A Jegyző és Közigazgatás visszatérően teret biztosít a birtokvédelem és adatvédelem határterületeit érintő kérdések elemzéséhez, mint például a szomszédkamerás-ügyekben a birtokvédelmi és az adatvédelmi eljárások elhatárolása,^[1] vagy az adatvédelmi hatóság (NAIH) és a jegyzők szerepe a kamerás megfigyelőrendszerek kapcsán kialakult szomszédkonfliktusok rendezésében.^[2] De szintén alapos összehasonlító elemzést olvashattunk a képmás védelme kapcsán a polgári jogi és adatvédelmi felelősségről.^[3] Jelen tanulmány közigazgatási eljárásjogi oldalról kísérli meg áttekinteni a jegyző szerepét az adatvédelmi hatóság (NAIH) eljárásai körében. A gyakorlatban ez a kamerás megfigyelőrendszerek útján megvalósuló személyes adatkezelések jogszerűségének hatósági vizsgálatát jelenti, ezért az adatvédelmi hatóságtól a jegyzőhöz érkező megkeresések eljárásjogi aspektusa kerül az elemzés fókuszába.

I. Bevezetés

A GDPR 2018. május 25. napjától kötelezően alkalmazandó, aminek következtében a kérelemre induló hatósági eljárások, és azok körében az úgynevezett „szomszédkamerás-ügyek” száma is jelentősen megnövekedett. Az Infotv. 2019. április 26. napjától hatályos 71. § (1b) bekezdése értelmében a NAIH megkeresésére „a települési önkormányzat jegyzője ellenőrzi az illetékességi területén folytatott, a Hatóság által a megkeresésben megjelölt adatkezelés tényleges körülményeit, így különösen a kezelt személyes adatok körét, a személyes adatokkal végzett műveleteket és e műveletek eszközeit, továbbá az adatkezelő által alkalmazott technikai és szervezési intézkedéseket”.

Az Európai Unió adatvédelmi reformjának végrehajtása érdekében szükséges törvénymódosításokról szóló 2019. évi XXXIV. törvény 88. § (2) bekezdése vezette be az Infotv. fent idézett módosítását. A törvény indokolása mindösszesen annyit tartalmaz, hogy a törvény „továbbá lehetővé teszi a Hatóság számára, hogy a települési önkormányzat jegyzője kizárólag a Hatóság erre irányuló megkeresése esetén ellenőrizze az illetékességi területén folytatott, a Hatóság által a megkeresésben megjelölt adatkezelés tényleges körülményeit”. Ez a megfogalmazás értelemszerűen nem megindokolja a törvénymódosítást, hanem mindösszesen más szavakkal megismétli az új normaszöveget. Mivel érdemi indokolás nem áll rendelkezésre, már az elemzés elején felvetődik a gondolat, hogy nem szakmai oka volt a törvénymódosításnak, hanem az kizárólag a – jogalkotó felé hatékonyan lobbizó – NAIH tehermentesítését célozta. Mint látni fogjuk, az ilyen megkeresések valóban a közigazgatási hatóságokat terhelő tényállástisztázási kötelezettség teljesítését hivatottak előmozdítani a jegyző közreműködése útján.

Ennek nyomán azonban a jegyzők feladatköre kibővült: rendszeresen kapnak megkeresést az adatvédelmi hatóságtól, bár Kajó Cecília elemzése azt mutatta ki, hogy már 2014-től kezdve – például társasházi kamerás ügyekben a társasházi törvény alapján, törvényességi felügyeleti ellenőrzés kapcsán is – a jegyzők felé törekedett terelni egyes ügyeket a NAIH.^[4]

Az Infotv. idézett 71. § (1b) bekezdése ugyanakkor nem egyértelműsíti, hogy kizárólag az Ákr. szabályai szerint lefolytatandó adatvédelmi hatósági eljárás keretében érvényesül-e a rendelkezés, vagy az kiterjed-e az Infotv. szerinti ombudsmani eljárásra, azaz a közigazgatási hatósági eljárásnak nem minősülő vizsgálatra is.^[5] Ezért érdemes áttekinteni, hogy mely jogi norma alapján milyen feladatok telepíthetőek a jegyzőre közigazgatási típusú adatvédelmi eljárások során.

A problémafelvetés nem öncélú: remélhetőleg további hasznos szakmai vitára sarkallja a jogalkalmazókat.

II. A közigazgatási típusú adatvédelmi eljárások lehetséges formái szomszédkamerás-ügyekben (vizsgálat, adatvédelmi hatósági eljárás)

A GDPR tárgyi hatálya alá eső személyes adatkezelésekkel összefüggő panaszok kezelésének nincsen jogforrási úton előre meghatározott hierarchiája, sőt a GDPR 77. cikk (1) bekezdés szerinti hatósági úttal egyenértékű, tehát előzetes közigazgatási hatósági eljárást nem megkövetelő bírósági jogorvoslati út vehető igénybe a 79. cikk (1) bekezdése értelmében. A 77. cikket egészíti ki a hatóság döntésével szembeni bírósági jogorvoslat 78. cikk (1) bekezdésben biztosított joga (közigazgatási per).

