Elektronikus információszabadság 2006/1

A közigazgatás szakmai fóruma

Cikkek / E-közigazgatás

Elektronikus információszabadság 2006/1

VIII. évfolyam, 1. lapszám
Szerző(k):
Kisfaludy Zoltán dr.

Budapest
IM

A személyes adatok védelméről az (Atv) módosításával és az elektronikus információszabadságról új törvényt alkotott az Országgyűlés. A jegyzők XXVIII. Konferenciáján feldolgoztuk ezt a témát Dr. Kisfaludy Zoltán (IM) segítségével.

 

A rendszerváltozás legfontosabb jogi állomásainak egyike, az Alkotmány 1989-es és 1990-es módosítása volt. Az Alkotmány alapvetően módosult szövege vált a jogállami Magyar Köztársaság megteremtésének alapvető keretévé.
A demokratikus ellenzék és az uralkodó állampárt szakemberei által közösen kidolgozott módosítás a közérdekű adatok nyilvánosságát – vagyis az információszabadságot – alapvető jogként biztosította. Az Alkotmány, amely e jog garanciáira, valamint korlátozására és gyakorlására vonatkozó részletes szabályok megalkotását az Országgyűlésre bízta – úgy rendelkezik, hogy a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Az Országgyűlés 1992-ben fogadta el a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. (63) törvényt, amelyben a két információs szabadságjog szabályairól egyazon jogforrásban rendelkezett. Abból, hogy a törvény együtt kezeli a személyes adatok védelmére és a közérdekű adatok nyilvánosságára vonatkozó szabályokat, több fontos következmény származik. Egyrészt mód van arra, hogy a két jog egymásra hatását a törvényalkotó árnyaltan rendezhesse, anélkül, hogy a törvény az egyik jogot fontosabbnak minősítené a másiknál. Másrészt sok közös vonása van az e jogok védelmére kiépített intézményrendszernek: a jogsértés esetén igénybe vehető bírósági eljárás, valamint a közigazgatást ellenőrző adatvédelmi biztos. Ebből nem csak az következik, hogy a jogkérdésekben megnyilatkozó állami szervek kellő szakmaisággal tudják a két jogot egymásra hatásában vizsgálni, de az is, hogy a jogalkotó mindkét jog társadalmi fontosságát egyaránt hangsúlyozza.
Mivel az Alkotmány a törvény elfogadásához minősített többséget ír elő, nem meglepő, hogy 1992 óta mindössze három alkalommal került sor a törvény novelláris jelentőségű módosítására. A legutolsó 2005. június elsején lépett hatályba. A politikai konszenzus megteremtésének szükségessége egy olyan gyorsan fejlődő jogterületen, mint az információszabadság, a törvényalkotó állandó lemaradását okozhatja. Míg 1992-ben a magyar szabályozás korszakos jelentőségű és példamutató volt, ma az Európai Unió tagállamainak többsége ─ köztük sok újonnan belépő is ─ megelőzi Magyarországot ezen a területen. A személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló törvény legutóbbi módosítása és az elektronikus információszabadságról szóló törvény, amelynek több rendelkezése január elsején lépett hatályba, éppen ezt a lemaradást hivatott behozni. A korábbi szabályozás nem vette figyelembe az elektronikus kommunikációs formáknak az elmúlt évtizedben bekövetkezett robbanásszerű terjedését. Az információs kor új technológiáinak alkalmazása közvetlen hatással van az információs jogok gyakorlására, az alapjogok érvényesíthetőségére, az alapvető jogok védelmére. A közérdekű adatok elektronikus úton való megismerhetőségének a társadalom részéről megmutatkozó igénye, valamint hosszútávon érvényesülő költség-hatékonysága és nem utolsósorban a társadalmi és üzleti hasznai indokolták az új törvény megalkotását.
