Eredendően nem gondoltam, hogy a XIV. évfolyam 4. számában a hasonló címmel megjelent írásomban felvetett, a tulajdonosi jogokat érintő egyes jogi kérdések nyitva maradnak 2013-ra, még akkor sem, ha arra lehetett számítani, hogy az oktatási reformnak, aminek végrehajtása elején vagyunk, számos nehézség, és megoldásra váró probléma elé kell néznie. A problémák megoldását nehezíti, hogy a jogalkotási munka eredményeként elfogadott törvények nem szolgálták a belső jogharmonizációt, a tulajdonosi jogokat érintő szabályok egyértelművé tételét.

Nem kívánok cikksorozatot indítani, ugyanakkor lényeges, a 3000 fő feletti lakosságszámú településeket érintő, a közoktatási reform miatt keletkezett vagyonjogi problémákra szeretnék rámutatni, és vissza térni újból e témához. Megítélésem szerint ugyanis a nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény (Nvtv.), a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény (Nktv.), valamint a köznevelési feladatot ellátó egyes önkormányzati fenntartású intézmények állami fenntartásba vételéről szóló 2012. évi CLXXXVIII. törvény (Áfv.) háromszögében – vagyongazdálkodási szempontból – eltűnnek az iskolák. Az „eltűnésre” pedig jelenleg nincs kézenfekvő magyarázat.

A közoktatási intézmények állami fenntartásba kerülése mellett az önkormányzatok működtetői szerepéről döntött 2013-tól az Nktv., amelynek keretében az önkormányzat saját forrásai terhére kell biztosítsa a köznevelési feladat ellátásához szükséges tárgyi feltételeket, továbbá az ingó és ingatlan vagyon működtetésével összefüggő személyi feltételeket. Az állami közoktatási feladat ellátására létrehozott intézményfenntartó központot (KIK) pedig ingyenes vagyonhasználati vagy vagyonkezelői jog illeti meg az önkormányzati ingó és ingatlan vagyonon (jelen írásom ez utóbbira nem tér ki, csak a fenntartás és működtetés szétválása kapcsán keletkezett jogi helyzetet értékeli).

Vagyis a KIK és az önkormányzat egymás közötti belső jogviszonyaira jöttek létre keret jellegű jogszabályok, figyelmen kívül hagyva azt, hogy az Nktv. megtartotta az iskolák jogi személyiségét, tehát alapjogi szempontból nem lett volna annak sem akadálya, hogy az önkormányzati vagyon tekintetében az iskolákat illethesse meg az önkormányzati vagyon használati joga. Akkor miért a KIK? Főként abból az aspektusból érdekesebb a kérdésem, hogy a használati jogra vonatkozó magánjogi szabályozás (Ptk.) kifejezetten tiltja a használati jog tovább adását. Így tehát, ha az önkormányzat jogszabály alapján szerződéssel használati jogot alapít a KIK számára, akkor annak gyakorlására csakis a KIK jogosult. Az iskola azonban nem azonos a KIK-el, hiszen az iskolák önálló jogi személyek maradnak. Vagyis az önkormányzati vagyonon létesített használati jogot a KIK át kell engedje az iskoláknak, ami ütközik a PTK. 165. §-ával. Miért kell az önkormányzatoknak a KIK-nek használati jogot alapítani, és miért nem kell az iskoláknak? Keresem arra a választ tehát, hogy hol vannak az iskolák a háromszögben.

Vizsgálódjunk, és nézzük meg alaposan előbb, hogy mi is az önkormányzat feladata. Elsőre egyszerűnek és világosnak tűnik: működtetés. De mit is jelent a működtetés? Az Nktv. megfogalmazza: „ A működtető feladata, hogy a köznevelési közfeladat-ellátás céljait szolgáló ingatlant az e törvény keretei között kötött szerződésben foglalt módon és feltételekkel az ingatlan rendeltetésének megfelelő, hatályos köznevelési, tűzvédelmi, munkavédelmi és egészségügyi előírások szerint üzemeltesse, karbantartsa. A működtető köteles a működtetéssel kapcsolatos közterheket, költségeket, díjakat viselni, gondoskodni az ingatlan vagyonvédelméről. A működtető köteles ellátni minden olyan feladatot, amely ahhoz szükséges, hogy az ingatlanban a köznevelési feladatokat megfelelő színvonalon és biztonságosan láthassák el. Ennek keretében a működtető feladata különösen a köznevelési intézmények működéséhez szükséges eszközök, taneszközök, anyagok, áruk, szolgáltatások megrendelése, átadás-átvétele, raktározása, készletek pótlása. A működtető feladata működtetni, karbantartani a köznevelési intézmény alapító okiratában foglalt feladat ellátásához szükséges technikai berendezéseket, javítani, karbantartani a tulajdonában lévő

    A működtető feladata a köznevelési intézmény épülete állagának megóvása (…)”

A kérdésre tehát keret jellegű választ ad a törvény, olyat, ami csak újabb kérdéseket vindikál: mit jelentenek a költségek, díjak? …mit értenek árun, eszközön… stb? A várva várt Áfv. sem oldotta meg a problémát, hiszen konkrét kötelezettségek meghatározása ebben a jogszabályban sem található. Nem marad így más hátra, mint az, hogy az önkormányzatok és a KIK szerződésben állapítsák meg egymás jogait és kötelezettségeit a törvény keretei között. Ennek megfelelően a KIK el is készítette a szerződésmintáját, ami a keret jellegű szabályon túl, a napi operatív feladatellátásához nem igazán fog támaszt jelenteni.

A jogalkalmazó leleményes, és igyekszik alaposan körbe járni a kérdést. Én is így tettem, és az Nvtv. -hez fordultam, ami mindenképpen eredményesebb jogalkotói munka gyümölcse. Az Nvtv. értelmező rendelkezése tartalmazza is a működtetés fogalmát: „a nemzeti vagyon birtoklásából, használatából, hasznai szedéséből, a nemzeti vagyon fenntartásából és üzemeltetéséből álló tevékenységek együttese, amely – jogszabály vagy szerződés alapján – a nemzeti vagyon felújítására, fejlesztésére, a birtoklásának, használatának, hasznai szedése jogának továbbengedésére is kiterjedhet. Újabb zavaró tényező, hogy az Nvtv. egy tevékenység együttesként határozza meg a működtetést, amely együttesbe beletartozik a birtoklás és használati jog. Vagyis működtetés csak úgy valósulhat meg – nagyon logikusan – ha a működtető használja és birtokolja a vagyont.

Összegezve tehát: az iskola közvetlen módon ellátja az állami közoktatási feladatot, ezért ténylegesen használja is az önkormányzati vagyont a tulajdonos használati és birtoklási joga mellett, aki a működtetésért felelős. A KIK -nek továbbra sem találom a helyét vagyonjogi szempontból.

Mi lehet a megoldás? Az Nktv. keret jellegű jogszabály, de végrehajtására – a vagyon tekintetében – hiányzik egy másik, speciálisabb jogszabály. Ezt a hiányt az Áfv. nem tölti ki. A jogszabályok között (Nktv., Nvtv., Ptk.) kollízió van, és a kollízió feloldása is nehéz, tekintettel arra, hogy nehéz megítélni, hogy  melyik szabály a speciális szabály? Honnan nézzük a specialitást: vagyongazdálkodás, közoktatás vagy magánjogi szempontból?