A közigazgatási és a bírósági út igénybevétele nem zárja ki egymást, és a kettő valamelyikének a másik eljárás befejezéséig való felfüggesztését sem írja elő jogi rendelkezés. Eleve nehezen lehetne megvalósítani a két eljárás közül valamelyik felfüggesztését, mert bejelentési kötelezettsége nincs sem a NAIH-nak a bíróságok felé, sem pedig a bíróságoknak az adatvédelmi hatóság felé ilyen esetben.

Így azonban előfordulhat, hogy ellentétes tartalmú döntés születik ugyanazon tényállás alapján közigazgatási és bírói úton. Ennek ma Magyarországon csak azért csekély a jelentősége, mert kifejezetten a GDPR 79. cikk (1) bekezdése alapján indított adatvédelmi pert egyelőre nem ismer a gyakorlat. Ennek számos oka lehet, többek között az, hogy az adatvédelmi hatósági eljárásban nincs kötelező jogi képviselet, az adatvédelmi hatósági eljárás díjmentesen kezdeményezhető, és az esetek túlnyomó többségében nem jár olyan költséggel, amelyet a kérelmezőnek kellene viselnie. Ráadásul a kérelmező a számára nem megfelelő döntéssel szemben még mindig fordulhat jogorvoslatért a Fővárosi Törvényszékhez közigazgatási per keretében.

A GDPR is csak abban az esetben követeli meg az eljárás felfüggesztését, amennyiben ugyanazon adatkezelő vagy adatfeldolgozó adatkezelése tekintetében, ugyanabban a tárgyban egyszerre két vagy több tagállam bírósága előtt van folyamatban eljárás, és erről a bíróságok valamelyike információval rendelkezik.^[6] Ha tehát két, párhuzamosan eljáró bíróság nem bír tudomással a két tagállamban egyidejűleg folyó eljárásról, akkor még a GDPR 81. cikke alapján sincs helye az eljárás felfüggesztésének. E szabályok tehát két tagállami adatvédelmi hatóság, vagy egy közigazgatási szerv és egy másik tagállambeli bíróság párhuzamos eljárása esetére már nem írják elő az eljárás felfüggesztésének a kötelezettségét.

A hatályos magyar jog kétféle közigazgatási típusú eljárást ismer az adatvédelem területén, melyek közül csak az egyik minősül a fent hivatkozott közigazgatási hatósági eljárásnak. Az Avtv. hatálybalépése nyomán a korábbi jogtörténeti előzményekkel nem rendelkező, ún. ombudsmani típusú eljárás, azaz az adatvédelmi vizsgálat bekerült a magyar jogrendszerbe. Ez az ombudsmani eljárás sajátos módon azonban az Infotv. 2012. január 1-jei hatálybalépésével sem szűnt meg. Létrejött ugyan a NAIH az adatvédelmi biztosi tisztség – uniós jogot sértő,^[7] idő előtti – megszüntetésével, ugyanakkor az ombudsmani intézmény megszüntetését túlélte a vizsgálati eljárás még a GDPR kötelező alkalmazása és a módosított Infotv. hatálya alatt is.

A vizsgálati eljárás – itt pontosítva: az adatvédelmi vizsgálat – az Infotv. 38. § (3) bekezdés a) pontja alapján bejelentésre vagy hivatalból folytatható az Infotv. 51/A–58. §-ában meghatározott kritériumok szerint. Ezek közül eljárásjogi szempontból kiemelendő, hogy a vizsgálatot nem csak az érintett, hanem bárki kezdeményezheti bejelentés útján, az eljárás pedig ingyenes, az esetleges költségeket a NAIH előlegezi és viseli, és nem minősül közigazgatási hatósági eljárásnak. Tehát a vizsgálat egyfokú, és sem az érdemi döntéssel, sem akár az eljárás elutasításával szemben nem áll rendelkezésre jogorvoslat.

Ehhez a magánszféravédelem keretei között értelmezhető ombudsmani eljáráshoz képest jelent minőségi előrelépést a 2018. május 25. napjától igénybe vehető, a GDPR 77. cikk (1) bekezdésén alapuló és az Ákr. 35. § (1) bekezdése szerinti kérelemmel meginduló adatvédelmi hatósági eljárás. Az Infotv. 60. § (1) bekezdése továbbá lehetővé teszi adatvédelmi hatósági eljárás hivatalbóli indítását. A (2) bekezdés értelmében kérelem a GDPR 77. cikk (1) bekezdése mellett az Infotv. 22. § b) pontján alapulhat. Ez utóbbi lehetőség a nem a GDPR tárgyi hatálya alá tartozó, jogsértőnek vélt személyes adatkezelések esetére vonatkozik.

A más közigazgatási szerv vagy bíróság által áttett ügyeken, valamint a NAIH által hivatalból indított adatvédelmi hatósági eljáráson kívül további két lehetőség adódik még a hivatalból történő eljárásra. Az egyik a fent említett vizsgálat azon esete, amikor a hatóság az Infotv. 55. § (1) bekezdés a) pont aa) alpontja és 60. § (3) bekezdés a)–b) pontja alapján a vizsgálat lezárásaként hivatalból hatósági eljárást indít. A másik esetben pedig az Ákr. 99. §-a szerint meghatározott hatósági ellenőrzés előzi meg a 101. § (1) bekezdés a) pontja szerint tapasztalt jogsértés alapján megindított adatvédelmi hatósági eljárást. A hatósági ellenőrzés esetén is lehetőség van a hivatalbóli eljárás helyett az Ákr. 100. § (2) bekezdése alapján az ügyfél kérelmére történő eljárásnak azzal, hogy ilyen esetben a (3) bekezdés értelmében az ügyfélre eljárási költségelőlegezési kötelezettség hárul, az eljárás megszüntetésének terhe mellett.

