1. rész

1. A közös önkormányzati hivatal rendeltetése

Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (Mötv.) a hivatali feladatok tekintetében megőrizte a korábbi szabályozás pozitív elemeit, ugyanakkor több fontos változást is tartalmaz. Rendelkezései az Alaptörvényben megfogalmazottakhoz igazodnak. Az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdésének d) pontja rögzíti, hogy a képviselő-testület törvény keretei között meghatározza szervezeti és működési rendjét, 33. cikkének (3) bekezdése pedig kimondja, hogy a testület sarkalatos törvényben meghatározottak szerint hivatalt hozhat létre. E tekintetben nincs tehát újdonság, hiszen a szervezetalakítás szabadsága korábban is törvény keretei között illette meg a helyi önkormányzatot (erre az Alkotmánybíróság több határozatában is rámutatott), és garanciális jelentősége van annak, hogy sarkalatos törvényben kell rendelkezni a hivatal létrehozásának lehetőségéről (ezek szerepelnek az Mötv.-ben).  Az új törvény is csak keretszabályozást tartalmaz, biztosítva ezzel azt, hogy a képviselő-testület a helyi sajátosságok figyelembe vételével alakíthassa ki hivatali szervezetét, határozhassa meg működését.

Itt kell utalni arra, hogy a hivatali feladatok ellátása két módon lehetséges: önálló polgármesteri hivatal (megyei önkormányzati hivatal, főpolgármesteri hivatal) működtetésével, illetve több önkormányzat által létrehozott közös önkormányzati hivatal útján (a törvényi rendelkezések zöme mindkét hivatali típusra igaz, az összeállítás ezeket is tartalmazza, de külön nevesíti a közös önkormányzati hivatalra vonatkozó sajátosságokat).

Lényeges változás, hogy azon községek, melyek lakosságszáma nem éri el a kétezer főt, közös önkormányzati hivatalt hoznak létre, tehát nem tarthatnak fenn önálló polgármesteri hivatalt, így szervezetalakítási szabadságuk e tekintetben korlátozott. Az Mötv. rögzíti azt is, hogy a kétezer fő lakosságszámot meghaladó település (a város is) szintén tartozhat közös hivatalhoz. Hangsúlyozni kell azonban, hogy ez utóbbi körben főszabályként a településnek választási lehetősége van, hogy önálló hivatalt hoz létre, vagy közös hivatal keretében más településsel együtt gondoskodik a hivatali teendők ellátásáról (a teljes választási szabadságot korlátozza a kijelölés, illetve az, hogy az Mötv.-ben meghatározott települések nem tagadhatják meg a közös hivatal alakítását, e kérdésekre később kitérünk).

A hivatal önkormányzati szervezetrendszerben elfoglalt helyét az Mötv. 41.§ (2) bekezdése határozza meg, mely szerint a polgármesteri hivatal (a megyei önkormányzati hivatal, főpolgármesteri hivatal), a közös önkormányzati hivatal a képviselő-testület szerve. Ennek megfelelően a hivatallal kapcsolatos döntések alapvetően a képviselő-testület hatáskörébe tartoznak. A fentebb jelzett törvényi keretek között a testület dönt a hivatal létrehozásáról, közös önkormányzati hivatal esetén megállapodásba kell foglalni a döntést (a megállapodás tartalmára külön kitérünk). A közös önkormányzati hivatal szervezeti felépítését is az érintett képviselő-testületek határozzák meg a megállapodásban. A közös hivatal létszámának meghatározására külön rendelkezéseket tartalmaz az Mötv. E szerint, ha községi önkormányzatok hozzák létre a közös hivatalt, annak létszámáról a hivatal létrehozásáról szóló megállapodásban kell rendelkezni a törvényi követelményekre figyelemmel. A város által működtetett közös hivatal esetén is fő szabály a konszenzus, a közös döntés. Itt azonban létezik kisegítő szabály, mely szerint megállapodás hiányában a városi önkormányzat képviselő-testülete határozza meg a létszámot.

A hivatal (mind az önálló, mind a közös hivatal) elsődleges rendeltetése a döntés-előkészítés, illetve a döntések végrehajtásának szervezése. Mindkét funkció kiterjed mind az önkormányzati, mind pedig az államigazgatási döntésekre, függetlenül attól, hogy azok a képviselő-testület, a polgármester, vagy a jegyző hatáskörébe tartoznak. A korábbi szabályozással összhangban a hivatalnak továbbra sincs önálló döntési jogköre, ugyanakkor szerepe az önkormányzati működés szempontjából meghatározó, az adott önkormányzat tervszerű működésének, a közszolgáltatások színvonalas biztosításának záloga a felkészült, magas szakmai szinten működő apparátus. A szabályozás új elemeként rögzíti a törvény, hogy a hivatal közreműködik az önkormányzatok egymás közötti, valamint az állami szervekkel történő együttműködésének összehangolásában is.

