Közel hat évvel ezelőtt ezen kiadványban már érintettem a pihenéshez és a vállalkozáshoz való jog összhangjának igényét, illetve azt, hogy egy kerületi önkormányzat miképpen működhet ebben közre. Az azóta bekövetkezett események és az eltelt idő, illetve az első rendeleti próbálkozástól eltelt 18 év alapot szolgáltat arra, hogy áttekintsük ismét az elmúlt időszak jogszabályi és egyéb változásait. Teszem ezt egy belvárosi önkormányzat szemszögéből – kiemelve azt, hogy minden önkormányzat életében megvannak azok a specialitások, amelyek meghatározzák a mindennapi életüket, feladataikat, megoldandó problémáikat, a helyzetüket. Terézvárosban az egyik ilyen nagy súlypontú kérdés a csend, másképpen az itt élők nyugalma, szemben a szórakozóhelyek és szálláshelyek nagy számával és a működésükből származó zajterheléssel.

I. Bevezető

Terézváros Budapest egyik pesti, belvárosi kerülete. Csodálatosan színes városszövet rajzolódik ki minden szempontból, ha az ember végigtekint a kerület múltján, jelenén és földrajzi elhelyezkedésén. Ez a sokszínűség azonban egyvalamit biztosan nem jelent: csendet és ebből következően nyugalmat. A kerület nagyon él minden értelemben, akár a kultúrára, a diplomáciára, az állami feladatokra, a közlekedésre vagy a kereskedelemre gondolunk. Ez érthető is, hiszen Terézváros területe csupán 2,38 négyzetkilométer, amely Budapest területileg második legkisebb kerületévé teszi (népesség szempontjából a körülbelül 35 ezeres lakosságszámával a negyedik helyet foglalja el a kerületek között). Azonban ezen parányi terület is otthont ad tizenegy színháznak, huszonegy nagykövetségnek, nagy múltú állami intézményeknek, úgymint az Operának, a Zeneakadémiának, a Balettintézet volt (az Andrássy úton található Drechsler-palotában ma már egy szállodalánc luxusszállodája működik) és jelenlegi épületének, a Magyar Művészeti Akadémia épületének (korabeli nevén Schanzer-villának), a Pesti indóház helyén álló, Gustave Eiffel által tervezett Nyugati pályaudvarnak és az üzleti élet jelképes épületeinek is, gondoljunk csak a barna füstüveg borítású, tördelt, sokszögű elemekből álló Nyugati téren 1984-ben átadott üzletházra vagy a Váci úton vele szemben elhelyezkedő – szintén üveg borítású –, és jelenleg Közép- és Kelet-Európában a legnagyobb területűnek tartott bevásárlóközpontjára. A sor még hosszan folytatható lenne intézmények, szálloda- és üzletláncok felsorolásával. Azonban ehelyett érdemes arra is kitérni, hogy Terézváros a centrális fekvésén túl népszerűségét nemcsak annak köszönheti, hogy – mind a felszíni járatok, mind a metrók vonatkozásában – a közösségi közlekedéssel legjobban ellátott kerületek egyike, hanem annak is, hogy 2002 óta a három szakaszra osztható Andrássy út és a millenniumi földalatti vasút a világörökség része lett. Ebből a kis ismertetőből is látható, hogy a kerület nagyon összetett struktúrával rendelkezik, amely eleve meghatározza a rendeltetését és a jelentős cél- és átmenő forgalmát is. Így nem csoda, hogy az üzletek üzemeltetői, ezen belül kiemelten a vendéglátással foglalkozók, előszeretettel létesítik itt üzleteiket, nem kis forgalmat és zaj-, valamint egyéb jellegű terhelést generálva ezzel az itt élőknek. A legfrissebb hatósági nyilvántartás szerint Terézvárosban 1789 üzlet található, amelyből 644 vendéglátóhely, ezek közül pedig 155 rendelkezik meghosszabbított, azaz 22.00 óra utáni, vagyis eltérő nyitvatartási engedéllyel. Az utóbbi jelentését nemsokára tisztázzuk, előbb azonban lássuk – a teljesség igénye nélkül –, hogy milyen alkotmányos kérdések merülhetnek fel a kérdés szabályozása kapcsán a helyi jogalkotó, azaz a képviselő-testület előtt. Kortörténet, de a hat évvel ezelőtt boncolgatott kérdések során még fel sem merült az a zajforrás, amely az elmúlt évek legnagyobb, de mindenképpen leginkább felkapott problémáját jelentette a kerületben: a hostelkérdés. Erre is kitérek a későbbiekben.