A fentieken túl, szűk körben a magánszféravédelem, a birtokvédelem és a személyes adatok védelme határmezsgyéjén helyezkedik el a jegyző egyfokú birtokvédelmi eljárása [lásd: 17/2015. (II. 16.) Korm. rendelet] a GDPR tárgyi hatálya alá tartozó kamerás megfigyelőrendszer üzemeltetése útján megvalósuló személyes adatkezelés esetében. A szakirodalom azonban kifejezetten hangsúlyozza, hogy „a kamerarendszer telepítése és használata során okozott problémák nem a birtoklás jogát csorbítják”,^[8] valamint azt, hogy ilyen ügyekben a jegyző által vizsgált tény „nem a kamera léte, hanem a zavarás megvalósulása vagy annak hiánya”.^[9]

Amennyiben csak álkamera került kihelyezésre, úgy már a közigazgatás eszközrendszerén kívül, a személyiségvédelem körében bírói úton vizsgálható és minősíthető a „megfigyeltség” érzete, illetve az ezzel járó esetleges fenyegetettség érzése a kamera irányának függvényében. A birtok külső zavarástól mentes használata körében akár még egy álkamera is lehet jogsértő módon felszerelve. Azonban sokszor az üzembe helyezett, a kép mellett akár hangot is rögzítő, más magánterületére vagy közterületre irányuló kamerás megfigyelőrendszerek által folytatott, jogsértő személyes adatkezelések jelentik a problémát.

A bírói gyakorlat már a GDPR előtt egyértelműen jogsértőnek tartotta önmagában, adatkezelés megvalósulása hiányában is a más használatában lévő, magánterületre irányuló kamerák kihelyezése által okozott kellemetlen érzést. Adatvédelmi hatósági eljárásban ugyanakkor csak a ténylegesen megvalósult és bizonyítékkal alátámasztott adatkezelés minősülhet jogsértőnek, de a kamera „irányultsága” önmagában nem alkalmas adatvédelmi jogi értelemben vett jogsértés megállapítására, ugyanis például maszkolással vagy kitakarással még a más magánterülete felé irányuló kamerás megfigyelés sem fog jogsértő adatkezelést eredményezni, függetlenül annak polgári jogi megítélésétől.

A jegyzőre, a NAIH-ra, adott esetben pedig az eljáró bíróságra együttesen hárul tehát a feladat, hogy eldöntse, valóban birtokvédelmi ügyről vagy inkább a személyiségvédelem, esetleg az adatvédelem tárgykörébe eső panaszról van-e szó. Ráadásul nem kizárólagosak ezek az eljárások, így előfordulhat, hogy egyszerre többféle eljárás is folytatható ugyanazon panasz alapján.

III. A jegyző szerepe kamerás megfigyelőrendszerekkel kapcsolatos adatvédelmi hatósági ügyekben, megkeresés alapján

A fentiek alapján tehát vagy az Infotv. rendelkezésein alapuló ombudsmani típusú vizsgálat, vagy a GDPR által lehetővé tett, Ákr. szerinti közigazgatási hatósági eljárás keretében keresi meg a NAIH az illetékes jegyzőt, hogy saját eljárása keretében ellenőrizze és dokumentálja a kamerás megfigyelés körülményeit.

Ennek értelme és lényege – az officialitás elvéből fakadó,^[10] így közvetlenül – a közigazgatási hatóságot az eljárása során terhelő tényállás-tisztázási és bizonyítási kötelezettség^[11] teljesítésében áll, ami a hatósági eljárás központi eleme, „amely a jogilag releváns tények és körülmények megállapítását jelenti”.^[12] Közigazgatási perben is főként azt vizsgálják a bíróságok, hogy a hatóság eleget tett-e az eljárási szabályoknak, így például a tényállás-tisztázási kötelezettségének,^[13] valamint azt, hogy a bizonyítékokat a hatóság a végleges döntés indokolásából is láthatóan mérlegelte-e.^[14]

Adatvédelmi hatósági eljárás esetében, kamerás ügyekben a helyszíni szemle – mint a tényállás tisztázásának egyik módja^[15] – tűnik a leghatékonyabbnak, bár kérdéses, hogy amennyiben a szemlét az eljáró hatóság kiszervezi egy, az eljárást megindító kérelmet nem ismerő jegyzőnek, úgy ő hogyan tudja a jogilag releváns tények bizonyítékait dokumentálni a megkereső hatóság helyett.

A helyszíni szemle tehát itt bizonyítási módszerként,^[16] más megfogalmazásban bizonyítási eszközként^[17] jelenik meg, bizonyítási eljárást pedig akkor folytat le a hatóság, ha nem áll elegendő adat rendelkezésére a végleges döntés meghozatalához.^[18] A szakirodalomban a bizonyítás főszabály szerint az ügyfél, az eljáró hatóság, valamint az eljárás egyéb résztvevői bizonyítási cselekményeinek az összessége.^[19]

A tényállás tisztázása tehát a hatóság kötelessége, míg a bizonyítás az eljárás résztvevőinek és a hatóságnak az együttes tevékenysége, „abból a célból, hogy a hatóságban a tényállás felől meggyőződés keltődjék”.^[20] Szembeötlő azonban, hogy a 2019. évet megelőző közigazgatási jogi szakirodalom számára teljesen ismeretlen, hogy (adatvédelmi) hatósági eljárásban ügyfélként be nem vont, de szakhatóságnak sem minősülő jegyzői, kiszervezett eljárási cselekmény valósul meg, amely ráadásul nem az eljáró hatóság – egyébként az 1989-es alkotmánymódosításokkal már szűk körben alkotmányos szintre emelt^[21] – bírósági törvényességi ellenőrzés alá eső közigazgatási hatósági eljárás részeként történik.

