Az új, általános közigazgatási rendtartásról szóló törvény az alapelvek szemszögéből

A közigazgatás szakmai fóruma

Cikkek / Közigazgatási reform

Az új, általános közigazgatási rendtartásról szóló törvény az alapelvek szemszögéből

XIX. évfolyam, 6. lapszám
Szerző(k):
Dr. Lang Zoltán
jogi referens, Százhalombattai Polgármesteri Hivatal


A modern közigazgatás szellemiségében megkérdőjelezhetetlen az alapvető alkotmányos jogokra utaló alapelvek fontossága. Szerzőnk ezekre hívja fel a figyelmet az Ákr.-ben nevesített elvek ismertetésével.

Mint az a közigazgatásban dolgozó tisztviselők előtt javarészt ismeretes, 2018. január 1. napjától hatályos az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (továbbiakban: Ákr.). Egy Magyarország Kormánya részére készített részletes jelentésben taglaltak szerint „az új általános közigazgatási rendtartásról szóló törvény koncepciójának kialakítása során több elvárásnak is meg kell felelnie az előterjesztőnek. Csak a magyar közjogi hagyományokra és alkotmányos identitásra, valamint a nemzetközi tapasztalatokra, külföldi jó gyakorlatokra alapozva lehet Magyarországon – az ügyfelek és hatóságok megítélése szerint is – jól alkalmazható közigazgatási eljárásjogi törvényt alkotni”. Az új közigazgatási eljárásjogi törvény megalkotásának szükségességét indokolta többek között, hogy a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvényt, a hatálybalépését követően a jogalkotó „több és még több” alkalommal módosította, melyek koncepcionálisan, vagy részletszabályaiban, mind a közigazgatási eljárás egyszerűsítését, hatékonyabbá tételét, gyorsítását, az ügyfelekre háruló „terhek” csökkentését, az eljárások eredményességét stb. tűzték ki célul. Eleinte nem volt indokolt egy koncepcionálisan új kódex kidolgozása, azonban a többszöri módosítások nem kívánt kodifikációs hibákat, az ügyfelek, és a jogalkalmazó hatóságok számára nem preferált nehezebb áttekinthetőséget, jogértelmezési és jogalkalmazási diszfunkciókat eredményeztek. Az Európai Unió Intézménye 2007. június 20-án fogadta el a Jó közigazgatásról szóló CM/rec(2007)7. számú ajánlását és függelékét, „A jó közigazgatás kódexe” elnevezésű dokumentumot. Ebben – nem kimerítő jelleggel – az alábbi fontos közigazgatási elvek és deklarációk jelennek meg:

  • a hatóságok cselekvéseik során elsősorban (köz)szolgáltatásokat nyújtanak, cselekvéseikkel kapcsolatban útmutatókat, ügyleírásokat kell megfogalmazniuk, és eljárásaikat észszerű határidőn belül kötelesek befejezni;
  • a közigazgatás jogszerűtlen működését – legyen az akár mulasztás, akár más formában megnyilvánuló jogsértés – megfelelő szankcióknak kell követniük (akár bíróságok bevonásával);
  • a jó közigazgatást olyan minőségi jogalkotásnak kell biztosítania, amely célravezető, egységes, könnyen érthető és alkalmazható;
  • a közigazgatási hatósági eljárásokban biztosítani kell az egyének és közösségeik, védett csoportok jogos érdekei és a közérdek közti egyensúlyt;
  • a jó közigazgatás a jó kormányzás (good governance) egyik aspektusa, azt nem csupán a jogi eszközök befolyásolják, hanem az a szervezés és az irányítás minőségétől is függ;
  • a közigazgatásnak meg kell felelnie a költségvetési – eljárás-gazdaságossági, hatékonysági – követelményeknek és ki kell zárnia a korrupció minden formáját;
  • a jó közigazgatás az alkalmas, a hatóságok számára rendelkezésre álló emberi erőforrásoktól és a közhivatalnokok megfelelő képzésétől függ;
  • a jó közigazgatáshoz való jog követelményei általános jogi eszközökkel megerősíthetők; e követelmények a jog uralmának olyan alapvető elveiből erednek, mint a jogszerűség, egyenlőség, pártatlanság, arányosság, jogbiztonság, észszerű időn belüli eljárás, a részvétel, a magánszféra tisztelete és a hivatalok átláthatósága.