Az adatvédelmi törvény új rendelkezései a jogszabály címzettjeinek aktivitását feltételezik. Az előkészítés során igyekeztünk minden adminisztratív akadályt megszüntetni, ami akadályozhatja a közérdekű adatok megismerését. És itt nem csak a korábbi szabályozásban megfogalmazott korlátokra gondolok, az új szabályozás szemléletváltást is szeretne hozni. Íme egy példa: a törvény korábbi szövege általánosan fogalmazott: a közérdekű adat megismerése iránt bárki kérelmet nyújthat be. Az új szövegben nem kérelemről, igényről van szó. Az eltérő fogalomhasználat célja annak kifejezése, hogy a közérdekű adatok megismeréséhez joga van mindenkinek; ezért nevezi a törvény a közérdekű adathoz hozzáférni kívánó személyt – az eddig használt „kérelmező” helyett ─ igénylőnek. Az igényt szóban, írásban vagy elektronikus úton is elő lehet terjeszteni. Sőt, annak az igénylő által kívánt technikai eszközzel kell eleget tenni. Úgy vélem, hogy a módosítás óta lényegesen egyszerűbb közérdekű adatot igényelni és az igény teljesítése is valószínűbb. Mondanom sem kell: a közérdekű adatok jobb megismerhetősége biztosításának természetesen nem csak a központi állami szervek vonatkozásában van jelentősége. Az önkormányzati működés ellenőrzésének hatékonyságát, a helyi igazgatás és az érdeklődő magánszemélyek közti kapcsolatot is javíthatja az új szabályozás.
Az adatvédelmi törvény módosításával előkészítettük az elektronikus információszabadságról szóló törvény elfogadását is. A közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló törvény ugyanis megtiltja, hogy az elektronikusan közzétett adatokhoz való hozzáférés elé bármilyen adminisztratív korlátot állítsanak. Így például nem lehet regisztrációhoz vagy személyes adatok megadásához kötni az adatok elérhetőségét. A korábbi törvénymódosítás elsősorban az adatkereső aktivitását feltételezi. Az elektronikus információszabadságról szóló törvény azonban a másik oldalról közelíti meg a kérdést. Proaktívnak nevezhetnénk az új megközelítést, de a gyakorlatban nincs szó másról, minthogy a politika egy újabb eszközzel kívánja átláthatóbbá tenni az államot (központi és helyi szinten egyaránt), valamint arról, hogy azon információkat, amelyek titokban tartása nem össztársadalmi érdek, nem csak megismerhetővé, de ismertté kívánja tenni. A különböző válfajú közérdekű adatok internetes közzététele mind-mind más gyakorlati célt szolgál: a múzeum telefonszámának közzététele a közművelődést, a jogszabályoké a jogismeretet, a bírósági határozatoké az egységes joggyakorlatot és a kiszámítható ítélkezést, az ellenőrzési jelentéseké a közigazgatás gazdálkodásának ellenőrzését segíti elő. Mindegyikben közös azonban a szemlélet: az állam információja – főszabály szerint – mindenki információja.
Az elektronikus információszabadságról szóló törvény négy körben jelent nagyobb nyilvánosságot. Az államszervezetre vonatkozó adatok, a jogszabály-előkészítés és a jogszabályok, valamint a bírósági határozatok internetes közzétételéről szól a normaszöveg. Az Önök érdeklődésére tekintettel először a közzéteendő adatok köréről írnék néhány szót, majd a jogszabály-nyilvánosságot fejteném ki bővebben. Előtte azonban még az általános jellemzésnél meg kell határoznom az egész rendszer alapelveit.