1. Megkeresés a GDPR 31. cikke alapján

A GDPR 31. cikke szerinti együttműködési kötelezettség terheli az adatkezelőt, az adatfeldolgozót, illetve – ha van ilyen – azok képviselőjét a felügyeleti hatóság (itt: NAIH) megkeresése esetén.

Az ún. szomszédkamerás-ügyekben egyértelmű, hogy nem a jegyző a vizsgált adatkezelő, így a GDPR szóhasználata szerinti megkeresés ilyen ügyekben legfeljebb akkor értelmezhető, ha a jegyző más, tipikusan birtokvédelmi eljárásában már gyűjtött olyan személyes adatokat, amelyek adatvédelmi hatósági eljárásban relevánsak lehetnek.

Erről azonban csak akkor szerez tudomást az adatvédelmi hatóság, ha a hozzá Ákr. 35. § (1) bekezdés szerinti, hatósági eljárás indítása iránti kérelemmel forduló ügyfél kifejezetten hivatkozik egy korábban már lefolytatott eljárásra, és megnevezi az illetékes jegyzőt és lehetőség szerint az ügyszámot is.

Minden más esetben nem a GDPR 31. cikkére alapozva lehet a jegyzőt megkeresni hatósági eljárásban.

2. Megkeresés az Ákr. 25. § (1) bekezdés b) pontja alapján

Véleményem szerint az Ákr. 25. § (1) bekezdés a) pontja szerinti megkeresés a NAIH és a jegyző viszonylatában nem értelmezhető, mert előbbi illetékessége egész Magyarországra kiterjed, amit az Infotv. 38. § (2a) bekezdése alapoz meg, és amely a NAIH-ot a GDPR végrehajtásáért felelős egyedüli közigazgatási hatóságként jelöli ki.

Következésképpen csakis az Ákr. 25. § (1) bekezdés b) pont szerinti, „az eljárás során szükséges adattal vagy irattal más rendelkezik” szófordulat értelmezhető adatvédelmi hatósági eljárásban. Csakhogy a jegyző előzetesen aligha rendelkezik a kérelemmel érintett adatkezelő kamerás megfigyelőrendszerére vonatkozó technikai információkkal. Itt tehát a GDPR 31. cikke szerinti megkeresés esete állhat fenn, azaz amennyiben már korábban azonos adatkezelővel szemben valamilyen jegyzői hatáskörbe tartozó eljárás folyt, és ennek során kerültek a jegyző tudomására a releváns adatok, úgy lehet helye az Ákr. hivatkozott rendelkezésére alapított megkeresésnek.

Tehát a GDPR 31. cikke és az Ákr. 25. § (1) bekezdés b) pontja az ún. szomszédkamerás-ügyekben folyó adatvédelmi hatósági eljárásban egyenértékű hivatkozási alap lehet a jegyző megkeresésére, értelme viszont csak megelőző, jegyzői hatáskörben lefolytatott eljárás során beszerzett, releváns adatok tényleges megléte esetén van.

Ilyenkor, mivel az Ákr. nem rendelkezik a megkeresés teljesítésének formájáról, a b) pont szerinti esetben – amennyiben a jegyző az Ákr. 9. § szerinti hatóságnak minősül – végzéssel, minden más esetben formai kötöttség nélkül^[22] lenne szükséges válaszolnia. E rendelkezés azáltal nyer értelmet, hogy megkeresés nemcsak közigazgatási hatóság, hanem akár más állami szerv vagy természetes személy felé is intézhető.^[23]

Úgy tűnik tehát, hogy a legcélravezetőbb a tankönyvi megoldás lehetne hatósági eljárásban, amely itt a – hatóság által lefolytatott – helyszíni szemlét jelenti: „a szemlét a hatóság a tényállás tisztázására rendelheti el”.^[24]

3. Megkeresés az Infotv. 71. § (1b) bekezdése alapján

Bár véleményem szerint az Ákr. tekintetében sem az Infotv., sem a Mötv. nem minősül ágazati jogszabálynak, itt érdemes mégis egy kísérletet tenni: „Ákr.-t önmagában nem alkalmazzuk, hanem mindig csak ágazati jogszabályokkal együtt”.^[25]

A Bevezetésben már idézett joghely, szemben az Ákr. 25. §-a szerinti, valamint a GDPR 31. cikke szerinti megkereséssel, nem a már rendelkezésre álló adatok rendelkezésre bocsátását, illetve az adatkezelői pozíción alapuló együttműködési kötelezettségből fakadó adatszolgáltatást célozza, hanem a még rendelkezésre nem álló adatok vonatkozásában írja elő, hogy „a települési önkormányzat jegyzője ellenőrzi az illetékességi területén folytatott, a Hatóság által a megkeresésben megjelölt adatkezelés tényleges körülményeit”.