Valljuk meg őszintén, hogy a mindennapi jogalkalmazás során az egyes eljárási alapelveket ritkán vesszük figyelembe, és vagy nem, vagy helytelenül adaptáljuk az adott ügyre, az ügyfélre vagy a jogesetre. Pedig az alapelvek a fundamentumok szerepét is ellátják, hiszen egy ház építésénél, – vegyük ezt most a jogalkalmazásra vetítve – az elsődleges a biztos alap létrehozása, hogy arra épüljön a többi rendszer. Ha nincs a házban alap, abba nem lehet vizet bekötni, vagy az elektromos áramot bevezetni, magyarán szólva azok használhatóak kell, hogy legyenek. Továbblépve, sokszor előfordulhat, hogy egy adott egységet másképp kívánunk működtetni, és jobbítjuk, felújítjuk, kicseréljük, de ez nem jár az alap elbontásával, egy új ház építése – viszonyítva például egy adott jogág, jogterület alapelveinek újramunkálására – a komolynál is komolyabb átgondolást, megfontolást és munkát kíván. Azaz az egyes jogterületek, így esetünkben a közigazgatási eljárás alapelveinek is megfelelő hangsúlyt kell biztosítani.

Egy adott jogszabály a tőle telhető mértékben – legyen szó jelen esetben részünkről az eljárásjogi jogszabályokról – az adott jogterület sajátosságaira is tekintettel, a nemzeti jogrendszer és a nemzetközi jog hagyományaira építve és nem utolsósorban az Alaptörvénnyel összhangban, annak alárendelve, más jogágakkal, jogterületekkel kohézióban és szintén összhangban szabályozza (ilyen vagy olyan részletességgel) a funkcióját tekintve az adott élethelyzetre, társadalmi viszonyra, viszonyrendszerekre vonatkozó eljárásjogi kérdéseket, szorosan kapcsolódva az anyagi jogi intézményrendszerekhez. Egy, a jogállamiság keretei között alkalmazott eljárással szemben azonban olyan elvárások is megjelennek, amelyek a konkrét eljárási cselekmények szabályain túlmutatnak, azok között nem lelhetőek fel.

A közigazgatási eljárás alapelveinek funkciója, hogy elősegítse a jogszabályok helyes értelmezését és alkalmazását. Az egyes alapelvek már korábban is megjelentek a jog általános alapelveiként (vagy jogelméletileg alapelvnek minősül), vannak azonban olyanok is, amelyek kizárólag a hatósági eljárásnál találhatóak meg. A közigazgatási eljárás alapelvei olyan alapvető alkotmányos jogokra utalnak, amelyek védelme az állam elsőrendű kötelessége. Az alapelvek az Alaptörvény mindenkire kötelező rendelkezéseinek, azon belül is az alapvető jogoknak leképződései a közigazgatási eljárásra. Ezek a rendelkezések tehát tartalmilag is megelőzik a részletes eljárási szabályokat, azok alkalmazási korlátait hordozzák. Jelentőségük abban áll, hogy a közigazgatási eljárást összekapcsolják az Alaptörvénnyel. Az alapelvek olyan általános szabályokat tartalmaznak, amelyeket a közigazgatási hatósági ügy elintézése során mindvégig, az eljárás minden fázisában és minden szereplőjének követnie kell. Az alapelvek tehát közigazgatási hatósági ügy elintézése során az egyes eljárási cselekményekre vonatkozó minden egyes szabállyal együtt alkalmazandóak, amelyek valódi normatív tartalommal és erővel bírnak. Megsértésük a törvény bármely más rendelkezéseinek megsértéséhez hasonlóan következményekkel kell, hogy járjon. Az alapelvek megsértése önmagában is kihat a hatóság döntésének törvényességére, jogorvoslati kezdeményezés alapjául szolgálhat, és eljárási következménnyel jár.