Ingyenesség – álláspontunk és Alkotmányunk szerint az állam nem kérhet díjat olyan adatok közléséért, amelyeket egyébként is előállítana, költségtérítés pedig ebben a helyzetben nem indokolt, hiszen az egyedi adatigénylésre vetített költség rendkívül alacsony, felszámolása rendkívül nehézkessé és igazságtalanná tenné a rendszert.
Naprakészség – az elavult információ ma már csak a történészek számára információ. Amennyiben a közzétett közérdekű adat már nem a valós állapotokat tükrözi, haladéktalan frissítéséről kell gondoskodni – nem kell részleteznem, hogy ez a hatályos jogszabályok adatbázisánál milyen kiemelkedő fontosságú.
Egyenlő bánásmód – a közérdekű adatok megismerését nem lehet speciális jellemzőkhöz kötni, ahhoz mindenkinek egyenlő joga van, a hozzáféréshez feltételek nem támaszthatók. A fentiekből következően nem tartjuk követendőnek azt a modellt sem, hogy az újságírók másoktól eltérő, többletjogosultságokkal rendelkezzenek.
Az elektronikus információszabadságról szóló törvény tekintettel van arra, hogy a közérdekű adatok közzétételének részben infrastrukturális, részben személyi feltételei is vannak. Ennek érdekében egyrészt csak az országos jelentőségű szervek számára ír elő önálló honlap-fenntartási kötelezettséget, másrészt pedig különleges figyelemmel van az önkormányzatokra. Ez utóbbiak számára lényegesen későbbi, ötvenezer lakos felett 2007. január elsejétől, ötvenezer lakos alatt 2008. július elsejétől kezdődő alkalmazást ír elő. A közfeladatot ellátó szervekről közzéteendő adatok köre álláspontom szerint mind a központi, mind a helyi szervek esetén alkalmas arra, hogy széleskörű tájékoztatást jelentsen, ugyanakkor a közzétévő szerv számára ne okozzon indokolatlan nagy terhet. Így például egy óvodánál elegendő egyszer elkészíteni az adatkört, majd negyedévente felülvizsgálni annak érvényességét, míg a Közbeszerzések Tanácsa esetében akár a napi frissítésre is szükség lehet. Ugyanakkor különösen az önkormányzatok esetében indokolt lehet az is, hogy a közzétételi listákon nem szereplő, de a helyi viszonyok közt érdeklődésre számot tartó információkat közzétegyék.
A jogszabályok nyilvánossága alatt két szorosan összekapcsolódó dolgot értünk. Az egyik a hivatalos lap, a Magyar Közlöny elektronikus közzététele, a másik az összes jogszabályt magában foglaló gyűjtemény, amit mi úgy nevezünk, hogy Hatályos Jogszabályok Elektronikus Gyűjteménye.
Miért van szükség a hivatalos lap elektronikus közzétételére? Amikor először feltették nekem a kérdést, arra gondoltam, hogy rossz a megközelítés. Miért ne tennénk közzé a hivatalos lapot elektronikusan is? A szerkesztés természetesen elektronikusan történik, az állam és a társadalom alapvető érdeke, hogy a lehető legtöbb ember olvassa, ismerje, betartsa a jogszabályokat. Korábban ezt a Magyar Közlöny előfizetési árának az önköltségen történő meghatározásával érhettük el. Ma azonban, a technikai feltételek adottak ahhoz, hogy a jogkeresők elsősorban az interneten keresztül keressék a hivatalos lapot. Ez gyorsabb megoldás hiszen nem kell megvárni, amíg az ország valamennyi pontjára eljut a papír. Az internetes közzététel költségkímélő és környezetvédő megoldás: minden egyes előfizető 205 lapszámot kapott és összesen 17 ezer oldalnyi papírt fogyasztott a tavalyi évben. A legfontosabb azonban, hogy ez a megoldás sokkal használhatóbbá teszi a Közlöny szövegét, a lapozgatást és bogarászást felváltja az automatizált keresés.