II. Alkotmányos jogok

A kerületben a zajterhelést okozó szórakozó- és szálláshelyek jelenléte és különösen nagy száma, valamint a fentiekben már részletezett egyes értékek – amelyek a lakosság szempontjából valójában néha inkább terhelések – elkerülhetetlen konfliktusokhoz vezetnek. Nemcsak a mindennapi életben használt fogalom szerint, hanem jogi értelemben is, hiszen alapjogok, jogok ütköznek. Pontosabban szólva nem közvetlenül a jogok, hanem az azok gyakorlásához kapcsolódó következmények (zaj) és a jog találkozásáról beszélhetünk. De még egy kicsit talán ennél is bonyolultabb a helyzet a jogi környezet részbeni szabályozatlansága miatt. A klasszikus alkotmányjogi értelemben vizsgálva a területet, találkozhatunk itt a vállalkozáshoz, a pihenéshez, a szabadidőhöz (szórakozáshoz) való jog egymáshoz való viszonyrendszerével. Anélkül, hogy kitérnénk a jelenlegi alapjogi szabályozás rendszerére, azt azért meg kell említenünk, hogy az Alaptörvényben külön nevesítve a vállalkozáshoz való jogon kívül a fent említett jogok nem szerepelnek. De az is igaz, hogy az Alaptörvény Záró- és vegyes rendelkezéseinek 5. pontja szerint az Alaptörvény hatálybalépése előtt meghozott alkotmánybírósági határozatok hatályukat vesztik azzal, hogy a rendelkezés nem érinti az ezen határozatok által kifejtett joghatásokat. Kitérek arra is, hogy az Alkotmánybíróság az Alaptörvény hatálybalépését követően maga is értelmezte a korábbi határozatokkal kapcsolatos viszonyát, eszerint: az újabb ügyekben felhasználhatja azokat az érveket, amelyeket az Alaptörvény hatálybalépése előtt hozott korábbi határozata az akkor elbírált alkotmányjogi kérdéssel összefüggésben tartalmazott, feltéve hogy az Alaptörvény konkrét – az előző Alkotmányban foglaltakkal azonos vagy hasonló tartalmú – rendelkezései és értelmezési szabályai alapján ez lehetséges [22/2012. (V. 11.) AB határozat]. „Az egyes intézményekről, alapelvekről és rendelkezésekről kialakított értelmezése a határozataiban található meg. Az Alkotmánybíróságnak azokra az alapértékekre, emberi jogokra és szabadságokra, továbbá alkotmányos intézményekre vonatkozó megállapításai, amelyek az Alaptörvényben nem változtak meg alapvetően, érvényesek maradnak.” Ezek alapján egyértelműen helye van a vizsgálatnak. Az Alkotmány 70/B. § (4) bekezdésében úgy rendelkezett, hogy „Mindenkinek joga van a pihenéshez, a szabadidőhöz és a rendszeres fizetett szabadsághoz”. A pihenéshez való alapjog konkrét tartalma felleltározhatatlan maradt a mai napig. Az Alkotmánybíróság maga is kimondta az 1030/B/2004. AB határozatában, hogy […] az Alkotmány a pihenéshez való jog konkrét tartalmát, feltételeit közelebbről nem határozza meg (ABH 2005, 1307, 1311). […] Az Alaptörvény XVII. cikk (4) bekezdése – az Alkotmány 70/B. § (4) bekezdéséhez hasonlóan – a munkavállaló alapjogaként rögzíti mind a munkavégzéshez közvetlenül kapcsolódó napi pihenőidőhöz, mind a munkavállaló tartós pihenését szolgáló heti pihenőidőhöz, továbbá a munkavállaló éves fizetett szabadsághoz való jogát. „Az Alaptörvény az Alkotmánynál részletesebben határozza meg a pihenéshez való jog tartalmát, mert a munkavállaló tartós pihenésének biztosítására szolgáló éves fizetett szabadság mellett a munkavégzéshez közvetlenül kapcsolódó napi és heti pihenőidőt is külön említi.” {3341/2017. (XII. 20.) AB határozat, Indokolás [39]–[40]}. Az Alaptörvény tehát nem általában határozza meg a pihenéshez való jogot, hanem összekapcsolja azt a munkavállalói szempontokkal. Általános értelemben tehát nem konkrét alapjoggal állunk szemben, ha a pihenéshez való jogról beszélünk, hanem egy olyan joggal, amely már egyébként is alkotmánybírósági értelmezésre szorult és tartalmát valójában – jelenleg – szabadon állapítják meg. Ez a jog éppen úgy magában foglalja az éjszakai nyugalomhoz való jogot, mint az aktív pihenés megnyilvánulásaként a kikapcsolódáshoz, a szórakozáshoz, de – ellentmondásos jelleget keltve – konkrét esetben a zenés szórakozóhelyen történő időtöltéshez való jogot is. Továbblépve ki kell térni arra is, hogy nagyon fontos alapjog az Alaptörvényben nevesítetten a vállalkozáshoz való jog. A fentiekkel ellentétben a vállalkozáshoz való jogot az Alkotmánybíróság a konkrét alkotmányi nevesítésből fakadóan mindig is alkotmányos alapjognak ismerte el. Az alkotmányvédelem rendszerében ennek azért van dogmatikai jelentősége, mert az alapjogi jellegből következően a vállalkozáshoz való jog tekintetében, korlátozhatóságának megítélése során a szükségesség/arányosság tesztjét kell alkalmazni, illetve lényeges tartalmát illetően – alkotmányosan – még törvény sem korlátozhatja. A vállalkozáshoz való jog alapjogi elismerése tehát egy erős védelmet jelent, amely védelem nem jelenti ugyan a korlátozhatatlanságot, de megköveteli a korlátozás szigorúbb alkotmányossági kritériumainak vizsgálatát és érvényesítését. A vállalkozás joga azt jelenti, hogy bárkinek Alaptörvény biztosította joga a vállalkozás, azaz üzleti tevékenység kifejtése. A vállalkozás joga a fentiek értelmében egy bizonyos, a vállalkozások számára az állam által teremtett közgazdasági feltételrendszerbe való belépés lehetőségének biztosítását, más szóval a vállalkozóvá válás lehetőségének biztosítását jelenti. A vállalkozás joga tehát nem abszolutizálható és nem korlátozhatatlan: senkinek sincs alanyi joga meghatározott foglalkozással kapcsolatos vállalkozás, sem pedig ennek adott jogi formában való gyakorlásához. A cikk jellege miatt a vállalkozás jogának alanyi jogi, szubjektív oldalának és objektív, intézményi oldalának elemzését mellőzöm, inkább az tűnik most hangsúlyosnak, hogy a vállalkozáshoz való jog, alapjogi jellegéből következően a gazdasági alkotmányosság egyik alapvető biztosítéka. Ezek alapján a fő kérdés tehát, hogy miképpen biztosítható az összhang a jogok között és egy önkormányzat beavatkozhat-e a vállalkozás szabadságába.