Önkormányzati ügyekben meghatározó, hogy a döntés joga főszabályként a képviselő-testületet illeti (az Mötv. rendelkezései alapján a testület által átruházott hatáskörökben a törvényben meghatározott szervek, személyek is hozhatnak döntést), így a politikai mérlegelést a testületnek kell elvégezni, de a döntés alapját jelentő szakmai alternatívák feltárása, a jogi környezet bemutatása az apparátus feladata. A tartalmi előkészítés mellett a testületi, illetve bizottsági ülések technikai előkészítését is a hivatal végzi. Az elfogadott döntések végrehajtásának szervezésében is jelentős szerepe van a hivatalnak.

A közös hivatal sajátossága, hogy több települési önkormányzat döntéseit készíti elő, ezért az egyes települések sajátosságainak figyelembe vétele elengedhetetlen a színvonalas munkavégzéshez, hiszen eltérő adottságokat, lehetőségeket, prioritásokat kell folyamatosan szem előtt tartani. Ez mindenképpen más szemléletet, illetve némileg eltérő munkamódszereket kíván meg a közös hivatali apparátustól.

A hivatal tevékenysége – hasonlóan a korábbi szabályozáshoz – kapcsolódik az államigazgatási döntések előkészítéséhez is. A járási hivatalok létrehozásával számos államigazgatási ügy járási szintre kerül, de továbbra is marad államigazgatási hatáskör a jegyzőnél, a polgármesternél, illetve kivételesen a hivatal ügyintézőjénél. Az államigazgatási döntések szakmai előkészítése a hivatal másik jelentős tevékenységi köre, esetenként az ügyintézők (szervezeti egység vezetők) a hatáskör címzettjétől kiadmányozási jogkört is kapnak.

Közös hivatal esetén fontos, hogy minden településen folyamatosan biztosított legyen az ügyintézés kirendeltség létrehozásával, kihelyezett ügyfélfogadással, vagy más módon, erre a közös hivatal létrehozására vonatkozó megállapodásban feltétlenül ki kell térni.

A részletek kibontása nélkül, de utalni kell arra, hogy a hivatal alaprendeltetésén túlmutatóan igen fontos szerepet játszik a képviselő-testület, bizottságok üléseinek előkészítésében, az önkormányzati képviselők munkájához szükséges feltételek biztosításában, a lakossággal, a civil szervezetekkel való kapcsolattartásban. Esetenként feladatkörén kívül is segítséget nyújt az állampolgároknak mindennapi problémáik megoldásában (pl. űrlapok kitöltése, tájékoztatás, stb.).

2. A közös önkormányzati hivatal alakításának törvényi feltételei

a)Lakosságszám (választás éve, illetve először 2010. január 1.)

Az Mötv. 85. § (1) bekezdése szerint – egyéb feltételek mellett – közös önkormányzati hivatalt hoznak létre azok a községi önkormányzatok, melyek lakosságszáma nem haladja meg a kétezer főt. A kétezer fő lakosságszámot meghaladó település is tartozhat közös önkormányzati hivatalhoz. A közös önkormányzati hivatal létrehozása tehát minden kétezer fő lakosságszámot meg nem haladó település számára kötelező, arról azonban az önkormányzatok – a törvényi keretek között – önállóan döntenek, hogy mely településekkel kívánnak közös hivatalt létrehozni. A kétezer fő lakosságszám feletti települések főszabályként önkéntes alapon részt vehetnek közös hivatalban. (Megjegyzendő, hogy abban az esetben, ha közös önkormányzati hivatal létrehozását szomszédos település kezdeményezi, vagy a kormányhivatal kijelölésről dönt, a kétezer fő feletti településeknek is kötelező lehet a közös hivatal létrehozása. Ennek főbb szabályaira a későbbiekben kitérünk.)

Az Mötv. 146. § (3) bekezdése alapján a lakosságszám meghatározásánál a helyi önkormányzati képviselők választásáról szóló törvényben meghatározott lakosságszámot és időpontot kell figyelembe venni. A lakosságszámot a személyi adat- és lakcímnyilvántartás adatai alapján a választás évének első napja (január 1.) szerinti lakosságszám szerint kell meghatározni. A közös önkormányzati hivatal létrehozására vonatkozó szabályok 2013. január 1-jén lépnek hatályba, így első alkalommal a legutóbbi általános önkormányzati választás évének – 2010. január 1. – lakosságszámát kell figyelembe venni.

b) Járáson belül, határosság

Az Mötv. 85. § (1) bekezdése alapján a közös önkormányzati hivatal létrehozásának egyik jelentős feltétele, hogy valamennyi, a közös hivatalhoz tartozó önkormányzatnak egy járáson belül kell lennie. A járáson belüli feltétel szükséges az egységes közigazgatási rendszer kialakításához, az önkormányzati és az államigazgatási szervek zavartalan együttműködéséhez. (Megjegyzendő, hogy a járáshatárra tekintettel néhány volt körjegyzőség – közös önkormányzati hivatalként – nem működhet tovább.)