Természetesen a Közlöny közzététele nemcsak a jogkereső közönség, a laikusok számára hatalmas érték. A központi és különösen a helyi közigazgatás számára is költségkímélő és a felhasználás hatékonyságát növeli ez a megoldás. A hivatalos lap elérhetőségében nincsen már különbség főváros és vidék között: minden önkormányzathoz egyszerre juthat el az alkalmazandó jog. Minden ügyintéző számítógépén, ha kell, a kezében lehet a Magyar Közlöny.
Önök mindnyájan jól tudják, hogy a Közlöny szövegének legfontosabb tulajdonsága a hitelessége. Megvizsgáltuk annak a lehetőségét, hogy a Magyar Közlöny elektronikusan kihirdetett változata minősüljön hitelesnek, mint ahogy azt már több ország joga rögzíti is. Végül azonban elvetettük ezt a megoldást. Ugyan a technikai feltételei ma is megvannak az elektronikusan közzétett szöveg megmásíthatatlanságának és ellenőrizhetőségének, a közbizalom fenntartása érdekében azonban indokolt, hogy a korábbi megoldáshoz ragaszkodjunk.  A több ezer példányban papíron megjelenő Magyar Közlönyt nem lehet felülírni, a helyesbítések formai követelményeinek megtartása jobban ellenőrizhető. Hiszem azonban, hogy a jövő útja mégiscsak az elektronikus változat hitelessége. Eljöhet az idő, amikor a szakma és a társadalom oldaláról kívánalomként jelenik meg, hogy a hiteles szöveg ne csak az elavult formátumban legyen elérhető. Akkor a hangsúly már a technikai megvalósításon lesz, egyszerre kell majd biztosítani az elektronikusan kihirdetett szöveg védelmét és felhasználhatóságát. Nyilvánvalóan rendkívül súlyos következményekhez vezetne, ha a hivatalos lap hitelességébe vetett közbizalom bármilyen okból megrendülhetne. Ugyanakkor az alapvető felhasználási lehetőségek – mint a nyomtatás, elektronikus feldolgozás, keresés – nem korlátozhatóak.
Magyarországon a jogalkotás a rendszerváltás óta rendkívül felgyorsult. Az 1987-es jogalkotási törvény alappal rendelkezhetett úgy, hogy a hatályos jogszabályok gyűjteményét ötévenként kell kiadni. Ahol évente több, mint ezer jogszabály kerül elfogadásra és körülbelül ilyen nagyságrendű jogszabályt módosítanak, ott a hivatalos lapból már a nagy felkészültségű jogászok sem tudnak megfelelően tájékozódni. A jogszabályok egységes szerkezetű szövege megismerhetőségének igénye hívta életre az elektronikus jogszabálygyűjteményeket. A profi felhasználók igényeinek megfelelően ezek kiegészültek olyan speciális funkciókkal (például tárgyszavas keresés, kapcsolódó kommentárok és bírósági határozatok bemutatása) is, amelyek előállítása magas költséggel jár. Éppen ezért a joggal nem szakmájuk szerint foglalkozók, de a jogszabályok iránt érdeklődők számára ezek a jogszabálygyűjtemények megfizethetetlenek. Természetesen az államnak nem feladata, hogy versenyezzen a piaci szereplőkkel. Ezért mi olyan megoldást választottunk, ami a jogkereső közönség igényeit kielégíti, de nem támaszt konkurenciát a meglévő adatbázisoknak. Nem elegendő azonban a központi jogszabályok elektronikus közzététele. Sok esetben legalább ugyanekkora a jelentősége a helyi önkormányzatok rendeletei közzétételének. Az önkormányzati rendeletek a helyben lakókon kívüliek számára gyakorlatilag elérhetetlenek, sok esetben még a helyi lakosoknak is sok erőfeszítést, utánajárást igényel beszerzésük. A helyi önkormányzatok egy része ugyan közzétette már rendeleteit vagy azok egy részét, nagy többségük azonban nem rendelkezik az elektronikus közzétételhez szükséges