III. A problémák

A probléma forrása túlnyomó részt a lakosságot zavaró zaj, illetve annak indokolatlan keltése. Ahogy már fent is említettem ennek a kerületben kettő nagy forrása van: a szórakozóhelyek és a hostelek. A teljesség végett hozzá kell tenni, hogy a lakossági panaszok alapján a hostelek esetében nemcsak a zajkeltés jelent a mindennapi életben problémát, hanem a vendégek nem megfelelő, adott esetben kulturálatlan, közösséget sértő viselkedése, továbbá a társasházakat, illetve lakókat terhelő egyéb körülmények (például: szemetelés, rongálás). Visszatérve a zajkibocsátásra, nem kell külön magyarázatot fűzni ahhoz, hogy micsoda ricsaj és felfordulás költözik be egy társasházba, ha egy legénybúcsús, de nyugodtan írható: leánybúcsús vagy éppen születésnapos – általában külföldi – társaság érkezik a hostelként funkcionáló lakásba. De talán még ennyi sem kell a pihenés lehetetlenségéhez, elegendő, ha a turisták úgy érzik, hogy nem otthon vannak és emiatt nem kell annyira vigyázni mindenre, nem kell betartani olyan szigorúan minden szabályt. Érthetően ráncolódik a lakók homloka ilyenkor, hiszen ők nemcsak az aznapi adott társaságot viselik nehezen, mert másnap jön a következő társaság, aztán pedig a következő. És a sor folytatódik. Ez az a környezet, amellyel a helyi jogalkotó találkozik, és adott esetben meg kívánja oldani a felé a lakosság részéről jelentkező elvárást. A jog nyelvére lefordítva a helyzetet: alapjogok ütközéséről nincsen szó, legfeljebb alapjog és jog ütközése jöhetne szóba, de szoros értelemben még az sem, hiszen nem a jogrendszeren belüli ütközésről van szó, hanem arról, hogy a vállalkozáshoz való alapjog alapján üzemeletetett vállalkozások gyakorlásához természetszerűleg, de ugyanakkor nem feltétlenül (!) társuló negatív következmény, a zaj (és hostelek esetében egyéb körülmények is) a lakosság nagy részében – érthetően – felháborodást keltenek. Ezen túl, nem értelmezhető helyesen az a felvetés sem, hogy az önkormányzat korlátozná a vállalkozás szabadságát akkor, amikor a vendéglátóhelyek nyitvatartása tekintetében időbeli korlátot vezet be, mint ahogy az sem, hogy a hostelek esetében a szolgáltatások napjainak számszerű meghatározása ilyen jellegű korlátozást jelentene.

IV. A Csendrendelet előírásai

1. Előzmények

A jelenlegi Csendrendeletet (amely a második rendeleti szabályozása a tárgykörnek, mert az első 2007-ben volt), azaz az üzletek éjszakai nyitvatartásának rendjéről szóló önkormányzati rendeletet, a képviselő-testület, megalkotása óta számtalan alkalommal – mire ez a cikk megjelenik, már 17 alkalommal – módosította. Ezek a módosítások, hol kisebb, hol nagyobb volumenűek voltak, vagyis előfordultak csupán technikai változtatások, de átfogóbb, novelláris módosítások is. Sőt, egy alkalommal, 2012-ben, már a Kúria előtt is jártunk az önkormányzati rendelet egy korábban hatályos változatával, amelynek következménye az lett, hogy két, az akkori szabályozásban jelenlévő, a társasházi szavazati arányhoz kötődő rendeleti előírást a Kúria megsemmisítette, míg az önkormányzati rendelet ellen irányuló indítvány mennyiségileg jelentősebb részét kitevő többi pontot elutasította. A módosításokkal, vagyis a korábban hatályos szövegrészekkel ezen cikk keretében nem kívánok foglalkozni, most kizárólag a hatályos szabályrendszer egyes elemei lesznek érdekesek. A módosítások nagy számából kiindulva látható, hogy a terület jogalkotói gondozása nem könnyű feladat, hiszen mindenképpen valamilyen kompromisszum jelentheti csak a megoldást, így sikerülhet biztosítani a szórakozáshoz való jogot anélkül, hogy a lakók pihenéshez való joga és a vállalkozáshoz való jog lényegesen csorbulna. Az így megszületett és rendeletbe foglalt megoldás – mind a vendéglátóhelyek, mind a hostelek esetében – véleményem szerint alkotmányos, s a képviselő-testület az elérni kívánt célt biztosította vele.

2. A felhatalmazás

A képviselő-testületnek tehát az előző pontban foglalt alkotmányossági keretek között kellett – és módosítási igény fellépése esetén kell – rendeletet alkotnia a tárgykörben. Az Alaptörvény 32. cikke szerint a helyi önkormányzat a helyi közügyek intézése körében a törvény keretei között rendeletet alkot. Ugyancsak itt mondja az Alaptörvény azt is, hogy feladatkörében eljárva a helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot. Ebben az esetben egy – lentebb ismertetett – törvény általi felhatalmazás áll a képviselő-testület rendelkezésére, azaz ennek alapján tud jogszabályt alkotni. A felhatalmazás szövege azonban azon ritkább esetet testesíti meg, amely csupán lehetőségként tárja a képviselő-testület elé a normaalkotást, tekintettel a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény 5. § (4) bekezdésére is, miszerint a felhatalmazás jogosultja a jogszabályt köteles megalkotni, feltéve, hogy a felhatalmazást adó jogszabályból kifejezetten más nem következik. A kereskedelemről szóló 2005. évi CLXIV. törvény (a továbbiakban: Ker. tv.) 6. § (4) bekezdése szerint a kerületi önkormányzat képviselő-testülete – a helyi sajátosságok figyelembevételével – rendeletben szabályozhatja a) az üzletek éjszakai (22.00 és 6.00 óra közötti) nyitvatartási rendjét, valamint b) a világörökségi területen működő, szeszes italt kimérő, árusító kereskedelmi, illetve vendéglátó üzletek 24.00 és 6.00 óra közötti nyitvatartásával összefüggő – a közbiztonság, illetve a köztisztaság fenntartásához kapcsolódó – többletfeladatokhoz igazodó összegű felügyeleti díjat. A törvény a záró rendelkezései között a 12. § (5) bekezdésében felhatalmazást ad a kerületi önkormányzat képviselő-testületének, hogy az üzletek éjszakai (22.00 és 6.00 óra közötti) nyitvatartási rendjét, a felügyeleti díjra vonatkozó részletszabályokat, a befolyt összeg felhasználásáról szóló elszámolás módját, valamint az üzlet működésével összefüggésben elkövetett jogellenes cselekmények ellenőrzését rendeletben szabályozza. A felhatalmazás kérdésének tisztázása azért is fontos, mert a Csendrendelet tekintetében a Kúria is megállapította, hogy a Ker. tv. értelmében a megalapozott és helyesen felmért „helyi sajátosság” figyelembevétele az önkormányzati jogalkotó számára az egyetlen olyan szempont, amely a törvényi felhatalmazás kereteit megadja. A Kúria tényként állapította meg, hogy Terézváros fővároson belüli közismert elhelyezkedése, az urbanizáltság foka és jellege helyi sajátosságként indokolja, hogy az önkormányzat – az egyedi és utólagos hatósági fellépési lehetőségeken túl – normatív módon, jogi eszközökkel védje a helyi lakosság éjszakai nyugalmát.