Közös önkormányzati hivatalt azon települések alakíthatnak, amelyeknek közigazgatási területét legfeljebb egy település közigazgatási területe választja el egymástól. Ezen rendelkezésnek megfelelően – ha egyébként a további feltételek teljesülnek – alakulhatnak olyan közös önkormányzati hivatalok, amelyek földrajzilag „láncszerűen” fűződnek egymáshoz oly módon, hogy (ismétlődően) két település közé esik egy olyan település közigazgatási területe, amely nem tartozik a közös hivatalhoz. Célszerű figyelemmel lenni arra, hogy a hivatal, a közszolgáltatások a polgárok számára elérhetőek legyenek, továbbá arra is, hogy az ügyfélfogadást (kirendeltség, időszakos ügyfélszolgálat, stb.) valamennyi, a hivatalhoz tartozó településen biztosítani kell.

c)Székhely (község, város)

Az Mötv. 85. § (4) bekezdése szerint amennyiben a közös önkormányzati hivatalt működtető települések egyike város, akkor a város a székhely település. Ezt indokolja, hogy a városok már rendelkeznek azzal a hivatali struktúrával, amely biztosítja a feladatok ellátását, nincs feltétlenül szükség új hivatal kialakítására. A városok (többnyire) földrajzilag központi helyen fekszenek, így valamennyi település lakossága számára könnyen megközelíthetőek. Amennyiben a közös önkormányzati hivatalt város működteti, úgy a hivatal létszámát az érintett települések képviselő-testületeinek megállapodásával határozzák meg. Megállapodás hiányában a hivatal létszámát a városi önkormányzat képviselő-testülete állapítja meg.

Abban az esetben, ha a közös önkormányzati hivatalt községek hozzák létre, úgy a székhelytelepülést a közös önkormányzati hivatalhoz tartozó önkormányzatok képviselő-testületei határozzák meg. Ebben az esetben is célszerű figyelembe venni a település központi szerepét, megközelíthetőségét, rendelkezésre álló hivatali szervezetét.

A hivatal működési költségét mindkét esetben az állam – az adott évi központi költségvetésről szóló törvényben meghatározott mértékben, és a hivatal által ellátott feladataikkal arányban – finanszírozza, amelyet a székhelytelepülés, valamint a megye részére, e célra elkülönített számlájára folyósít. Amennyiben az állam által nyújtott feladatfinanszírozás nem fedezi a hivatal működési költségeit, a további felmerülő költségekhez az érintett önkormányzatoknak megállapodás alapján, ennek hiányában lakosságszám arányában kell hozzájárulniuk.

d)A közös önkormányzati hivatal alakításának kezdeményezése (szomszédos város, kétezer fő lakosságszám szám feletti község)

Az Mötv. 85. § (7) bekezdése szerint a város, illetve a kétezer fő lakosságszámot meghaladó települési önkormányzat képviselő-testülete nem tagadhatja meg a közös önkormányzati hivatal létrehozására irányuló megállapodás megkötését, ha azt vele határos település kezdeményezi. A megyei jogú, valamint a járásszékhely város a fenti szabályok szerint nem tagadhatja meg közös önkormányzati hivatal létrehozását, mivel rá mind a két feltétel igaz, egyrészt városi önkormányzat, másrészt kétezer főt meghaladó lakosságszámmal rendelkezik. Ez a kötelezettség azonban nemcsak a megyei jogú városra, illetve járásszékhely városra vonatkozik. A városi önkormányzat nevesítésére arra tekintettel került sor, mivel van olyan város is, melynek lakosságszáma nem haladja meg a kétezer főt.

Az általános törvényi feltételeknek ebben az esetben is teljesülnie kell (pl. járáson belüliség, lakosságszám). Ennek megfelelően abban az esetben, ha a szomszédos település a közös hivatal létrehozását kéri és a két település összlakosságszáma nem éri el a kétezer főt, úgy kell keresni még legalább egy települést, amely a közös önkormányzati hivatal létrehozásában részt vesz.

e)A közös önkormányzati hivatallal szemben támasztott követelmények (összlakosságszám, településszám)

Az Mötv. 85. § (2) bekezdése alapján a közös önkormányzati hivatalhoz tartozó települések összlakosságszámának legalább kétezer főnek kell lennie, vagy a közös hivatalhoz tartozó települések száma legalább hét kell, hogy legyen. Szükséges hangsúlyozni, hogy e két feltétel vagylagos. Ennek megfelelően, ha a megállapodó települések lakosságszáma nem éri el a kétezer főt, úgy legalább hét település önkormányzata kétezer fő alatt is alakíthat közös önkormányzati hivatalt.