A fentiek világosan kifejezik és hangsúlyozzák az alapelvek jelentőségét a közigazgatási eljárásban, hogy világosan és érthetően megfogalmazzuk, az alapelv mindig mögöttes tartalomként kell, hogy szolgáljon a törvényszakasz betű szerinti rendelkezései hátterében, azok „szelleme” át kell, hogy itassa a jogalkalmazást, az alapeljárás elejétől kezdve a végrehajtási eljárás befejezéséig. Fontos megérteni és hangsúlyozni, hogy a törvény betű szerinti betartása is eredményezheti egy adott eljárás jogellenességét, ha abban az alapelvek figyelmen kívül hagyása, megsértése, negligálása vagy kikerülése realizálódott.

Vegyük tehát most sorra az Ákr.-ben nevesített eljárási alapelveket, és azok lényeges tartalmát, jelentését, jelentőségét:

1. „1. § [Az alapelvek szerepe]

A közigazgatási hatósági eljárásokban – összhangban az Alaptörvény XXIV. és XXVIII. cikkével – az eljárás minden résztvevője a rá irányadó szabályoknak megfelelően és az eljárás minden szakaszában az e fejezetben meghatározott alapelvek és alapvető szabályok érvényre juttatásával jár el”.

Az itt megfogalmazottakat tulajdonképpen kifejtettük az előzőekben, lényeges rámutatni, hogy elsőként deklarálja az eljárásjogi kódex, hogy kifejeződésre kell jutnia az alapelvek tartalmának a közigazgatási eljárás egészében. Hangsúlyozandó az is, hogy a törvény e kötelezettséget, mind a jogalkalmazó hatóságokra, az ügyfelekre, és az eljárás egyéb résztvevőire is rója. Az új kódex éppen ezért is szabályozza jól elkülönítetten, átláthatóan részekre tagolva az egyes alapelveket, hogy az ügyfelek és az eljárás egyéb résztvevői számára is világosak és érthetőek legyenek. Összhangban áll ez a szolgáltató közigazgatás korábban elindult célkitűzéseivel és reformjával.

2. „2. § [A jogszerűség elve]
(1) A közigazgatási hatóság (a továbbiakban: hatóság) jog-szabály felhatalmazása alapján, hatáskörét a jogszabály keretei között, rendeltetésszerűen gyakorolva jár el.
(2) A hatóság a hatásköre gyakorlása során
a) a szakszerűség, az egyszerűség, az ügyféllel való együttműködés és a jóhiszeműség követelményeinek megfelelően,
b) a törvény előtti egyenlőség és az egyenlő bánásmód követelményét megtartva, indokolatlan megkülönböztetés és részrehajlás nélkül,
c) a jogszabályban meghatározott határidőn belül, ész­szerű időben
jár el.”