3. A hatály

A rendelet hatálya kiterjed Terézváros közigazgatási területén működő valamennyi üzletre, kivéve a benzinkutakon üzemeltetett kereskedelmi és vendéglátó egységeket. A rendelet alkalmazásában az üzlet fogalma nincs külön definiálva, az megegyezik a Ker. tv. fogalmával, azaz olyan kereskedelmi tevékenység folytatása céljából létesített vagy használt épület, illetve önálló rendeltetési egységet képező épületrész, helyiség – ideértve az elsődlegesen raktározás, tárolás célját szolgáló olyan épületet vagy épületrészt is –, amelyben kereskedelmi tevékenységet folytatnak. Hangsúlyoznom kell, hogy a rendelet hatálya tehát nem csupán a szórakozó- és vendéglátóhelyekre terjed ki, hanem valamennyi üzletre (tehát például az élelmiszerboltokra is).

4. Szabályozási elvek

Ha a rendeletet nem tételesjogi szempontból, hanem felépítése szerint vizsgáljuk, láthatóvá válik, hogy az szabályozási elvekre épül, amelyek közül az első két ilyen elv talán alapelvnek is nevezhető. Az egyik az, hogy Terézvárosban az üzletek külön engedély nélkül 22.00 óra és az azt követő nap 6.00 óra között nem tarthatnak nyitva – kivéve szilveszter éjjelén. A második alapelv pedig azt rögzíti, hogy a vendéglátóüzletek kivételével a kereskedelmi üzletben eltérő nyitvatartásra jogosító engedély birtokában sem forgalmazható alkoholtartalmú ital 22.00 órától a következő nap 6.00 óráig. A rendelet engedélyeztetési eljárásának szabályozási elve pedig a védendő ingatlan és a környezeti zajforrás hatásterülete fogalmának bevezetésén nyugszik. A rendelet szerint a védendő ingatlan a környezeti zajforrás (jelen esetben maga az üzlet, de ahogy korábban említettem, nemcsak a szórakozó- és vendéglátóhely, hanem bármilyen üzlet) hatásterületén lévő olyan ingatlan, amely emberi tartózkodásra, tevékenység végzésére szolgál. A környezeti zajforrás hatásterülete a végleges zajkibocsátási határértéket megállapító határozatban meghatározott terület, valamint egyéb olyan terület, ahol a környezetvédelmi hatóság által végleges döntésben megállapított határérték-túllépés történt. Ezen rendeletbe foglalt elvek mellett a képviselő-testület elfogadott határozatával még egy ajánlást is, amely amellett, hogy kötelező szabályt nem tartalmaz, iránytűként segíti mind az önkormányzati jogalkalmazó, mind az ügyfelek igényeinek közös nevezőre hozását (az ajánlásról részletesebben a 4.6 pontban).