A hivatali struktúra átalakításával, a feltételek szigorításával elérhető az elaprózódottság megszüntetése. A lakosságszám előírása a méretgazdaságosságot szolgálja, a települések számának meghatározásával a működőképesség fenntartása a cél (túl sok település esetén már nem biztosítható hatékonyan a működőképesség). Ennek eredményeként biztosítható annak a célkitűzésnek a megvalósítása, hogy a hivatali működés minél szakszerűbben segítse elő az önkormányzati döntések előkészítését, meghozatalát, végrehajtását, a helyi közösségek önkormányzáshoz való jogának érvényesülését.

f)Kivétel (nemzetiségi összetétel), miniszteri felmentés

Az Mötv. 85. § (10) bekezdése az önkormányzati közös hivatallal szemben támasztott követelményeket enyhíti abban az esetben, ha a csatlakozó településeken a népszámlálás során a nemzetiségek regisztrált aránya településenként és nemzetiségenként eléri a húsz százalékot, valamint a települések összlakosságszáma meghaladja az 1500 főt, vagy a közös hivatalhoz tartozó önkormányzatok száma legalább öt. Az e feltételeknek megfelelő közös önkormányzati hivatal létrehozásához a fentieken túl szükséges valamennyi érintett képviselő-testület azonos tartalmú és minősített többséggel elfogadott döntése.

A nemzetiségek arányát a népszámlálási adatok alapján kell megállapítani. Az enyhébb feltételek alkalmazását a törvény az önkormányzatokért felelős miniszter jóváhagyásához köti. A miniszter döntése során figyelembe veszi az érintett települések történelmi, gazdasági, kulturális hagyományait is.

Hangsúlyozni szükséges, hogy a fenti szabályok csak a közös önkormányzati hivatallal szemben támasztott követelményeken enyhítenek, és nem adnak arra lehetőséget, hogy az 1500 főt elérő település nemzetiségi összetételére tekintettel önálló hivatalt tartson fenn.

A jogalkotó enyhébb feltételek előírásával tekintettel volt arra, hogy az egyes nemzetiségek egy szoros közösséget alkotnak, ezért ezt a lehetőséget azon településeknek kívánja biztosítani, ahol a nemzetiségek aránya ezt indokolja. A történelmi, gazdasági, földrajzi adottságok önmagukban nem elegendőek az enyhébb feltételek (kisebb lakosságszám, kevesebb település) alkalmazásához.

g)Társult képviselő-testülettel való összefüggés

Az Mötv. 56. § (1) bekezdése szerint a települési képviselő-testület más települési képviselő-testülettel társult képviselő-testületet alakíthat. A (2) bekezdés alapján a társult képviselő-testület alakítása esetén a képviselő-testületek részben vagy egészben egyesítik a költségvetésüket, közös önkormányzati hivatalt tartanak fenn és intézményeiket közösen működtetik. Az Mötv. e rendelkezése a közös önkormányzati hivatal jogintézményére utal, melynek létrehozására és fenntartására részletes szabályokat állapít meg. Amennyiben a társult képviselő-testület hivatala nem felel meg az Mötv. közös önkormányzati hivatalra vonatkozó szabályainak (járáson belüliség, területüket legfeljebb egy település közigazgatási területe választja el egymástól, összlakosságszámuk legalább kétezer fő, vagy a részt vevő települések száma legalább hét), úgy az ott előírtaknak megfelelően átalakítva kell a közös önkormányzati hivatalt létrehozni 2013. január 1-jével, illetve az azt követő hatvan napon belül.

Amennyiben az Mötv. közös önkormányzati hivatalra vonatkozó feltételeinek megfelelő közös önkormányzati hivatalt nem tudnak alakítani, úgy ebben a formában a társult képviselő-testület sem működhet tovább.

A társult képviselő-testület létrehozásának és fenntartásának feltétele a közös önkormányzati hivatal létrehozása, azonban nem szükségszerű, hogy a közös önkormányzati hivatal fenntartásában csak a társult képviselő-testületek vegyenek részt, lehetőség van más önkormányzat bevonására is.

Amennyiben a társult képviselő-testületek közös önkormányzati hivatalának létrehozásánál kijelölés válik szükségessé, a kormányhivatalnak figyelemmel kell lenni arra, hogy a társult képviselő-testület tagjait ne rendelje más közös önkormányzati hivatalhoz.

3. A közös önkormányzati hivatal alakítása, átalakítása, megszüntetése

a) A közös önkormányzati hivatal önkéntes létrehozása

Az Mötv. 85. §-a rendelkezik a közös önkormányzati hivatal létrehozásának alapvető (keret)szabályairól. A jelenleg önkéntes alapon szerveződő körjegyzőségi modellel alapvető hasonlóságot mutat az Mötv. azon szabályozási elve, hogy elsődlegesen itt is az önkéntesség kap nagyobb hangsúlyt. Lényegi különbség azonban, hogy e lehetőség korlátozott. Az Mötv-ben meghatározott feltételek megvalósulása esetén a közös hivatal létrehozása, a közös hivatalban való részvétel nem diszkrecionális jogköre az adott – törvényi feltételeknek egyébként megfelelő – önkormányzat képviselő-testületének.