A jogszerűség elve tág fogalom, melyet a törvény (Ákr.) az adott szakaszon belül egyes összetevőkre bont. Legpontosabban a jogszerűség elve úgy fogalmazható meg, hogy a közigazgatási hatóság az eljárása során köteles megtartani és másokkal is megtartatni a jogszabályok rendelkezéseit. Az (1) bekezdésben hozzákapcsolja ehhez a rendeltetésszerű joggyakorlás elvét, mely legegyszerűbb jelentésében az, hogy a közigazgatási hatóság hatáskörét a jogszabályok keretei között, az azokban előírt célok megvalósítása érdekében gyakorolja, a hatáskörének gyakorlásával nem élhet vissza. Mindezekből következik, hogy a rendeltetésszerű joggyakorlás szorosan összefügg a joggal való visszaélés tilalmával, ez annak a negatív, vagy „parancsoló” aspektusa. Induljunk ki tehát ebből, és így megvilágításba kerül ezen alapelv lényege. A joggal való visszaélés egy konkrét jog (jogosultság) társadalmi rendeltetésével össze nem férő célra irányuló gyakorlása. A joggal való visszaélés tilalma egyben a polgári jog egyik alapelve is. A joggal való visszaélés gyűjtőfogalom, az ide tartozó magatartások teljes (taxatív) felsorolása lehetetlen, mivel olyan tényállások tartoznak ide, ahol valakinek tényleges jogosultsága van valamely jogcselekmény megtételére vagy megtagadására, de ezt a jogosultságát visszaélésszerűen gyakorolja. Joggal való visszaélés esetén a látszat szerint egy jogosultság gyakorlásáról, jogos magatartásról van szó, valójában azonban a rendeltetésszerű joggyakorlás alapelve által „kijelölt” pálya elhagyása a célzat miatt jogellenes, ezért tilos magatartásról van szó. Az egyik legősibb jogelv szerint –„aki jogával él, senkit sem sért”. A (2) bekezdésben a törvény a jogalkalmazó hatóság részére ír elő alapelvi kötelezettséget a hatásköre gyakorlásával összefüggésben. Kezdjük talán a legérthetőbbel, „visszafelé” haladva. A jogszabályban meghatározott határidőn belül kifejezés nem szorul különösebb magyarázatra, ez magából az Ákr.-ből, vagy az egyes ágazati jogszabályokból megismerhető. Az „észszerű időben” kifejezés már egy kicsit problematikusabb lehet. Számos tényezőtől függ ugyanis, hogy adott esetben mi minősül észszerű időtartamnak, különösen a szóban forgó ügy összetettségétől, a meghozandó döntés sürgősségétől és az érintett személyek számától. Az eljárás időtartamának észszerű volta csak az adott ügy konkrét körülményeinek fényében ítélhető meg, figyelembe véve annak bonyolultságát, annak jelentőségét az érintettekre nézve, valamint mind a felek, mind pedig a hatóság magatartását. Az észszerű idő pontos tartamának meghatározása talán úgy definiálható – a határidő meghatározhatatlan volta miatt –, hogy a „lehető leghamarabb”, illetőleg „a legrövidebb időn belül” kell eljárni, amely fogalmak nyilvánvalóan tág keretek között értelmezhetők, így kikényszeríthetőségük meglehetősen kérdéses lehet. Továbbá az észszerű határidő követelményét kiterjesztően kell értelmezni, az nem csupán a döntés meghozatala során, a meghozatalhoz szükséges időtartamot jelenti, hanem kiterjed az eljárás egyes részcselekményeinek megfelelő időn belül történő elintézésére is.

A (2) bekezdés b) pontjában nevesített törvény előtti egyenlőség és az egyenlő bánásmód követelményéből ered tulajdonképpen a következő kettő alapelv, az indokolatlan megkülönböztetés tilalma és a részrehajlás nélküliség elve, így röviden az első kettő magyarázatára kívánok szorítkozni. A törvény előtti egyenlőség elvét az Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdésének első mondata a következőképp állapítja meg: „a törvény előtt mindenki egyenlő”. Ugyanezt az elvet az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdése mint általános jogegyenlőségi klauzulát tartalmazza. Kimondja, hogy Magyarország az alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, fogyatékosság, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül biztosítja. Tulajdonképpen a francia forradalom óta olyan fajsúlyos alapelvvé vált, hogy egyetlen demokratikus alkotmány sem képzelhető el ennek deklarálása nélkül. A törvény előtti egyenlőség fogalmából az következik, hogy az állam sem a jogszabályok szintjén, sem a jogalkalmazás, például a hivatalok működése terén nem tehet különbséget az azonos helyzetben lévő egyének között. Az alkotmányos elv másik oldala, hogy mindenkire egyenlően vonatkoznak az adott állam törvényei: nem tehető különbség az egyének között a jogalkalmazásában.

Az egyenlő bánásmód követelményét az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról szóló 2003. évi CXXV. törvény 1. §-a úgy határozza meg, hogy „az egyenlő bánásmód követelménye alapján Magyarország területén tartózkodó természetes személyekkel, ezek csoportjaival, valamint a jogi személyekkel és a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetekkel szemben e törvény rendelkezései szerint azonos tisztelettel és körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell eljárni”. Látni kell, hogy valójában a törvény előtti egyenlőség, az egyenjogúság, az egyenlő bánásmód, diszkrimináció tilalma, egymással majdhogynem szinonimák, de legalábbis egymástól szorosan el nem választható alkotmányos alapelvek, melyek jelentőségüknél fogva meg kell, hogy jelenjenek az Ákr.-ben is. Mivelhogy ezen alapelvek mindegyike külön-külön is megérdemelne egy külön tanulmányt, (mint ahogy erre megszámlálhatatlan értekezés is született) jelen esetben bővebb kifejtésükre nem szorítkozhatom. Egyébként is a cél az, hogy felhívjuk a jogalkalmazó közigazgatási hatóságok figyelmét a kódex jogelveinek abszolúte nem elhanyagolható voltára.