5. Az engedélyezés

2009 óta az – éppen hatályos – önkormányzati rendelet szerint egy üzlet Terézváros közigazgatási területén csak akkor lehet nyitva 22.00 óra után, ha erre engedéllyel rendelkezik. Ebből adódik az önkormányzati rendelet hétköznapi neve is, amely néha félreértésre is okot adhat: Csendrendelet. Természetesen a rendelet hivatalos elnevezése a jogalkotási törvényben foglalt kritériumoknak megfelelő. Nézzük meg, milyen esetekben engedélyezi az önkormányzat az eltérő nyitvatartás lehetőségét. Eltérő nyitvatartás engedélyezhető egy üzlet számára az üzlettel egy épületben lévő ingatlanok tulajdonosainak tulajdoni arányuk szerinti többségi hozzájárulásával, ingatlan-nyilvántartásba bejegyzett társasház esetén közgyűlési határozatba foglalt hozzájárulással a vendéglátó üzleteknél legfeljebb a következő nap 6.00 óráig, vendéglátóüzletek terasza esetében legfeljebb 24.00 óráig, kereskedelmi üzleteknél legfeljebb a következő nap 6.00 óráig. Ez az egyik nagyon lényeges szabály, ahol megragadható az önkormányzat célja és szándéka: lehetőséget adni az itt élőknek, hogy beleszólhassanak abba, hogy az épületükben és hatásterületükön (erre később kitérek) lehet-e bármi nyitva 22.00 óra után (dohánybolt nem értendő ide, arra külön központi szabályok vonatkoznak). Vagyis itt már egy valamilyen szintű bizalmi kapocsnak kell meglennie a kérelem elbírálásakor az üzlet üzemeltetője és az épület tulajdonosai között, hiszen mindennek az alapja, az itt élők által kiadott előzetes hozzájárulás.
A rendeletben itt már különválik a vendéglátó üzletekre és a kereskedelmi üzletekre vonatkozó tételes szabály, még akkor is, ha tartalmilag ugyanazt a képet mutatják (vagyis a következő nap 6.00 óráig engedélyezhető mindkét esetben a nyitvatartás). Ugyanakkor az a rendeleti előírás is fontos ebből a szempontból, hogy a vendéglátó üzletek kivételével a kereskedelmi üzletben eltérő nyitvatartásra jogosító engedély birtokában sem forgalmazható alkoholtartalmú ital 22.00 órától a következő nap 6.00 óráig. Gyakorlati tapasztalat miatt be kellett emelni a „féléves szabályt”, azaz azt, hogy a hozzájárulás vagy a közgyűlési határozat nem lehet a kérelem benyújtásakor hat hónapnál régebbi. Többször találkoztunk ugyanis olyan esettel, hogy lényegesen korábban születtek a dokumentumok, mint az az időpont, amikor az eljárás indult és a lakók időközben (akár a lakók személyében bekövetkezett fluktuáció miatt) már nem szerették volna az üzlet eltérő nyitvatartását. Ezen túlmenően a cikkben a nagyon szigorú értelemben vett eljárási szabályokat (például eljárási határidők) nem ismertetem, tekintve, hogy a cikk lényege szempontjából nem rendelkeznek jelentős súllyal. 2022. július 1-jétől lett hatályos az a módosítás, hogy az eltérő nyitvatartás engedélyezéséhez a fent ismertetett hozzájáruláson túl, az üzemeltetőnek az üzletre vonatkozó végleges zajkibocsátási határértéket megállapító határozattal kell rendelkeznie. Addig csupán az üzemeltetőnek szakértői véleménnyel előzetesen igazolnia kellett, hogy az üzletben lévő technikai berendezések, hanghatást okozó eszközök maximális terhelés mellett sem érik el a meghatározott vagy veszélyes mértékű zaj szintjét, amely szintet műsoros előadás, tánc esetén sem léphetett túl. Amennyiben a technikai eszközök által okozott zaj a védendő homlokzatnál maximális terhelés mellett meghaladja a külön jogszabályban meghatározott megengedett zaj szintjét, az üzemeltető köteles a hangrendszerébe olyan teljesítményszabályozót beépíteni, amely a szakértő által meghatározott teljesítmény feletti működést nem teszi lehetővé. Fontos többletszabály, azaz önkormányzat részéről megnyilvánuló további kívánalom, hogy nem csupán a zenei eszközök tekintetében fontos a zajkibocsátás keretek között tartása, hanem minden technikai eszköz tekintetében is (például hűtőgépek, klímák). Ezért amennyiben az üzletben lévő vagy ahhoz tartozó – funkcionálisan nem hanghatás létrehozására szolgáló – berendezések által kibocsátott zaj meghaladja a külön jogszabályban meghatározott mértéket, eltérő nyitvatartás nem engedélyezhető.
A zajkibocsátási határértéket megállapító eljárás természetesen számos szakkérdésben foglal állást, így a zajvédelmi besorolás, illetve megengedett határérték tekintetében is, amely nagyvárosias beépítésű, vegyes területen nappal (06.00–22.00 óra között) 55 dB, éjjel (22.00–06.00 óra között) 45 dB. Ebben az eljárásban érintik a hatásterületet, valamint a zajforrás hatásterületén elhelyezkedő ingatlanokat is. Itt újra meg kell említeni a helyi sajátosságok figyelembevételét, mert az egyedi döntés is tekintettel van a helyi sajátosságokra, így például a terület vendéglátóhelyekkel kapcsolatos már meglévő terhelésére, a környéken már kialakult nyitvatartási rendre.

6. Az ajánlás

A képviselő-testület 2022 júniusában elfogadott egy ajánlást, amely segíti az engedélyről döntő jogalkalmazó (a képviselő-testület egyik állandó bizottsága) és az üzemeltetők együttes tevékenységét. Az egyik legfontosabb vívmánya az ajánlásnak, hogy bemutatja az addig kialakult gyakorlatot az engedélyezési eljárás kapcsán, ugyanis a rendeleti előírások hosszú éveken keresztüli alkalmazása alapján formálódott egy önkormányzati gyakorlat, amelyet nem jogszabályban rögzítetten, de az önkormányzat tartani kíván; eszerint az eltérő nyitvatartási engedélyt vendéglátó üzletek számára – a Nyugati tér és az Eiffel tér kivételével – vasárnaptól csütörtökig legfeljebb 24.00 óráig, pénteken és szombaton legfeljebb 02.00 óráig ad. Miután a rendelet bőven ad mozgási lehetőséget a döntés meghozatala kapcsán, az ajánlás segíti mindkét felet az eljárás során. Ez különösen azért fontos, mert ha nem a helyi sajátosságokon nyugvó önkormányzati gyakorlatnak megfelelő kérelem érkezik be, akkor az elutasításra kerülhet. Így viszont előre láthatják az üzemeltetők, hogy mi az az éjszakai nyitvatartási intervallum, amelyet az önkormányzat tolerál a lakók hozzájárulása esetén.

7. A visszavonás

Sajnos előfordul olyan eset is, hogy a már működő és eltérő nyitvatartással rendelkező üzlet okoz az ott élőknek súlyos problémát. Ezt az esetet is rendezni kívánta az önkormányzat a rendeletében (eszközt adva az itt élők kezébe), hiszen az eltérő nyitvatartásra vonatkozó engedélyt vissza kell vonni, ha a hozzájárulás kiadására jogosultak azt kezdeményezik, vagy az üzlet a végleges zajkibocsátási határozatban foglaltaknak nem felel meg vagy egy védendő ingatlan tulajdonosai a visszavonást kezdeményezik. Itt jut tehát a védendő ingatlan igazán fontos szerephez, hiszen a hozzájárulást adó jogosultakon kívül a védendő ingatlan tulajdonosai is kezdeményezhetik az eltérő nyitvatartási engedély visszavonását. Ez olyan eset tehát, hogy a jogosultaknak nem kell külön bizonyítaniuk a hozzájárulásuk visszavonása kezdeményezésének ténybeli tartalmát, elegendő, ha a jogosultak kifejtik azon szándékukat, hogy nem kívánják már tovább az üzlet 22.00 óra utáni működésének elviselését. Látható, hogy erős jogosítványt adott az önkormányzat a kerületben élők kezébe, hiszen mind a hozzájárulás, mind annak visszavonása az ő kezükben van.