technikai feltételekkel, infrastruktúrával. A rendeletek azonban egyrészt már mindenhol számítógépen készülnek, másrészt a megyei közigazgatási hivataloknak minden esetben meg kell ezeket küldeni. Innen már csak egyetlen lépés, hogy a Belügyminisztérium közreműködésével a rendeletek az erre a célra fenntartott honlapon közzétételre kerüljenek, anélkül, hogy ez bármilyen többletfeladatot jelentene a helyi önkormányzatok számára. Milyen előnyökkel jár ez a rendelkezés? Említendő előny természetesen a rendeletek könnyebb elérhetősége és az ebből fakadó nagyobb helyi nyilvánosság. Az önkormányzatok könnyebben elérik az interneten közzétett rendeleteikkel a címzetteket, nőhet a jogismeret szintje, és ebből következően javulhat a jogérvényesülés is. Ugyanakkor hatalmas jelentősége lehet annak is, hogy az önkormányzatok a korábbinál nagyobb lehetőséget kapnak egymás rendeleteinek megismerésére. Átvehetők a bevált jogi megoldások, szabályozási technikák. A jogalkotás egységesülése helyi szinten minőségi ugrást jelenthet. A kormányzati jogszabály-előkészítésben csak akkor lehet igazán minőségi munkát végezni, ha megvizsgáljuk hogy, hasonló életviszonyokat milyen módon szabályoztak más országok jogalkotói. Meggyőződésem, hogy helyi szinten még nagyobb segítséget jelenthet annak vizsgálata, hogy a szomszéd településen vagy akár az ország másik végében miként reagáltak a szabályozási szükségletre.
A jogszabályok elérhetőségének biztosítását a javaslatban összekapcsoltuk a bírósági határozatok közzétételével. Az absztrakt szinten megfogalmazott jogszabályokat ugyanis a bírói ítéletek töltik meg tartalommal, a hatályosuló joganyag megismeréséhez tehát a bírói gyakorlat ismerete is szükséges. Különös fontossága van a felsőbíróságok gyakorlatának, hiszen ezen bíróságok feladata éppen az ítélkezés egységességének biztosítása. Az elektronikus információszabadságról szóló törvény ezért – igaz, csak 2007-es hatálybalépéssel – biztosítja a Legfelsőbb Bíróság és az ítélőtáblák által hozott érdemi határozatok teljes körű közzétételét, a felhasználás megkönnyítése érdekében pedig az adatbázisban nem csak az ítélet szövegére, de az abban megjelölt jogszabályhelyekre is keresni lehet majd. Rendkívüli fontosságú, hogy az ítéletek közzétételekor ne sérüljön a személyes adatok védelméhez fűződő jog, ezért minden közzéteendő határozatot előzetesen anonimizálni kell, azaz törölni belőle a természetes személyek azonosító adatait. Sőt, a különösen szenzitív eljárásokban, mint a szemérem elleni bűncselekmények vagy a családjogi perek, csak abban az esetben van lehetőség az anonimizált közzétételre is, ha az érintett személyek abba beleegyeznek.
Az elmúlt időszakban Magyarország lemaradásban volt az elektronikus információszabadság terén. Úgy vélem azonban, hogy a tárgyban az idén elfogadott jogszabályok alkalmasak arra, hogy a jövőben bekerülhessünk a nyitottságra hangsúlyt fektető országok élmezőnyébe. Remélem ugyanakkor azt is, hogy az említett változtatások, új jogintézmények az Önök munkáját és az önkormányzatok működését is segíteni fogják.

Kategória

Könyvajánló

Facebook Pagelike Widget

 

1037 Budapest, Montevideo utca 14.
Tel.: +36 1 340 2304
Fax: +36 1 349 7600
E-mail: info@orac.hu

Weboldal: orac.hu

Szakmai partnerek

Jegyzők Országos Szövetsége (JOSZ) – www.josz.eu

Közszolgálati Tisztviselők Szakmai Szervezeteinek Szövetsége – www.kozszov.org.hu