, a jogintézmény lényege, célja azonban láthatóan nem változott.

Kapcsolódó bírói gyakorlat

E részben olyan iránymutatások, eseti döntések lényegi bemutatására kell a hangsúlyt helyezni, melyek az új törvény jogszabályszövegében való továbbélés vagy legalább a lényegi tartalmi azonosság okán időtállóak lehetnek. A Kúria, illetve korábban Legfelsőbb Bíróság számos esetben és formában elemezte a végrehajtás felfüggesztésével kapcsolatos problémakört. Éppen a Ket. hatálybalépése okán találta aktuálisnak felülvizsgálni a közel egy évtizedig a jogalkalmazás alapjául szolgáló, már emblematikussá vált KK 14. számú kollégiumi állásfoglalását, és adta ki a 2/2006. KJE számú jogegységi határozatát. Akkor a rendszer alapjában változott meg, ugyanis korábban a keresetindításnak a végrehajtásra halasztó hatálya volt (kivéve az Art.-n alapuló adóhatósági határozatokat).

Mivel a jogegységi határozatban foglalt, felhívott, elemzett jogszabályok egy része már módosult vagy nem hatályos, ezért csak szövegszerűen (lehetőleg jogszabályi hivatkozás nélkül) emeljük ki azokat a részeket, melyek – adott esetben egy lehetséges felülvizsgálat után is – fenntarthatók lehetnek, továbbra is segíthetik a jogalkalmazást.

A Legfelsőbb Bíróság rámutatott: A közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálata iránt indított perben a bíróság a határozat végrehajtásának felfüggesztése tárgyában kizárólag kérelem alapján, indokolással ellátott végzésben dönthet. A végzés rendelkező részének tartalmaznia kell a jogorvoslatra való kioktatást, illetve, hogy a kérelemnek helyt adó döntés a fellebbezésre tekintet nélkül végrehajtható, és a törvényben meghatározott esetben azt is, hogy a felfüggesztés hatálya kiterjed a határozaton alapuló jogokra is.

A bíróságnak minden esetben vizsgálnia kell, hogy a keresettel támadott határozat bíróság által felülvizsgálható határozatnak vagy végzésnek, végrehajtható döntésnek illetve végrehajtható okiratnak minősül-e, annak egyes részei tekintetében a részjogerő bekövetkezett-e, a kereset a határozat egészét, vagy csupán egyes – jól elkülöníthető – részeit támadja-e illetve, hogy a közigazgatási szerv, az adóhatóság a határozat végrehajtását felfüggesztette-e, vagy sem, továbbá, hogy a korábban felfüggesztett végrehajtást megszüntette-e, vagy sem, illetve folytatta-e tovább.

A bíróságnak figyelemmel kell lennie arra is, hogy a végrehajtás felfüggesztése iránti kérelem nem teljesíthető olyan okokra alapítottan, amelyek a bírósági eljárásnak a közigazgatási és adóhatósági, adóigazgatási eljáráshoz képest eltérő jellegéből – szabályozási logikájából – vagy a Pp. rendelkezéséből adódóan nyilvánvalóan nem vehetők figyelembe.

A végrehajtás felfüggesztése iránti kérelmet a bíróság érdemben csak akkor tudja megvizsgálni, ha a fél indokolással ellátva terjeszti elő, és a kérelemben előadott okokat, adatokat, tényeket, körülményeket igazolja, vagy a kívánt mértékben valószínűsíti, illetőleg azokról egyébként a bíróságnak hivatalos tudomása van, illetve, ha köztudomásúak.

Láthatóan a jogegységi határozat kiemelt legfontosabb részei összességében szinkronban vannak – az érintett azonnali jogvédelmi eszközre vonatkozó – jelenlegi törvényi rendelkezésekkel, illetve ahhoz továbbra is jó kiegészítésül szolgálnak. Néhány részletszabályban van eltérés, pl. a jelenlegi szabályozás szerint az elsőfokú végzés elleni fellebbezés a végzés tartalmától függetlenül halasztó hatályú. Ugyanakkor a másodfokú eljárásra előírt soronkívüliség a garanciája a gyors döntésnek, elkerülendő, hogy első fokon előbb szülessen meg az érdemi döntés, mint az azonnali jogvédelem körében a másodfokú végzés.