8. Garanciák

Az előző pontban ismertetett hozzájárulás rendeleti szabályozásába az önkormányzat garanciális feltételeket is beépített azért, hogy az általa kialakított szabályok végrehajthatóak és megkerülhetetlenek legyenek. Az első ilyen elem, hogy ha az üzlet tekintetében üzemeltetőváltás történik, az új üzemeltetőnek az eltérő nyitvatartási engedélyt újra meg kell kérni. Ily módon a folyamatos bizalmi jellegű kapcsolat az üzemeltető és az itt élők között adott, hiszen nem képzelhető el az eltérő nyitvatartási engedély jogutódlása. Ezt a kialakítandó és fenntartandó bizalmi viszonyt igyekszik a rendelet erősíteni akkor is, amikor azt mondja, hogy az eltérő nyitvatartásra vonatkozó engedély megadásáról szóló határozat jogerőre emelkedésétől számított hat hónapon belül az engedély visszavonása a jogosultak részéről nem kezdeményezhető. További fontos garanciális szabály, hogy az engedély visszavonásáról szóló határozat jogerőre emelkedésétől számított hat hónapig az üzlethelyiség eltérő nyitvatartással nem működhet (üzemeltetőváltás esetén sem). Ez a rendelkezés szándékosan megmerevíti a rendszert, hiszen ha a helyiség tulajdonosa eltérő az üzemeltető személyétől (ez gyakran így van), az ő felelőssége is, hogy olyan üzemeltetőnek adja ki az üzlethelyiségét, aki nem rontja el annak piaci értékét időlegesen azzal, hogy egy esetleges új üzemeltető lehetőségeit előre – ha csak határozott időre is – kizárja. De abban az értelemben is sarkalatos szabály ez, hogy ha az üzemeltető személye nem változik az engedély visszavonásáról szóló határozat jogerőre emelkedése után, és a jogosultakat újra meg is győzi, akkor sem kaphat eltérő nyitvatartásra jogosító engedélyt.

9. A felügyeleti díj

A Ker. tv. 6. § (4) bekezdésén alapuló felhatalmazás alapján az önkormányzat szabályozta a felügyeleti díj kerületre érvényes szabályait is. Az előírás szerint felügyeleti díj fizetésére kötelesek az önkormányzat közigazgatási területének világörökségi területén működő vendéglátó üzletek, amelyek 24.00 óra és 6.00 óra közötti éjszakai nyitvatartással rendelkeznek. A felügyeleti díj megfizetésére az üzlet üzemeltetője köteles, mégpedig negyedévente, az azt követő hónap 15. napjáig. A felügyeleti díj mértéke 20 Ft/fő/éjszakai nyitvatartási nap. A felügyeleti díj összege az üzlet éves korrigált iparűzési adóalapjának 0,5%-át nem haladhatja meg. A felügyeleti díj alapja vendéglátó üzletek esetén a működési engedélyben vagy igazolásban meghatározott befogadóképesség, egyéb üzletek esetében az alapterület alapján számított három négyzetméterenként egy fő. A jegyző a felügyeleti díj alapját a negyedév első napján fennálló adatok alapján határozza meg. A felügyeleti díjat az önkormányzat kizárólag a felügyeleti díj fizetésére kötelezett üzletek által közvetlenül vagy közvetve okozott, a települési önkormányzatot egyébként terhelő közbiztonsági, illetve köztisztasági feladatokat meghaladóan az éjszakai nyitvatartással összefüggésben keletkező – az önkormányzat által elkülönítetten kimutatott – közbiztonsági, illetve köztisztasági többletfeladatok ellátására fordíthatja.

V. Covid-hatás

A korábbi cikk óta eltelt időszak elemzésekor sajnos nem tudunk elmenni szó nélkül amellett, hogy lassan több, mint fél évtizede, 2020. március 11-én 15 órától Magyarországon is tudjuk, hogy lehet olyan baj a világon, amely térdre kényszerít szinte minden országot, legyen az kicsi vagy akár a világ vezető nagyhatalma. A modern világ akkoriban találkozott először olyan helyzettel, amelyet addig csak legfeljebb filmekben lehetett látni: megérkezett a világjárvány, amely a Covid nevet kapta. A Covid nagy ütést mért valamennyiünkre, olyan új helyzetet teremtett, amelyre korábban még nem volt példa, értve ezt annak társadalmi és gazdasági környezetre gyakorolt hatására is, hosszú utóéletet biztosítva magának, hiszen még a következő években a vírus mutálódása miatt több variánsa is megjelent és elterjedt számos országban. Természetesen ez nyomot hagyott a cikk tárgya szerinti kereskedelmi területen is. A hatósági nyilvántartásunkból a Covid valós hatását jól bemutató adatokat nem igazán lehet kinyerni. Torzítja a képet, hogy a bezárást nem mindig és nem mindig időben jelentik be, valamint az is, hogy az ideiglenes zárvatartás időszakát a programban nem lehet rögzíteni, de az is a pontos adatok ellen hat, hogy a cégek tulajdonosi háttere ez alapján nem vizsgálható. Ennek ellenére a fluktuációt illetően inkább a megérzésemre támaszkodva mondom, hogy nem volt jelentős csökkenés az üzletek darabszámában a Covid nyomán. Ezzel szemben az ezzel egyidejűleg bekövetkező energiaválság és az ezzel összefüggő energiaárak megugrása valószínűleg többeket kényszerített bezárásra. Az adatokat számszerűsítve elmondható, hogy 2020-ban és 2021-ben 183 vendéglátó üzlet zárt be és 215 nyitott meg (összehasonlításul: 2022–2024 között 343 vendéglátó üzlet zárt be és 284 nyitott meg).