A jelenlegi – körjegyzőségre vonatkozó – szabályok szerint még az ezernél kevesebb lakosú község képviselő-testülete is létrehozhat önálló hivatalt, ha a képesítési követelményeknek megfelelő jegyzőt nevez ki. E viszonylag enyhébb, megengedő szabályozást az Mötv. – költségtakarékossági, méretgazdaságossági és célszerűségi szempontok alapján – egy szigorúbb, kötöttebb, a közös önkormányzati hivatalok kötelező létrehozásának feltételrendszerével váltja fel a jövő évtől.

Kiemelt figyelmet kell fordítani az első alkalommal kialakításra kerülő közös önkormányzati hivatali intézményrendszerre vonatkozó eltérő szabályozásra. A közös hivatalokat az általánostól eltérő módon első alkalommal 2013. január 1-jétől számított 60 napon belül kell megalakítani. E szabályozás az Mötv. átmeneti rendelkezései között (146. § (2) bekezdés) található. Egyébiránt – e speciális határidőtől eltekintve – a közös hivatalok létrehozására, feltételrendszerére egységes szabályok vonatkoznak.

A 2013.január 1-jén hatályba lépő szabályozás szerint a települési önkormányzatoknak – amennyiben a közös hivatal létrehozására kötelezettek – meg kell hozniuk az ehhez szükséges intézkedéseket. A megállapodások megkötésének előkészítéséhez, a tartalmi elemek, a közös hivatali együttműködés lényegének meghatározásához, a munkamegosztás megszervezéséhez a szükséges előkészítő munkákat már jóval korábban el lehet kezdeni. Megfelelő előkészítés és kompromisszumkészség mellett a közös hivatal megalakítása akár már 2013. január 1-én megtörténhet, hiszen az alapvető jogszabályi feltételek rendelkezésre állnak.  Szükséges a figyelmet felhívni arra, hogy a közös hivatalok megalakítására vonatkozó megállapodásokat 2012-ben is meg lehet kötni, az ehhez szükséges képviselő-testületi döntéseket meg lehet hozni, csak arra kell ügyelni, hogy azok 2013. január 1-jén lépjenek hatályba. (A megállapodás legfontosabb tartalmi elemeit az 1. számú melléklet tartalmazza.) Álláspontunk szerint a hivatali feladatok zökkenőmentes ellátása érdekében célszerű a megállapodásokat még ez évben megkötni, és a szükséges szervezési teendőket is elvégezni. Természetesen a törvényi rendelkezéseknek megfelelően 2013. január 1-jét követően a képviselőtestületeknek még van 60 napjuk a közös hivatalok megalakítására. (Az átmeneti időszak hivatali teendőinek ellátására külön szabályozás készül.) Kiemelendő azonban, hogy a 2013. év elején megalakított közös hivatalok, az azokban részt vevő települések vonatkozásában a struktúra felülvizsgálatára, módosítására csak a következő általános önkormányzati választásokat követően kerülhet sor (2014. évben).

Az előzőekben jelzett speciális (egyszeri) határidőtől eltekintve, alapvető szabály, hogy közös hivatalt alakítani, megszüntetni, ahhoz csatlakozni, abból kiválni önkormányzati ciklusonként csak egyszer, az általános helyhatósági választásokat követő 60 napon belül lehet. E szabályok szerint, tehát egy választási ciklusban a közös hivatal, a hozzá tartozó településekkel állandó egységet alkot. A szigorúbb szabályozás a stabil, minőségi, folyamatos és kiszámítható ügyintézést, a hivatali munka zökkenőmentes biztosítását célozza.

A közös hivatali struktúra – önkormányzati ciklusonkénti – felülvizsgálatának, módosításának egyrészről a gyakorlati tapasztalatok, másrészről a törvényi feltételeknek való megfelelésben bekövetkezett változás lehetnek az indokai. Amennyiben a közös hivatalban részt vevő települések a későbbiekben már nem kívánnak együttműködni, vagy adott esetben más településekkel jobban, hatékonyabban tudják ellátni a feladatokat, akkor az önkormányzati választást követően módosíthatják a közös hivatali struktúrát.

Előállhat továbbá, hogy valamely település, amely korábban közös hivatal létrehozására volt kötelezett, a lakosságszám növekedés miatt már önálló hivatalt is fenntarthat. A lakosságszám csökkenés ugyanakkor okozhatja azt is, hogy a korábban önálló polgármesteri hivatalt fenntartó település a jövőben közös hivatal létrehozására kötelezetté válik.

b)A közös önkormányzati hivatal létrehozása kijelöléssel

A közös hivatal határidőben történő önkéntes megalakításának hiánya esetén a törvény kijelölési szabályok alkalmazását teszi kötelezővé.