Ugyancsak a végrehajtás felfüggesztésének gyakorlati kérdéseit vizsgálta és elemezte a 17/2010. (XI. 8.) KK vélemény, amely kifejtette: [A] közigazgatási perben a tárgyalás kitűzését megelőzően nem kell megvárni, amíg a közigazgatási határozat végrehajtásnak felfüggesztésére irányuló kérelmet elutasító bírósági végzés jogerőre emelkedik. A végrehajtást felfüggesztő végzésben a bíróság a felfüggesztés időbeli hatályát a per jogerős befejezésében jelölheti meg. Nem kell döntenie a bíróságnak a közigazgatási határozat végrehajtásának felfüggesztésére irányuló – a keresetlevélben előterjesztett – kérelemről, ha a bíróság a keresetlevelet a keresetindítási határidő elmulasztása miatt idézés kibocsátása nélkül elutasítja.

Ez utóbbi iránymutatást annyiban a Kp. is átvette, hogy csak a határidőben előterjesztett keresetlevél visszautasítása esetén szól az azonnali jogvédelmet biztosító végzés hatályáról, illetve általában is most már rendezi a hatály kérdését.

Az 1/2008.KPJE számú jogegységi határozat a felfüggesztés tárgyában hozott végzés elleni jogorvoslati jogról foglalt állást a beavatkozóval összefüggésben, és kifejtette: A közigazgatási eljárás ellenérdekű ügyfele számára a beavatkozás lehetőségét azt megelőzően biztosítani kell, hogy a bíróság a közigazgatási határozat végrehajtásának felfüggesztéséről határozatot hozna. A Pp. szerinti elintézési határidő nem foszthatja meg az ellenérdekű felet a beavatkozási jogának gyakorlásától. A bíróság akkor jár el helyesen, ha a közigazgatási határozat végrehatásának felfüggesztése tárgyában hozott döntését megelőzően rövid határidő tűzésével értesíti az ellenérdekű felet a beavatkozás lehetőségéről és csak a határidő letelte után, a beavatkozásról való döntést követően hoz határozatot a közigazgatási határozat végrehajtásának felfüggesztéséről. Ezzel a közigazgatási határozat végrehajtásának felfüggesztésével érintett ellenérdekű félnek is biztosítja a jogorvoslati lehetőséget. Ha a bíróság az ex lege beavatkozási joggal rendelkező ellenérdekű ügyfél beavatkozási kérelmét – bármely okból – mégis elutasítaná, a Pp. rendelkezése alapján a beavatkozó fellebbezéssel élhet, és ennek jogerős elintézéséig a perben részt vehet.

Megállapítható tehát, hogy ezen elvi, illetve még inkább gyakorlati kérdésekben kiadott állásfoglalások, vagy teljesen szinkronban vannak az új törvényi szabályozással, vagy annak értelmezését, alkalmazását továbbra is segítik, és amíg azokat a Kúria esetlegesen nem módosítja vagy helyezi hatályon kívül, figyelembevételük nem kizárt, sőt akár szükséges is lehet.