Ez egyben azt is jelenti, hogy a jegyzőnek kell megtalálnia azt a joghelyet, amely őt ellenőrzés lefolytatására feljogosítja. Mivel nem a GDPR közvetlen rendelkezésén, hanem az Infotv. 71. § (1b) bekezdésén alapul az ilyen megkeresés által előírt ellenőrzési kötelezettség, a jegyző nem önkormányzati tevékenysége körében, hanem államigazgatási jogkört gyakorolva jár el.

Legalábbis elméleti szinten problémaként vethető fel, hogy akkor vajon az Ákr. szerinti hatósági ellenőrzés – melynek körében a helyszíni ellenőrzés az esetek többségében szemlét is jelent^[26] – szabályai szerint kell-e a jegyzőnek a megkeresés alapján lefolytatott ellenőrzését végezni, vagy ha nem, úgy mely jogszabály mely vonatkozó rendelkezése alapján. Ugyanis az Ákr. 99. §-a szerinti definíció értelmében a megkeresett hatóság (itt: jegyző) „ellenőrzi a jogszabályban foglalt rendelkezések betartását, valamint a végrehajtható döntésben foglaltak teljesítését”. Vagyis más megfogalmazásban azt, hogy a jogszabály által megkövetelt magatartás és a jogalany magatartása „megfelel-e egymásnak”.^[27] Csakhogy a jegyző nem adatvédelmi hatóság, így az Infotv. 38. § (2a) bekezdésébe ütközne az Ákr. 99. §-a alapján a jegyzőt ilyen szerepkörben értelmezni, ami ráadásul felveti az Alaptörvény-ellenesség lehetőségét is.

Amennyiben viszont elfogadjuk, hogy nem az Ákr. szerinti hatósági ellenőrzést (itt: szemlét) kell lefolytatnia a jegyzőnek, úgy a Mötv. 81. § (3) bekezdés a) pontjának értelmezése is kérdésessé válik vizsgált tárgyunk szempontjából. Ugyanis a „dönt a jogszabály által hatáskörébe utalt államigazgatási ügyekben” egyrészt döntést ír elő, holott a NAIH információgyűjtést célzó ellenőrzés lefolytatása végett keresi meg a jegyzőt, nem pedig döntéshozatal céljából, másrészt az államigazgatási hatáskör itt legfeljebb az ellenőrzés lefolytatására, és szűk körben a lefolytatás előkészítését érintő döntések meghozatalára terjed ki. Azonban a NAIH legfeljebb adatvédelmi hatósági hatáskört tudna átruházni a jegyzőre, közigazgatási eljárásjogi hatáskört – főleg hatósági végzése útján – nem, mert azt csak törvény telepíthetné.

Ráadásul, ha a Mötv. rendelkezéseire alapoznánk a jegyző feladatát adatvédelmi hatósági ügyben az Infotv.-re hivatkozással érkezett megkeresés alapján foganatosítandó – ezek szerint nem Ákr. szerinti – ellenőrzés tekintetében, úgy a Mötv. 18. § (1) bekezdés a) pontja is külön vizsgálatot igényelne. E joghely értelmében a törvényen alapuló államigazgatási feladat és jogkör gyakorlásával járó költségeket a központi költségvetés biztosítja.

Bár kétségtelenül nem szükséges néhány képfelvétel elkészítéséhez szakértőt igénybe venni és ezzel eljárási költséget generálni, egyes kamerák elhelyezkedése alapján nem várható el, hogy a jegyző maga teljesítse az elvárt adatrögzítést. Sőt, a legújabb hatósági gyakorlatban egy kisebb település jegyzője azt jelezte, hogy nem rendelkeznek fénykép készítésére alkalmas eszközzel, így nem tudja teljesíteni az adatvédelmi hatóság kérését. Ilyen esetben lehet ugyan – amint az meg is történt – az illetékes kormányhivataltól törvényességi felügyeleti eljárást kérni a jegyzővel szemben,^[28] kérdéses azonban, hogy a rendelkezésre álló tényleges helyi önkormányzati költségvetési kereteket mennyiben tudja a gyakorlatban felülírni az egységes tagállami végrehajtást igénylő új adatvédelmi jogi rezsim (sőt, az annak megkerülésével a tényállás-tisztázási kötelezettséget kényelmi szempontok alapján részben a jegyzőre áthárító hatósági gyakorlat, melynek körében a történeti hűség és a jogászi etika kedvéért meg kell említeni, hogy többek között épp a reakcióidő javítására hivatkozott a NAIH, amikor a Belügyminisztériumtól szolgálati gépjárművére megkülönböztető jelzés használatára irányuló engedélyt kért és kapott).

Az Ákr. 127. § (1) bekezdése pedig kimondja, hogy a megkeresett szerv (vagy személy) eljárása során felmerült eljárási költséget a megkereső hatóság megtéríti. A probléma azonban abban áll, hogy ez a típusú megkeresés nem Ákr. 25. §, hanem Infotv. 71. § (1b) bekezdés szerinti megkeresés.