Szakszerűség, egyszerűség, együttműködés, jóhiszeműség. A szakszerűség elvének követelményéről a jogirodalomban kevesebb kifejtő meghatározást találunk, talán azért, mert közvetlenül összefüggést mutat a jogszerűség elvével (e cím alatt is található meg az Ákr.-ben, tehát ezzel újdonságot nem állítottam). Szakszerű az eljárás, ha annak végigvitelét a hatályos szabályozók rendelkezéseinek, előírásainak megfelelően teljesíti a tisztviselő, és az azokhoz kapcsolódó, szükséges „taktikákat” és technikákat alkalmazza. A szakszerűség fogalma – mint említettem – magában hordozza a jogszerűség fogalmát. Ahhoz, hogy szakszerűségről beszélhessünk, a hatályos szabályozók rendelkezéseit, tehát a jogszerűséget is be kell tartanunk. A jogszerűség kiegészülve a szükséges „taktikákkal” és technikákkal a szakszerűség megfelelője. Az elméleti tudás mellé becsatlakozik a gyakorlat. A szakszerűség már a szakmai gyakorlat részét képezi, lehet az akár egy jól kialakított jogszerű metodika vagy eljárási technika. A szakszerűség megállapításához egy-egy adott ügy ismerete és vizsgálata szükséges, hiszen nem kijelenthető, hogy egy adott módszer minden eljárástípusra megfelelően alkalmazható. Az egyszerűség törvényi kötelezettsége is két oldalról vizsgálható. Egyrészt a közigazgatási szervek az egyszerűséget jó munkaszervezéssel, (itt már látható, hogy fontos szervezési alapismeretek is megkövetelendők a hatóságtól) korszerű technikai eszközök, módszerek alkalmazásával valósíthatják meg. Másrészről, az ügyfél és az eljárás egyéb résztvevői oldaláról nézve fontos, hogy az ügy jellegére, és az abban résztvevő személyek „egyediségére” tekintettel a legérthetőbb, legpraktikusabb, legcélravezetőbb intézkedéseket és módszereket válassza meg a közigazgatási szerv az egyes eljárási cselekményei során. Az ügyféllel való együttműködés elvében először is látni kell, hogy az Ákr. is alapvetésként deklarálja, hogy a Ket. előtti évtizedekben kialakult ásatag felfogás régen idejétmúlt, miszerint a közigazgatási eljárásban a hatóság és az ügyfél között az alá-fölérendeltségi viszony érvényesül. Ugyan a közigazgatási szerv ügydöntő szerepben van az eljárása során, képtelenség lenne azt állítani, hogy az ügyfél alá lenne rendelve a hatóságnak, és óriási hiba, ha nem látjuk az eljárásban a szolgáltató jelleget. Az ügyféllel való együttműködés azt kívánja meg, hogy vele szoros, szolgáltatói kooperációban vigye véghez a közigazgatási szerv az eljárási cselekményeket, udvariasan, az ügyfél egyedi élethelyzeteire is tekintettel legyen a döntésig jutó folyamatokban. Egyszer hallottam egy viccesnek hangzó állítást, miszerint minden közigazgatási szerv előterében fel kellene állítani egy szobrot, mely az ÜGYFELET ábrázolja, ha a tisztviselő elhalad mellette, lássa annak tényleges pozícióját, és hogy érette lépett be dolgozni a hivatali épületbe. A jóhiszeműség követelményét és elvét az Ákr. a 6. §-ában a bizalmi elvvel együtt külön kiemeli, így ezzel a későbbiekben foglalkozzunk.

3. „3. § [A hivatalbóliság elve]
A hatóság a kizárólag kérelemre indítható eljárások kivételével hivatalból eljárást indíthat, a kérelemre indult eljárást jogszabályban meghatározott feltételek fennállása esetén folytathatja. Hivatalból állapítja meg a tényállást, határozza meg a bizonyítás módját és terjedelmét, valamint e törvény keretei között felülvizsgálhatja a saját és a felügyelete alá tartozó hatóság döntését és eljárását.”