Az Mötv. 85. § (3) bekezdése rögzíti, hogy ha az érintett képviselő-testületek a megállapodást hatvan napon belül nem kötik meg, vagy valamely település a közös hivatalhoz nem tud csatlakozni, a kormányhivatal vezetője dönt a hivatali feladatok ellátásának módjáról, illetve a megállapodás pótlásáról.

Az érintettnek vagy érintetteknek a fenti határidőn belül meg kell állapodniuk, különben sor kerül a törvénysértő helyzet helyreállítására, vagyis a kijelöléses eljárás megindítására, lefolytatására. Amennyiben határidőben nem kerül sor a közös önkormányzati hivatal létrehozására, vagy ahhoz valamely település nem tud csatlakozni, akkor a kormányhivatal vezetője a határidő lejártát követő hónap első napjával kijelöli a közös önkormányzati hivatalhoz tartozó településeket. E jogintézményhez kiemelt közérdek fűződik, tekintettel arra, hogy a hivatali munka folyamatosságát, zökkenőmentességét biztosítani kell.

Itt szükséges nyomatékosan hangsúlyozni, hogy a kijelölés során az illetékes kormányhivatal vezetőjét is kötik az alapvető szabályok, vagyis csak járáson belül történhet a kijelölés, az érintett települések közigazgatási területét legfeljebb egy település közigazgatási területe választhatja el egymástól, továbbá a lakosságszámra, a településszámra vonatkozó kritériumoknak is meg kell felelni. Lényeges megjegyezni, hogy a törvényi feltételek fennállása esetén a kormányhivatal vezetője dönthet akként is, hogy az érintett „magára maradt” települést egy önálló hivatallal rendelkező másik településhez jelöli ki, ezzel létrehozva egy új közös önkormányzati hivatalt.

Az Mötv. rendelkezik a „kényszerkijelölési” szabályokhoz kapcsolódó jogorvoslati lehetőségekről is. A jogorvoslathoz való jog biztosítása az Alaptörvényből levezethető alapjog, ezért szükséges ennek részletesebb kifejtése. Az Mötv. ennek megfelelően rögzíti, hogy a kijelölésről szóló döntés ellen az érintett önkormányzat képviselő-testülete –jogszabálysértésre hivatkozással – a törvényszékhez fordulhat.

A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (Bszi.) 21. § (1) bekezdése szerint a törvényszék – a törvényben meghatározott ügyekben – első fokon jár el, és másodfokon elbírálja a járásbíróságok, valamint a közigazgatási és munkaügyi bíróságok határozatai ellen bejelentett fellebbezéseket. E rendelkezésnek tesz eleget az Mötv. 85. § (3) bekezdése, amikor a közös önkormányzati hivatal kijelölésére vonatkozó eljárásban nevesíti a törvényszéket. (Semmiképpen nem összetévesztendő a Bszi. IV. Fejezetében meghatározott – a Kúria önkormányzati tanácsának – az önkormányzati rendeletek felülvizsgálatára és a helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettsége elmulasztásának felülvizsgálatára irányuló eljárással.)

4. A közös önkormányzati hivatal felépítése, működése

a)Létszám meghatározása

A hivatalok jó működéséhez nélkülözhetetlenek a megfelelő szakértelemmel rendelkező ügyintézők, ahol a szakértelem kihasználásához folyamatosan elegendő mennyiségű feladat áll rendelkezésre, így biztosított a tagolt, minimális szakosodást lehetővé tevő apparátus. A közös hivatal alakítására vonatkozó feltételek (különösen a lakosságszám) már megfelelő alapot jelentenek ahhoz, hogy optimális méretű hivatalok működjenek.

A hivatal létszámát a képviselő-testület határozza meg. Közös önkormányzati hivatalok esetén a létrehozó önkormányzatok képviselő-testületei – városi székhelyű közös önkormányzati hivatalok esetén az érintettek megállapodásának hiányában a városi képviselő-testület – szabadon döntenek a hivatal létszámáról. Szükséges azonban felhívni a figyelmet, hogy az Mötv. 84. § (4) bekezdése értelmében a hivatal működési költségét az éves költségvetési törvényben meghatározott mértékben, a hivatal által ellátott feladatokkal arányban finanszírozza az állam. Tekintettel arra, hogy a működési költségek jelentős részét a tapasztalatok szerint a személyi kiadások teszik ki, szükséges a felállítandó közös önkormányzati hivatal létszámigényének mind alaposabb megtervezése.

A módszertani segédanyag megírásának pillanatában teljeskörűen még nem ismertek az egyes önkormányzatok által 2013. január 1-jétől ellátandó feladatok, a közös hivatalok tényleges működési területe, illetve a jegyző és a polgármester államigazgatási feladatai, hiszen a fentieket jelentősen befolyásoló jogszabályok egy része még nem született meg. Erre tekintettel jelenleg nem lehet pontosan meghatározni a hivatalok tényleges létszámszükségletét, de az alábbiak szerint fontos kiemelni néhány tényezőt, melyek figyelembe vételét feltétlenül indokoltnak tartjuk.