VI. A hostel-stop

1. Előzmények

A cikkben korábban már kiemeltem, hogy a vendéglátóhelyek mellett a másik nagy zajforrási lehetőség a hostelek működése. Ez tehát egy olyan jellegű probléma, amely megoldására az önkormányzat törekedett. Azonban tegyünk egy kis kitérőt a kérdésben és egyéb szempontokat is vegyünk górcső alá. A főváros jelenlegi lakhatási helyzete kritikussá vált, ugyanis a lakásbérleti díjak aránya elérheti akár a havi jövedelmek 50–60 százalékát is. A fővárosban élő 800 ezer háztartás közel 18 százaléka, 140 ezer háztartás él hosszú távú bérletben, mely nemzetközi összehasonlításban is kimagasló. Ezt a helyzetet érdemben rontotta, hogy a turisztikai célú rövid távú lakáskiadás is jelentősen elterjedt az elmúlt években. A Budapesten működő rövid távú lakáskiadásban érintett magán- és egyéb szálláshelyek száma 2020 és 2024 között 80 százalékkal emelkedett, így jelenleg közel 26 ezer szobában fogadnak vendégeket a főváros magánszálláshelyein – ez a szám jelentősen meghaladja a fővárosi szállodai szobák számát. A Budapesten regisztrált vendégéjszakák több mint 40 százaléka köthető a rövid távú lakáskiadásban érintett magán- és egyéb szálláshelyekhez. Ennek következtében pontosan az olyan méretű lakások kerültek ki a budapesti albérleti piacról, amilyeneket a fővárosi bérlakást kereső munkavállalók, diákok, fiatal családok keresnek. Másodsorban az ilyen célú ingatlanbefektetések az albérleti árak felhajtása mellett az ingatlanárak emelkedéséhez is jelentős mértékben hozzájárultak, ellehetetlenítve ezzel a saját otthont biztosítani kívánók számára a megfizethető lakhatást. Mindezt jól mutatja, hogy a lakásárak és a lakbérek Budapesten az elmúlt időszakban több mint 40 százalékkal emelkedtek. Az itt leírtak csak az általam kiemelt – ha úgy tetszik szubjektív – nem kerületspecifikus szempontok, amellyel azt kívántam kiemelni, hogy a jogalkotónak lépnie kellett, hiszen jelentős gazdasági és szociológiai hatással bír a hostelek léte, működése. Természetesen még számos szempont lenne felsorolható mind a hostelek ellen vagy mellett, de ennek a cikknek nem ez a célja.

2. Alapvető fogalmak

A köznyelvben hostelként hivatkozott szálláshelytípus a jog nyelvén nem létezik. Nézzük, hogy ehelyett, hogyan fogalmaznak a jogszabályok. Maga a Ker. tv. definiálja a leginkább ideillő szálláshelytípusokat, ezek a magánszálláshelyek és az egyéb szálláshelyek. A törvény szerint a magánszálláshely: az a nem kizárólag szálláshely-szolgáltatás folytatása céljából, magánszemély vagy egyéni vállalkozó által hasznosított lakás, üdülő vagy emberi tartózkodásra alkalmas gazdasági épület, illetve azok egy lehatárolt részének és hozzátartozó területének hasznosítása, ahol a szobák száma legfeljebb nyolc darab, és az ágyak száma legfeljebb tizenhat darab, míg az egyéb szálláshely a nem kizárólag szálláshely-szolgáltatás folytatása céljából létesített épületben, de szálláshely-szolgáltatási céllal és nem magánszemély vagy nem egyéni vállalkozó által hasznosított, önálló rendeltetési egységet képező épületrész, ahol az egy szobában található ágyak külön-külön is hasznosításra kerülhetnek, illetve a szobák száma legfeljebb huszonöt, és az ágyak száma legfeljebb száz. A többi szálláshelytípusra nem térek ki, mert a cikk szempontjából nincs jelentősége.

3. A felhatalmazás

A Ker. tv. 6/D. § (3) bekezdése szerint a települési (Budapesten a kerületi) önkormányzat képviselő-testülete, a fővárosi önkormányzat által közvetlenül igazgatott terület tekintetében a fővárosi önkormányzat közgyűlése rendeletben állapíthatja meg a magánszálláshelyen és az egyéb szálláshelyen az egy naptári éven belül szálláshely-szolgáltatás céljára felhasználható napok számát. Ezzel egyező a 12. § (5a) bekezdésében kapott felhatalmazás, miszerint a) a magánszálláshely és az egyéb szálláshely esetében a magánszálláshelyen és az egyéb szálláshelyen az egy naptári éven belül szálláshely-szolgáltatás céljára felhasználható napok számát, b) az a) pont alapján meghatározott előírások be nem tartásának esetén alkalmazandó közigazgatási bírságra és tevékenység végzésétől történő eltiltásra vonatkozó szabályokat rendeletben állapíthatja meg. A felhatalmazás szálláshelytípusok szerint korlátozott, tehát nem vonatkozik a panziókra (a kizárólag szálláshely-szolgáltatás folytatása céljából létesített szálláshelytípusra, amelyben a szálláshely szolgáltatása mellett a reggeli szolgáltatás kötelező, és ahol a hasznosított szobák száma legalább hat, de legfeljebb huszonöt, az ágyak száma legalább tizenegy) és a szállodákra.

4. A kerületi szabályozás

Az önkormányzat élni kívánt a törvényi felhatalmazással, ha a kerületi lakossági igények ezt kellő mértékben és számban alátámasztják. Ezért a döntés meghozatala a hatásvizsgálatnak egy igen ritkán látott módját alkalmazta, szavazásra bocsátotta a kérdést (Egyetért azzal, hogy a VI. kerületben tiltsuk meg a társasházi lakások kiadását Airbnb-típusú szálláshelyként?). A szavazás 2024. szeptember 2. és 15. között zajlott, a két hét alatt 6083 terézvárosi voksolt, közülük 3265-en, azaz 54 százalékuk szavazott igennel, 2818-an pedig nemmel. A szavazás eredményére tekintettel a képviselő-testület megfelelően eltökélt volt a rendeletalkotásra, amelynek eleget is tett és az októberi ülésén elfogadta a rendeletét, mely kimondta, hogy a magánszálláshely és az egyéb szálláshely esetében a magánszálláshelyen és az egyéb szálláshelyen az egy naptári éven belül szálláshely-szolgáltatás céljára felhasználható napok száma nulla. Ezen felül döntött arról is, hogy az előírások be nem tartásának esetén a közigazgatási szabályszegések szankcióiról szóló törvényben foglaltak szerint az alábbi jogkövetkezményeket alkalmazza: a) közigazgatási bírságot szab ki, b) elrendeli a szálláshely ideiglenes bezárását. A rendelet 2026. január 1-jén lép majd hatályba. Ezzel a hostelkérdés – elsődlegesen mint zajforrás – Terézvárosban lezárult.