Közigazgatási eljárásjogi szempontból azonban még problematikusabbnak tartom, hogy a bármilyen jogforrási hivatkozás nyomán a jegyzőtől begyűjtött dokumentáció alapján születnek a NAIH határozatai, így nem garantálható, hogy az ügyfelek nyilatkozatait nem ismerő jegyző az ügy érdemére vonatkozó információkat tud jegyzőkönyvbe foglalni, illetőleg hogy az ügy szempontjából releváns minden ilyen adatot be tud gyűjteni az ügy részletei ismeretének hiányában. Márpedig ez a gyakorlat felderítetlenséget eredményez, amely „a tényállást megalapozó bizonyítási folyamat fogyatékosságát jelenti, vagy azért mert valamely jogilag releváns tényre nem folyt le bizonyítás, vagy nem teljeskörűen folyt le”.^[29]

4. Az Infotv. 54. §-án alapuló hozzáférés, másolatadás és felvilágosítás-kérés

Gyakorlati problémát mégsem az adatvédelmi hatósági eljárás keretében megkeresés útján lefolytatott jegyzői helyszíni szemle okoz, hanem az ombudsmani típusú vizsgálati eljárásban az Infotv. 54. § (1) bekezdésén alapuló felvilágosítás iránti kérés, illetve adatkérés.

Az 54. § (1) bekezdés a) pontja a vizsgált adatkezelő kezelésében lévő adatokba való betekintést szabályozza, aminek az itt tárgyalt téma szempontjából nincsen relevanciája. A b) pont szerinti hozzáférés szintén az adatkezelés helyszínére vonatkozik, így ha csak nem a jegyzőtől a helyszínen szándékozik az általa kezelt személyes adatokra vonatkozó hozzáférést kicsikarni az adatvédelmi hatóság, úgy e pont sem bír jelentőséggel. Az Infotv. 54. § (1) bekezdés c) pontja is a vizsgált adatkezelőre, valamint a tőle kérhető szóbeli felvilágosításra vonatkozik.

Az Infotv. 54. § (1) bekezdés d) pontja lesz tehát az ún. ombudsmani típusú vizsgálat során a NAIH törvényes hivatkozási alapja, amikor a kamerás megfigyeléssel érintett ügyben a területileg illetékes jegyzőt „megkeresi”: „a vizsgált üggyel összefüggésbe hozható bármely szervezettől vagy személytől írásbeli felvilágosítást, illetve a vizsgált üggyel összefüggésbe hozható adatról, iratról – ideértve az elektronikus adathordozón tárolt iratokat is – másolatot kérhet”.

A gyakorlati tapasztalatok alapján a jegyzők többsége együttműködik ilyen „megkeresés” alapján is az adatvédelmi hatósággal, ugyanakkor – szintén csak mint elméleti probléma – felvetődhet, hogy maga a jegyző, ha az ügyben mint adatkezelő vagy adatfeldolgozó nem jelenik meg, illetve nem ő maga az adatvédelmi vizsgálatot kezdeményező bejelentő, úgy a szó milyen értelmében lenne „a vizsgált üggyel összefüggésbe hozható”.

Mivel maga az Infotv. mondja ki az 52. § (2) bekezdésben, hogy a vizsgálat nem minősül közigazgatási hatósági eljárásnak, ezen eljárástípusban föl sem vetődhet, hogy az Infotv. 71. § (1b) bekezdése és az Ákr. 25. §-a szerinti megkeresésfogalmak azonos, vagy egymástól teljesen eltérő eljárásjogi kategóriát képeznek-e, mert nem alkalmazhatóak itt.

A GDPR sem segít az értelmezésben, ugyanis még a hatósági hatáskörök között szereplő 58. cikk (1) bekezdés e) és f) pontja szerinti hozzáférések is a vizsgált adatkezelővel szemben állnak fenn, ráadásul fel sem vetődhet ennek vizsgálati eljárásban való alkalmazása, hiszen a 77. cikk (1) bekezdés együttes értelmezésével erre az adatvédelmi hatósági eljárás szolgál, amely az Ákr. 35. § (1) bekezdése szerinti kérelemmel indul.

Így tehát adódik a kérdés, hogy a jegyzőnek ombudsmani típusú eljárásban érkezett levélre – ha ténylegesen nem hozható összefüggésbe a vizsgált adatkezeléssel – kötelessége-e válaszolni, hiszen az együttműködési kötelezettség mint nevesített eljárási alapelv közigazgatási hatósági eljárásban értelmezhető.

További szempont a jegyző által lefolytatott ellenőrzés felmerülő költségének közigazgatási hatósági eljárásnak nem minősülő vizsgálati eljárásban történő viselése. Az Infotv. 52. § (4) bekezdése értelmében a vizsgálat költségeit a NAIH előlegezi és viseli, ugyanakkor nem a hatóság, hanem államigazgatási hatáskörében a jegyző jár el, amikor helyszíni szemlét folytat, de a vizsgálat nem lévén közigazgatási hatósági eljárás, az Ákr. 127. § (1) bekezdése szerinti, a megkereső hatóságot terhelő megtérítési kötelezettség sem érvényesül.