A létszám tervezésénél kiemelt szempont az, hogy a közös önkormányzati hivatalok több település képviselő-testületét, bizottságait, polgármestereit szolgálják ki. Indokolt abból a szempontból is a megkülönböztetés, hogy községi vagy városi székhelyű lesz- e a felállítandó közös önkormányzati hivatal.

A létszám meghatározását elsődlegesen befolyásoló tényezők az ellátandó feladatok nagyságrendje, a kiszolgált települések összlakosságszáma, és a közös hivatal létrehozásában közreműködő települések száma.

Mindezek mellett számtalan további – a települések elhelyezkedésétől, térségi funkciójától, az ellátott igazgatási-szolgáltatási feladatoktól, stb. – tényező befolyásolja az adott hivatal feladatellátásához szükséges létszám meghatározását. A létszám meghatározásánál az alábbi egyéb tényezőket indokolt figyelembe venni.

Demográfiai összetétel: Valamennyi település esetében befolyásolja az igazgatási struktúrát a lakosság korösszetétel szerinti megoszlása; azaz hogy a helyi közösség mennyiben képes az öngondoskodásra, illetve mennyiben szorul rá az önkormányzat aktívabb beavatkozó tevékenységére.

Halmozottan hátrányos helyzet: A hátrányos vagy halmozottan hátrányos helyzetben lévő térségekben felállítandó közös önkormányzati hivatalok nagyobb szerepet játszanak a válságmenedzselésben, az akut szociális problémák kezelésében. (Megjegyzendő, hogy a korrekciós tényező mértékét befolyásolja a közös hivatalhoz tartozó települések hátrányos vagy halmozottan hátrányos besorolása.)

Az általános települési funkciótól eltérő adottságok: Egyes települések a környezetüktől lényegesen elütő természetes vagy mesterségesen létrehozott sajátosságokkal rendelkeznek, pl. üdülőterületi, idegenforgalmi jelleg, új, az addigiaktól eltérő településjelleget alakító fejlesztés megvalósítása, melyek alapvetően az általánostól eltérő, új igazgatási igényeket támasztanak. Másfelől a magyar településszerkezet sajátosságaiból fakadóan jelentős eltérések mutatkoznak az egyes települések – főként községek – közigazgatási területének, így a külterületi lakott helyek számának tekintetében. E tényezők a hivatalok esetében többlet feladatot jelentenek.

A település nemzetiségi jellege: A településeken működő nemzetiségi önkormányzatok száma befolyásolja a közös önkormányzati hivatal létszámát, hiszen a nemzetiségek jogairól szóló törvény értelmében a helyi önkormányzat biztosítja a településen működő helyi nemzetiségi önkormányzat részére a működés személyi és tárgyi feltételeit, továbbá gondoskodik a működéssel kapcsolatos végrehajtási feladatok ellátásáról.

A várható jogszabályi változások a jegyzőhöz telepített államigazgatási feladatok jelentős csökkenését mutatják, de a csökkenés konkrét mértéke eltérő lehet, ezért az ügyiratforgalom adatainak elemzése nélkülözhetetlen a közös hivatal létszámszükségletének meghatározásához.

b)Felépítés, tagolás

Kiindulva az Mötv. 84. § (1) bekezdéséből, a közös önkormányzati hivatal feladata – a polgármesteri hivatalhoz (önálló hivatal) hasonlóan – az önkormányzat működésével, a polgármester, jegyző hatáskörébe tartozó ügyek döntésre való előkészítésével, végrehajtásával kapcsolatos teendők ellátása, valamint segíteni az önkormányzatok egymás közötti és az állami szervekkel történő együttműködés összehangolását.

A közös önkormányzati hivatal megalakításáról, személyi-, tárgyi feltételeiről, az ellátandó feladatokról, a hivatal szervezeti felépítéséről az érintett képviselő-testületek megállapodást kötnek.

Az Mötv. 67. §-a értelmében a polgármester a képviselő-testület döntései szerint és saját hatáskörében irányítja a polgármesteri hivatalt, közös önkormányzati hivatalt. Tekintettel arra, hogy a közös önkormányzati hivatalhoz több település tartozik, a megállapodásban rögzíteni szükséges, hogy a polgármesterek milyen módon látják el az irányítási feladatokat.

A megállapodásban rögzíteni szükséges a jegyző feladatait is. A közös önkormányzati hivatalt a jegyző vezeti, munkáját legalább egy aljegyző segíti. Mind a jegyző, mind az aljegyző kinevezése vezetői megbízásnak minősül. A jegyzőt a közös önkormányzati hivatalt alkotó önkormányzatok polgármesterei lakosságszám-arányos többségi döntéssel nevezik ki. A jegyző feletti egyéb munkáltatói jogokat – eltérő megállapodás hiányában – a székhelytelepülés polgármestere gyakorolja. Az aljegyző a jegyző helyettesítésén túl a közös önkormányzati hivatal szervezeti egységeinek illetve kirendeltségének vezetésével is megbízható, erre a megállapodásban is indokolt kitérni.