VII. Munkaszervezés

Tekintve, hogy a Jegyző és Közigazgatás című lapot többnyire közigazgatási szakemberek forgatják, az itt ismertetett alkotmányos és jogi háttér mellett ki szeretnék térni a kapcsolódó munkaszervezési kérdésekre is. Minden polgármesteri hivatalnak kicsit más a felépítése és mások az arányai az egyes szervezeti egységekben dolgozó munkatársak létszámát tekintve. A témánál maradva a klasszikus példa, hogy az egyik hivatalban a telepengedélyezési ügyek száma nagy, míg a másikban ez alig ismert, és az üzletek engedélyezése a hangsúlyosabb, és fordítva is így igaz. Terézvárosban a kereskedelmi hatósági rész az ügyek nagy számára tekintettel önálló osztályként működik, az osztályvezető pedig kiadmányozási joggal rendelkezik az ügyek többsége felett. Az osztály létszáma jelenleg hat fő, amely nem kimondottan sok a feladatokhoz mérten. A hostel-stop miatt az osztály létszáma mindenképpen bővítendő, hiszen jelentős számú új feladat jelentkezett (a létszámbővítés nagysága pontosan nem látható, de legalább két fő teljes munkaidőben dolgozó munkatársra lesz szükség). A hatósági ügyek adminisztrációs és előkészítő tevékenységének ellátása mellett egy – korábban az eljárási jogszabály által megkívánt, ám annál részletesebb szempontrendszer szerint összeállított – ellenőrzési terv szerint haladva heti szinten rendszeresek az ellenőrzések éjszaka is a kerület közigazgatási területén. A rendszeres ellenőrzést elengedhetetlennek tartom, egyrészt azért, mert bár alig-alig, de még mindig akadnak olyan üzletek, amelyek – a legfinomabb megfogalmazás szerint is – nincsenek tisztában a rájuk vonatkozó jogszabályi előírásokkal és gyakorlatilag minden engedély nélkül végzik tevékenységüket, másrészt a már eltérő nyitvatartással rendelkező üzletek is néha „elfelejtik” lehúzni a rolót az engedélyben szereplő zárórát követően, esetleg egyéb olyan magatartást tanúsítanak, amellyel zavarják az itt élőket. Az itt megjelenő esethez magyarázatként fűzöm, hogy az eltérő nyitvatartásra vonatkozó engedélyek, ahogy már IV.6. pontban szereplő ajánlás ismertetésénél is említettem, a legritkább esetben szólnak a jogszabályban engedélyezett maximális 6.00 óráig, hiszen nem ritka a csak éjfélig vagy esetleg 2.00 óráig lehetőséget adó engedélyek kiadása. Két kérdést kell itt még figyelembe venni: az egyik, hogy az éjszaka vagy hajnalban ellenőrzést végző munkatárs másnap nyilvánvalóan nem tud az osztály szakmai életében részt venni, másrészről a kiemelt munkavégzési kockázat. Nem kell külön kihangsúlyoznom azt a tényt, hogy ezek az ellenőrzések és adott esetben szankcionálások nem minden esetben érik el a maximális tetszési indexet az ellenőrzött vendéglátóhelyek részéről, nem beszélve arról, hogy ebben sokszor partner az éppen ott szórakozó és leginkább alkoholtól túlfűtött állapotban lévő közönség is. Szerencsére nálunk eddig az elmúlt 18 évben legfeljebb verbális konfliktus fordult elő, tettlegesség soha. Azonban ez köszönhető annak is – ami szintén munkaszervezési kérdés –, hogy bizonyos létszám feletti befogadóképességű, illetőleg korábbi tapasztalatok alapján kockázatosnak ítélt vendéglátóhelyek esetén a rendőrség közreműködését minden esetben igénybe vesszük. Itt kell megemlíteni, hogy a szakhatóságok szerepe is kiemelkedő lehet egy-egy ellenőrzés során, amely szintén az előkészítő fázisban tisztázandó. Még két kiegészítő gondolat illik ide, bár egyik sem közvetlenül hatósági jellegű. Nem csupán az engedélyekkel és a mulatozás közben keltett zajjal lehet baj, hanem azzal is, amit a szórakozóközönség a vendéglátóhely elhagyásakor hátrahagy, illetve ahogy viselkedik. Sajnálatos tapasztalataink szerint a hátrahagyott hulladék (például alkoholos italok üvegei) mennyisége és időnként veszélyessége nagy, így ha az üzletek éjszakai nyitvatartása folyamatának kezeléséről beszélünk, meg kell említeni azt is, hogy mindennap gondoskodni kell a közterület fokozott tisztántartásáról, amely éves szinten jelentős munkaerő-kapacitást, energiát és költséget emészt fel – amelynek csak egy részét fedezi a felügyeleti díjból befolyt összeg. Az itt közvetített példákból egyértelműen látható, hogy ha nem csupán a jogi szabályozásra fókuszálunk, mennyire összetett kérdés egy egyébként egyszerűnek látszó éjszakai nyitvatartás megfelelő és teljes körű kezelése. Ehhez társul még a hostelek nem mindig szalonképes vendégköre is, akik az utcán is hajlamosabbak lehetnek a társadalmi együttélés szabályainak lazább kezelésére. Remélem, hogy a cikk elején kitűzött célomat elértem, és sikerült visszanyúlva a hat évvel ezelőtti cikkben szereplő jogi elemzést a jelenhez igazítani, aktualizálni és mindamellett egy kitekintő és átfogó, kissé talán szociológiai vonásokat sem nélkülöző munkát az olvasók elé tárni a lap ezen hasábjain.