Így azonban nem tűnik jogszabállyal egyértelműen alátámasztottnak ombudsmani típusú vizsgálati eljárásban az a hatósági gyakorlat, amely előírja a jegyzőnek, hogy miként járjon el és milyen fényképeket készítsen a kamerás megfigyelőrendszerről, beleértve a rögzítőegységet, a készülék típusát vagy akár azt, hogy egyáltalán üzemel-e. Sőt, ahogy a hatósági eljárásnál írtam, egy kisebb önkormányzat az egyik ügyben eleve nem rendelkezett olyan technikai eszközzel, amellyel a NAIH által elvárt fényképeket el tudta volna készíteni. Ez talán egyedi költségvetési probléma, de más alkalommal egy budapesti kerületi önkormányzat jelezte költségigényét az egyik adatvédelmi ügyben a NAIH felé, tehát az elmúlt években a jegyzők láthatólag elkezdték tudatosan értelmezni a vonatkozó Infotv. és Ákr. szerinti joghelyeket is, ami előrevetíti, hogy a fent leírtak a jövőben még nagyobb számban fognak a hatósági jogalkalmazás során – akár jogalkotást igénylő – megoldandó eljárásjogi problémaként előkerülni.

Összegzés

Az Infotv. 2019. évi módosítása felértékelte a jegyzői közreműködést a közigazgatási típusú adatvédelmi eljárásokban, egyben kibővítette a jegyzők államigazgatási feladatainak körét e vonatkozásban. Ugyanakkor megfigyelhető, hogy a jogalkotó nem vette számításba annak tényét, hogy a NAIH kétféle adatvédelmi eljárást alkalmaz a GDPR rendelkezései végrehajtásának felügyelete során. Az ombudsmani típusú vizsgálat ugyanis nem minősül közigazgatási hatósági eljárásnak, így megkérdőjelezhető, hogy a ma hatályos jogszabályok alapján telepíthető-e feladat a jegyzőre szomszédkamerás-ügyek vizsgálata során. Az adatvédelmi hatósági eljárásban pedig a tényállás tisztázása és végső soron a bizonyítás hatékonysága kérdőjeleződik meg, amennyiben a helyszíni ellenőrzést (szemle) lefolytató jegyző nem szükségszerűen rendelkezik kellő információval arról, hogy pontosan minek a vizsgálatára terjed ki az eljárás, így esetlegesen fontos részletek nem kerülnek jegyzőkönyvbe, illetőleg dokumentálásra. Nyitott eljárásjogi kérdés maradt a hatósági megkeresés teljesítése során felmerülő költségek viselése, annak ellenére, hogy egyes meglévő jogszabályok (Ákr., Mötv.) e tárgyban már tartalmaznak rendelkezéseket. E kérdésre feltehetőleg jogalkotás útján lehet majd végleges választ találni. Mindezeken túl megállapítható a közigazgatási eljárásjogi szak- és kommentárirodalom szembeötlő hallgatása a jegyző kiemelt jelentőségű hozzájárulásáról a közigazgatási hatósági eljárásban, valamint – azon túl – a vizsgálati eljárásokban a tényállás tisztázásához és a bizonyítási eljáráshoz.

***

A szerző adatbiztonsági és adatvédelmi szakjogász, vezető diplomáciai szaktanácsadó, valamint a Budapesti Ügyvédi Kamara tagja. Jelenleg a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság Jogtanácsosi Főosztályának munkatársa. A Nemzeti Közszolgálati Egyetem Közigazgatás-tudományi Doktori Iskolájában PhD-hallgató, kutatási területének fókuszába a közigazgatási típusú személyes adatvédelem eljárásjogi kérdései tartoznak.

^[1] Kajó Cecília: „Kameráz a szomszéd” – adatvédelem vagy birtokvédelem? Jegyző és Közigazgatás, 2022/2., https://jegyzo.hu/kameraz-a-szomszed-adatvedelem-vagy-birtokvedelem/.

^[2] Kajó Cecília: A jegyzői birtokvédelmi eljárás alkalmazhatóságáról való gondolkodás evolúciója „kamerás ügyekben” a NAIH beszámolói tükrében. Jegyző és Közigazgatás, 2023/5., https://jegyzo.hu/a-jegyzoi-birtokvedelmi-eljaras-alkalmazhatosagarol-valo-gondolkodas-evolucioja-kameras-ugyekben-a-naih-beszamoloi-tukreben/.

^[3] Nagy Csilla: A rendezvényeken történő fotózás jogszerűségéről. Jegyző és Közigazgatás, 2021/4., https://jegyzo.hu/a-rendezvenyeken-torteno-fotozas-jogszerusegerol/.

^[4] Kajó Cecília: A jegyzői birtokvédelmi eljárás alkalmazhatóságáról való gondolkodás evolúciója „kamerás ügyekben” a NAIH beszámolói tükrében. Jegyző és Közigazgatás, 2023/5., https://jegyzo.hu/a-jegyzoi-birtokvedelmi-eljaras-alkalmazhatosagarol-valo-gondolkodas-evolucioja-kameras-ugyekben-a-naih-beszamoloi-tukreben/.

^[5] Árulkodó azonban a 2019. évi XXXIV. törvény 89. § e) pontja, amely az addigi hatósági eljárási határidőt százhúszról százötven napra emeli, és az ehhez fűzött indokolás, amely közvetlenül a jegyző megkeresésére vonatkozó indokolást követő, csatlakozó bekezdésben helyezkedik el: „A törvény ezen felül a Hatóságnak a Rendelet végrehajtása során felmerült tapasztalatai alapján, a Hatóság megnövekedett ügyterhére is tekintettel a Hatóság számára az eljárás lefolytatására rendelkezésre álló határidőt is megemeli.” Márpedig a hatósági eljárás ügyintézési határideje volt eredetileg százhúsz nap, az ombudsmani típusú vizsgálat kéthónapos ügyintézési határideje az Infotv. 55. § (1) bekezdése alapján változatlan, tehát a jegyző megkeresése is az adatvédelmi hatósági eljárás kontextusában értelmezhető, vagyis a hivatkozott törvénymódosításra hivatkozással a jegyző vizsgálati eljárásban nem kereshető meg helyszíni ellenőrzés (szemle) lefolytatása és dokumentálása végett.