A hivatalbóliság elvét más néven officialitás elvének is szokták nevezni, melyet az Ákr. 3. §-a tömören és lényegre törően meghatároz. A közigazgatási hatósági eljárásokban, konkrét ügyekben gyakorlatilag a végrehajtó hatalom realizálása valósul meg. A végrehajtó hatalom gyakorlása érdekében biztosítani kell az ehhez szükséges jogi keretet, amely a hivatalbóliság elvében jelenik meg. Látszólag ennek ellentmond, hogy a közigazgatásban is nagyszámban vannak kérelemre induló eljárások. Ilyen esetekben főszabály, hogy az ügyféli elhatározás szükséges az eljárás megindításához. A hivatalbóliság elve azonban az ilyen eljárásokban is jelen van, hiszen a hatóság nincs teljes mértékben az ügyféli kérelemhez kötve. Az, hogy milyen eljárási cselekményeket fog az ilyen eljárásokban lefolytatni, főszabály szerint független az ügyfél kérelmétől. A kérelemre indult eljárásokban is gyakorlatilag csak két korlátja van a hivatalbóliság elvének. Az egyik, hogy a csak kizárólag kérelemre indítható eljárást nem lehet hivatalból megindítani és lefolytatni. A másik korlát az ügyféli kérelemhez való kötöttség, amely csak annyiban áll fenn, hogy nem lehet az ügyfél számára olyat engedélyezni, amire kérelme nem terjed ki, tehát ha pl.: egy egyszintes házra kér engedélyt, nem lehet kétszintest engedélyezni.

4. „4. § [A hatékonyság elve]
A hatóság a hatékonyság érdekében úgy szervezi meg a tevékenységét, hogy az az eljárás valamennyi résztvevőjének a legkevesebb költséget okozza, és – a tényállás tisztázására vonatkozó követelmények sérelme nélkül, a fejlett technológiák alkalmazásával – az eljárás a lehető leggyorsabban lezárható legyen.”

A hatékonyság elvének megjelenése egyidejű a modern európai területi állam születésével és az eredményességi elv „hozzáépülése” párhuzamos azzal a folyamattal, amelynek keretében a szolgáltató funkciók a modern állam, a modern demokrácia működésében központi helyre kerültek. A hatékonyság a közszolgáltatás költség/haszon viszonylatú kritikai értékelését, lemérését jelenti. Ebben az esetben a kritikai mérce alapvetően közgazdaságtani-technikai eszköztárat alkalmaz. A hatékonysági elv lényegében menedzseri elv, vagyis adott tevékenység esetében a költségek és a bevételekből származó haszon közötti viszony optimalizálására orientál. Általában a közigazgatásban megkülönböztetnek külső és belső hatékonyságot.

Külső hatékonyság esetében a hatékonyság az erőfeszítés és az eredmény összetevéseiből adódó, a teljesítmény értékelésére vonatkozó viszonyszám. Azt a szervezetet, munkát, teljesítményt nevezzük hatékonynak, amely a többihez viszonyítva a legkisebb erőfeszítéssel vagy ráfordítással éri el a kitűzött célt. E tekintetben a közigazgatás monopol helyzetben van. Más szervezeteket megszüntethetnek, ha tevékenységük tartósan nem hatékony, a közigazgatást azonban nem. A közigazgatás külső tevékenységeivel szemben a társadalmi hatékonyság normáit érvényesítjük. Ez a megelégedettség. Hatékonynak minősíthető az a közigazgatás, amelyek működésével a lakosság elégedett.

Belső hatékonyság: a közigazgatás külső feladatainak sikeres elintézése érdekében jelentős mértékű belső szervező munkát végez (szervezeti struktúra, ügyirat kezelési szabályok, belső munkarend). A belső munka hatékonysága már jobban mérhető. A hatékonyság állandó javítására kell törekedni, a feladatok gyorsabb, pontosabb végzésére. Mód van az összehasonlításra is. A hatékonyság növelésére irányuló kötelezettségeknek a közigazgatás ún. racionalizálási, észszerűsítési vagy korszerűsítési programok keretében tesz eleget. A racionalizálás nem azonos a közigazgatási reformokkal. Reformok csak központból indíthatók, mivel a közigazgatás alapvető szervezeti szabályait változtatják meg. A korszerűsítés klasszikus területei a pénzügyek. Többi területek: ügyintézési folyamat egyszerűsítése, hivatali munkaszervezés tökéletesítése, nyilvántartások rendjének észszerűsítése. A közigazgatás demokratizmusa és hatékonysága szorosan összefügg egymással. Az a közigazgatás, amely pazarló, lassú, koncepciótlan, tehát nem hatékony, nem lehet demokratikus sem.