A hivatali szervezet kialakításának autonómiáját természetesen az új szabályozás sem kívánja befolyásolni, a belső szervezeti felépítést, hasonlóan a jelenlegi rendszerhez a helyhatóságok képviselő-testületei határozzák meg. A képviselő- testület e szervezetalakítási szabadsága kiterjed a belső szervezeti egységek elnevezésére is. A vezetői szintek kialakításánál figyelemmel kell lenni a közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvényben rögzítettekre.

A közös önkormányzati hivatal szervezeti felépítését a képviselő-testületek a megállapodásban rögzítik. A megállapodásban foglaltakat építik be a saját szervezeti és működési szabályzatukba.

A hivatal belső szervezeti egységeinek meghatározásánál elsődleges cél, hogy a hivatal a feladatait zavartalanul és zökkenőmentesen láthassa el a közös önkormányzati hivatalhoz tartozó valamennyi településen a jogszabályi követelményeknek megfelelően. Generálisan alkalmazható séma nem jelölhető meg, de az alábbiakban jelezzük azon nagyobb feladatcsoportokat, melyek meghatározzák a hivatal tagolását.

Önkormányzati működéshez kapcsolódó általános feladatok:

• a testületi ülések előkészítése, tartalmi és adminisztratív feladatok,
• a bizottságok működésével kapcsolatos hivatali feladatok,
• egyéb általános működési feladatok (pl. közérdekű adatok, a személyzeti-, szabadság-, bélyegző- és egyéb nyilvántartások vezetése)

Hatósági feladatok:

• önkormányzati hatósági feladatok,
• polgármester hatáskörébe tartozó államigazgatási ügyek (pl.: honvédelem, katasztrófavédelem)
• jegyző államigazgatási feladatai (pl.: szociális ügyek)

Gazdasági, pénzügyi feladatok:

• költségvetés, zárszámadás készítése,
• pénzügyi beszámolók készítése,
• nyilvántartások vezetése,
• gazdálkodással kapcsolatos napi ügyek intézése

Az Mötv. 85. § (8) bekezdése szerint a közös önkormányzati hivatal létrehozásáról szóló megállapodásban meghatározottak szerint minden érintett településen biztosítani kell az igazgatási munka folyamatos vagy időszakos ellátásához szükséges személyi és tárgyi feltételeket. A közös önkormányzati hivatalt fenntartó önkormányzatok képviselő-testületei megállapodhatnak abban, hogy a nem hivatali székhely településeken az ügyfélfogadás a közös önkormányzati hivatal által létrehozott, állandó vagy ideiglenes jelleggel működő kirendeltség vagy ügyfélszolgálati megbízott személyén keresztül, informatikai hálózat alkalmazásával történjen.

A közös önkormányzati hivatal jegyzője, aljegyzője vagy megbízottja az érintett képviselő-testületek megállapodása alapján köteles biztosítani az egyes településeken történő ügyfélfogadást. Az adott település lakosságszáma és az elintézendő ügyek száma határozza meg, hogy állandó vagy ideiglenes jelleggel működő kirendeltség létrehozása indokolt-e. Utalni kell arra, hogy a közös önkormányzati hivatalok alkalmasak arra, hogy a méretgazdaságosság követelményeit szem előtt tartva szakszerű hivatali ellátást biztosítsanak a közös hivatalokhoz tartozó valamennyi települési önkormányzat számára. Ez csak akkor garantálható, ha a hivatal egységesen, szakmailag tagoltan működik és a hivatal munkatársait nem „osztják” szét lakosságarányosan a közös hivatalt fenntartó települési önkormányzatok között.

Állandó kirendeltséget csak ott célszerű létesíteni, ahol azt az ügyek száma, a napi beavatkozást igénylő tevékenységek nagyságrendje indokolja. A folyamatos ügyintézés feltételeit természetesen biztosítani kell, de ez nem feltétlenül igényel állandó ügyintézői jelenlétet.

A közös önkormányzati hivatal speciális feladatként elláthatja az érintett önkormányzatok társulásainak korábbi munkaszervezeti feladatait, ha erről rendelkeznek a megállapodásban. (Megállapodás hiányában a társulás székhelyének polgármesteri hivatala látja el ezt a feladatot. Ez befolyással lehet a hivatal létszámára. E feladatellátás tényét, valamint annak feltételeit a társulási megállapodásban is rögzíteni szükséges.)

A közös önkormányzati hivatalok megalakulásának elősegítése érdekében a 2. számú mellékletben összefoglaltuk a legfontosabb szabályzatokat, amelyek a hivatal működéséhez feltétlenül szükségesek.

A Módszertani segédlet folytatódik a II. rész és a Melléklet címek alatt.