^[6] GDPR 81. cikk (1) bekezdés.

^[7] C‑288/12. sz. ügy. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/HTML/?uri=CELEX:62012CJ0288&from=HU.

^[8] Gaál János – Kajó Cecília: Birtokvédelmi kézikönyv. ORAC Kiadó, Budapest 2023, 268. o.

^[9] Gaál – Kajó: i. m. (2023) 166. o.

^[10] Gyurita E. Rita: A tényállás tisztázása és a bizonyítás. In: Patyi András (szerk.): Hatósági eljárásjog a közigazgatásban. Dialóg Campus, Budapest-Pécs 2013, 299. o.

^[11] Ivancsics Imre – Fábián Adrián: Hatósági jogalkalmazás a közigazgatásban. Dialóg Campus, Budapest 2020, 46. o.

^[12] Ifj. Kalas Tibor: A tényállás tisztázása. In: Kalas Tibor (szerk.): Közigazgatási hatósági eljárás. Miskolci Egyetemi Kiadó, Miskolc 2016, 94. o.

^[13] Váczi Péter: A jó közigazgatási eljáráshoz való alapjog és annak összetevői. Dialóg Campus, Budapest-Pécs 2013, 161. o.

^[14] Boros Anita – Darák Péter – Huszárné Oláh Éva – Németh Ilona – Szólik Eszter: A tényállás tisztázásának szabályozási karakterisztikája (1957–2018). In: Boros Anita – Patyi András (szerk.): A hazai közigazgatási hatósági eljárási jog karakterisztikája. Dialóg Campus, Budapest 2019, 218. o.

^[15] Mudráné Láng Erzsébet: Szemle. In: Orbán Szabolcs (szerk.): Az általános közigazgatási rendtartás magyarázata. ORAC Kiadó, Budapest 2023, 177. o.

^[16] Boros Anita: Közérthető közigazgatási hatósági eljárás, CompLex, Budapest, 2013, 157–158. o.

^[17] Barta Attila: Az általános közigazgatási rendtartásról szóló törvény alapvető rendelkezései. In: Balázs István (szerk.): Közigazgatási eljárások. DE-ÁJK, Debrecen 2019, 103. o.

^[18] Barta Attila: i. m. (2019) 102. o.

^[19] Boros Anita: Közérthető közigazgatási hatósági eljárás. CompLex, Budapest 2013, 144. o.

^[20] Ivancsics – Fábián: i. m. (2020) 99. o.

^[21] Patyi András – Varga Zs. András: A közigazgatási eljárásjog alapjai és alapelvei. In: Patyi András (szerk.): A magyar közigazgatás és közigazgatási jog általános tanai, V. kötet. Dialóg Campus, Budapest 2019, 43. o.

^[22] Hajas Barnabás: Megkeresés. In: Orbán Szabolcs (szerk.): Az általános közigazgatási rendtartás magyarázata. ORAC Kiadó, Budapest 2023, 83. o.

^[23] Barabás Gergely: Megkeresés. In: Barabás Gergely – Baranyi Bertold – Fazekas Marianna (szerk.): Kommentár az általános közigazgatási rendtartásról szóló törvényhez. Wolters Kluwer Hungary, Budapest 2018, 232. o.

^[24] Ivancsics – Fábián: i. m. (2020) 105–106. o.

^[25] Boros – Darák – Huszárné – Németh – Szólik: i. m. (2019) 212. o.

^[26] Kalas Tibor: Hatósági ellenőrzés. In: Orbán Szabolcs (szerk.): Az általános közigazgatási rendtartás magyarázata. ORAC Kiadó, Budapest 2023, 263. o.

^[27] Számadó Tamás: Hatósági ellenőrzés. In: Barabás Gergely – Baranyi Bertold – Fazekas Marianna (szerk.): Kommentár az általános közigazgatási rendtartásról szóló törvényhez. Wolters Kluwer Hungary, Budapest 2018, 619. o.

^[28] Azért nem magával a helyi önkormányzattal, hanem a jegyző eljárásával szemben kérhető a törvényességi felügyeleti eljárás, mert itt a jegyző a helyi önkormányzattal összefüggő feladatkörétől függetlenül, államigazgatási jogkörben jár el. Jelen tanulmány közigazgatási eljárásjogi fókuszától messzire vezető, de egyébként korántsem lényegtelen pénzügyi jogi kérdés, hogy a jegyzői működés költségvetési forrásait az állam, vagy a helyi önkormányzat legyen-e köteles biztosítani az államigazgatási feladatkörbe tartozó kötelesség teljesítése során a fenti esetben.

^[29] Barabás Gergely: A tényállás tisztázása. In: Barabás Gergely – Baranyi Bertold – Fazekas Marianna (szerk.): Kommentár az általános közigazgatási rendtartásról szóló törvényhez. Wolters Kluwer Hungary, Budapest 2018, 404. o.