5. „5. § [Az ügyfélre vonatkozó alapelvek]
(1) Az ügyfél az eljárás során bármikor nyilatkozatot, észrevételt tehet.
(2) A hatóság biztosítja
a) az ügyfél, továbbá
b) a tanú, a hatósági tanú, a szakértő, a tolmács, a szemletárgy birtokosa és az ügyfél képviselője (a továbbiakban együtt: eljárás egyéb résztvevője) számára, hogy jogaikat és kötelezettségeiket megismerhessék, és előmozdítja az ügyféli jogok gyakorlását.”

Az ügyfélre vonatkozó alapelvek körében a jogszabály nem csak az ügyfél, hanem az eljárás egyéb résztvevői irányában is megfogalmazza az alapvető követelményeket. Egyrészről az ügyfél és az eljárás egyéb résztvevői szemszögéből aktív jogosultságok fakadnak, miszerint nyilatkozattételi, észrevételi jogokat biztosít az Ákr., másrészről a jogaik és kötelezettségeik megismerésének létfontosságát, és azok gyakorlásának biztosítását „kérhetik számon” úgymond az eljáró hatóságtól. Az eljáró közigazgatási szerv oldaláról pedig ezek az alapelvek aktív tevési, cselekvési kötelezettségként állnak neki a lehetőség biztosítására, és az alapelvek érvényesülése felé nyíló ajtó kitárására, továbbmenve, az ügyfelek, eljárás egyéb résztvevői „betessékelésére” terjed ki a jogszabályi teendője. A nyilatkozattétel és az észrevétel megtevésének joga (hangsúlyozza a jogszabály, hogy ez bármikor fennáll az eljárás során) erősíti az ügyféli pozíciót, visszakanyarodnék arra, hogy ez is a közigazgatási szolgáltatási funkció alapköve, és a rég elvetett alá-fölérendeltségi viszony teljes negligálása. Másrészről az eljáró hatóság szemszögéből is fontos, hiszen a tényállás tisztázását nagymértékben segíti, informatív jelentőséggel bír az adott ügy komplexitásában történő átlátása vonatkozásában. Itt szeretnék azonban annak hangot adni, hogy ne tekintsük ezt pusztán az „éterbe kiáltott szónak”, (hadd mondjon, írjon az ügyfél, amit akar, úgyis én döntöm el az ügyet) éljünk annak figyelembevételével és értékelésével, tekintsük szempontnak a döntés meghozatala során, kerüljön sor a konkrét reflexióra, hiszen adott esetben egy jogorvoslati eljárás során az komoly súlyt kaphat, és egyébként is ez következik a modern közigazgatás szellemiségéből. A jogok és kötelezettségek megismerésének biztosítása szintén egy aktív hozzáállást feltételez az eljáró hatóság részéről. Mindez cselekvést, tennivalót kíván akár szóban, akár írásban, és fontos annak teljes körűsége, hiszen a hatóság nem „hallgathat” el erre vonatkozó tájékoztatásokat. Sokszor ez csak egy jegyzőkönyvi rövid odavetettségben, záradékban nyilvánul meg, pl.: „az ügyfél a jogairól és kötelezettségeiről tájékoztatást kapott”, szóban pedig még kevésbé vagyunk késztetve ezen alapelveknek eleget tenni. Az ügyféli jogok előmozdítása stilisztikai kifejezés azt a látszatot keltheti bennünk, hogy itt valami „félgőzzel” odavetett mellékes dologról van szó. Valójában a közigazgatási szervnek az előmozdítás során minden tőle telhetőt, a részéről elvárt gondossággal (és még annál is többel) meg kell tennie ahhoz, hogy az ügyfél jogait gyakorolhassa, azokkal élni tudjon. Ez a modern demokratikus közigazgatási eljárásjog fontos garanciája.