A bíróságok, így a Kúria is folyamatosan találkozik a végrehajtás felfüggesztése kérdésével, és nem kizárt, hogy egy-egy konkrét esetben ez akár a per fő kérdésévé lépjen elő. A közelmúltban sorozatperek indultak az újrapályáztatás okán a felszámolói névjegyzékből törlő határozatok miatt, melyben az ügyfelek nemcsak az érdemi – a rangsort megállapító és a névjegyzékből törlő – határozat felülvizsgálatát kérték a bíróságtól, hanem a jogerős ítélet meghozataláig a végrehajtás felfüggesztését is, azért, hogy amíg az eljárás folyik, továbbra is kaphassanak kijelölést. A bíróság jogerősen felfüggesztette a végrehajtást és a jogerős végzésben kimondta, hogy a határozat végrehajtásának felfüggesztése olyan jogintézmény, melynek célja a jogerős határozat érvényesülésének átmeneti megakasztása. A bíróság a határozat joghatásainak ideiglenes felfüggesztéséről dönt, ami független attól, hogy a határozat egyébként kötelezést tartalmaz-e. Az alperes határozati álláspontja szerint ugyanakkor ez a végzés nem helyezhette vissza eredeti pozíciójába a felperest, mert időközben a névjegyzék megszűnt. Ez utóbbi, lényegében a bírósági végzés végrehajtását mellőző, elutasító határozat miatt fordultak a felperesek ismét bírósághoz, melyben végső fórumként a felülvizsgálati kérelem tárgyában eljáró Kúria több tanácsa is egybehangzóan kimondta: a bíróság a végrehajtást felfüggesztette, amit az alperesnek végre kell hajtania, és a felperes ügyében olyan helyzetet teremteni, mintha a törlést nem eszközölte volna. A Kúria elvi éllel mutatott rá, hogy egy nyilvántartásból való törlést elrendelő határozat a bíróság által felfüggeszthető, és ebben az esetben az elsőfokú – fellebbezésre tekintet nélkül végrehajtható – bírósági végzés közlését követően a nyilvántartásból törölt adatot haladéktalanul be kell jegyezni. Ez a törlés végrehajtásának időközbeni, tényleges megtörténtére hivatkozással nem mellőzhető, ugyanis ez csak akkor lehet hivatkozási alap, ha a hatóság kötelezettséget állapított meg, nem pedig jogot vont vissza.

Bár nyilván ezen esetekben hozott döntések a meghozatalkor hatályos jogszabályokon alapulnak, de az az elvi tartalom időtálló, azaz nem foghat helyt olyan jogértelmezés, melynek eredményeképpen kiüresedik a bírósági jogorvoslat lehetősége [Kfv.III.37.403/2016/7., Kfv.VI.37.404/2016/11.].

Figyelemmel arra, hogy az azonnali jogvédelem kibővült eszköztárához képest lényegi és tényleges előzménynek csak a végrehajtás felfüggesztése tekinthető, így adódik, hogy az eddigi bírói gyakorlat is ehhez kötődött, ezt értelmezte. A leggyakoribb és talán legfajsúlyosabb kérdés a Pp. XX. fejezet 332. § (3) bekezdésében és a Kp. 51. § (3) bekezdésében is megfogalmazott mérlegelés, azaz, hogy a bíróság az arányosság elve alapján a közérdek és valamennyi fél szempontjából azt mérlegeli, hogy az azonnali jogvédelem elmaradása nem okoz-e súlyosabb hátrányt, mint amilyennel az azonnali jogvédelem biztosítása járna. Ugyanakkor a Kp. az eredeti állapot helyreállíthatóságára, mint mérlegelési szempontra már nem utal.

Ezzel kapcsolatban tehát a fő kérdés az, hogy a felperes milyen indokkal, okkal, hivatkozással kérheti alappal és eredményesen valamelyik jogvédelmi eszköz biztosítását. E körben a bírói gyakorlat lefektetett néhány alaptételt, amelyek a törvényi változás ellenére is időtállónak tekinthetők. Meg kell azonban jegyezni, hogy sok esetben a releváns szempontok köre attól is függ, hogy milyen típusú perről van szó, és azon belül is a határozat mire irányult. A törvényi követelmény, hogy a kérelmet indokolni kell, az indokot pedig alátámasztani (bizonyítani vagy legalább valószínűsíteni) [BH 2000.277.; KGD 1999.339.; Kpkf.III.37.658/2012/2.].

Ugyanakkor általános és a bírói gyakorlatban egységesen követett elv – amint arról már fentebb is volt szó – hogy önmagában a határozat jogszabálysértőnek tartása, tehát az ügy érdemében való eltérő álláspont nem alapozhatja meg a végrehajtás felfüggesztését, sőt önmagában az sem, ha a határozat tényszerűen valóban hátrányos [KGD 2004.95., KGD 1998.58.]. Sem a bírság összege vagy a magas pertárgyérték önmagában nem lehet döntő szempont [KGD 1999.340.]. Olyan többlet-indokokat kell felhozni, ami az eljárásban felmerülő valamennyi érdek arányos vizsgálata mellett a legnyomósabb, az azonnali jogvédelem céljával egy irányba mutat [LB. Kpkf. VI.37.088/2001.; Kpkf. II.27.885/1997., Kpkf. I.28.610/1998.].