6. „6. § [A jóhiszeműség elve és a bizalmi elv](1) Az eljárás valamennyi résztvevője köteles jóhiszeműen eljárni és a többi résztvevővel együttműködni.
(2) Senkinek a magatartása nem irányulhat a hatóság megtévesztésére vagy a döntéshozatal, illetve a végrehajtás indokolatlan késleltetésére.
(3) Az ügyfél és az eljárás egyéb résztvevője jóhiszeműségét az eljárásban vélelmezni kell. A rosszhiszeműség bizonyítása a hatóságot terheli.”

A jóhiszeműség a gyakorlatban egy rövid meghatározás szerint tulajdonképpen azt jelenti, hogy valaki a látszattól eltérő valós tényekről nem tud, és kellő gondosság tanúsítása mellett nem is tudhat róla. Az Ákr. a jóhiszeműséget az eljárás valamennyi résztvevője számára szoros kötelékként szabja. A jóhiszeműség és tisztesség elve ma már Európa szerte elfogadott alapelv. Eredete a római jog koráig nyúlik vissza, ahol ezt a fogalmat a „bona fides” kifejezéssel jellemezték. A római jogi fogalom alapján jóhiszeműen akkor cselekszik az ember, ha alaposan hiheti azt, hogy amit tesz, jogszerű. Mai álláspontunk alapján jóhiszemű az, aki nem tud és nem is tudhatott ellentétes valóságról, míg rosszhiszemű, aki tud, vagy akinek tudnia kellett a látszattal ellentétes valóságról. Az együttműködés elvét korábban már taglaltam, de itt a jogalkotó nem csak a hatóság–ügyfél viszonyában, hanem a „mindenki mindenkivel” viszonylatban írja elő a kölcsönös kooperációt, azt, hogy egymás iránti segítéssel megvalósuló közös fellépés és közös munkálkodás legyen egy cél elérése, érdek érvényesítése, feladat elvégzése érdekében. A (2) bekezdésben az jelenik meg, hogy senkinek a magatartása nem irányulhat a hatóság megtévesztésére, mely különösebb magyarázatra megítélésem szerint nem szorul. Ez egyrészről olyan társadalmi-erkölcsi kategória, melyet a jogalkotó jogi normává emelt, mégpedig alapelvi alkotmányos normává, másrészről nyilvánvalóan az egész ügy, eljárás vakvágányra futhat és torz tartalmú, a valósággal ellentétes információk alapján nem törvényes döntés születhet. A késleltetés kérdéskörét pedig már tárgyaltuk a joggal való visszaélésnél. A 6. § kifejezi az úgynevezett bizalmi elvet, mely szerint az ügyfél részéről vélelmezzük a jóhiszeműséget, azt, hogy legvalósabb ismereteit és a helytálló tényeket osztja meg a hatósággal, és nem tekintjük potenciálisan törvénysértő és rosszhiszemű személynek.

Végezetül ismét hangsúlyozni szeretném, hogy a közigazgatási eljárási kódex alapelvi követelményeit ne tekintsük valamiféle preambulumnak, amit egyszer át kell futni gyorsan, ha elolvassuk az Ákr.-t, jelentőségük annál sokkal nagyobb. Igyekezzünk tudatosítani magunkban, hogy olyan alapvető alkotmányos értékek jelennek itt meg, melyek áthatják, át kell, hogy hassák a törvény betűi közti sorokat és a jogalkalmazói gondolkodásmintákat, egy közigazgatási eljárás minden részletét.

Hozzászólások

Előfizetés

Kategória

Feliratkozás hírlevélre

Könyvajánló

1037 Budapest, Montevideo utca 14.
Tel.: +36 1 340 2304
Fax: +36 1 349 7600
E-mail: info@hvgorac.hu

Weboldal: hvgorac.hu

Szakmai partnerek

Jegyzők Országos Szövetsége (JOSZ) – www.josz.eu

Közszolgálati Tisztviselők Szakmai Szervezeteinek Szövetsége – www.kozszov.org.hu