Néhány gondolat a Nemzeti Vagyon háramlásáról

A közigazgatás szakmai fóruma

Cikkek / Közigazgatási reform

Néhány gondolat a Nemzeti Vagyon háramlásáról

XV. évfolyam, 1. lapszám
Szerző(k):
Lipovits Szilárd dr.
jegyző
Győr

Az állam és az önkormányzat feladataiban jelentős változásoknak lehettünk tanúi az elmúlt időszakban, amelynek természetesen vagyonjogi következményei is voltak, hiszen az átvételre szánt feladatoktól elválaszthatatlan az adott feladatellátást szolgáló ingó- és ingatlan vagyontömeg. Utóbbi megállapítással vitatkozhatnánk is, hiszen például a közigazgatásban az állam maga is képes lenne megteremteni a feladatellátáshoz szükséges infrastrukturális feltételeket, de a jogalkotói szándékban és a gyakorlatban is az tükröződött, hogy a kialakítandó állami intézményeket az önkormányzatok vagyoni bázisán kívánja felépíteni, erre külön állami források nem álltak rendelkezésre.

A feladatellátás változása az állam és az önkormányzatok feladatainak szinte minden területét érintette, ezek közül jelentősebb a közigazgatási, a kulturális, az oktatási, a gyermekvédelmi hatáskörök változása. A változtatások első lépcsőjében a megyei önkormányzatok feladatai közül az intézményfenntartással összefüggő feladatok kerültek át törvény erejénél fogva a Magyar Államhoz, a feladatellátást szolgáló vagyonnal együtt. A helyi önkormányzatok élénk figyelemmel követték a megyei feladat- és vagyonátadást, mert – ahogyan mindez később be is igazolódott – egyrészt a helyi önkormányzatok esetében is ez lesz a minta, másrészt az állam nem minden feladatot kíván megtartani a megyéktől átvettek közül, és utóbbi esetben a (megyei jogú) városokra is várhatnak ezekből feladatok.

A folyamat néhány vagyonjogi aspektusának felvillantása, azt gondolom, megérdemel egy cikket e lap hasábjain.

A jogi szabályozást tekintve az átalakítás kereteit több jogszabály együttese adja, azonban fő szabályként tekintünk a nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvényre (Nvtv.), amely azon túl, hogy meghatározza a nemzeti vagyon fogalmát, típusait, az azzal való gazdálkodás alapvető szabályait, az átalakítás szempontjából lefektet egy fontos szabályt. Az Nvtv. ugyanis kimondja, ha törvény az önkormányzat feladatát, más önkormányzat feladataként vagy állami feladatként, illetve állami feladatot önkormányzat feladataként állapít meg, a feladatellátást közvetlenül szolgáló és ahhoz szükséges vagyon ingyenesen kerül az átvevő tulajdonába.

A közigazgatás helyi önkormányzatokat érintő átalakítása során, 2012. április 15. hatállyal, a jegyzői szabálysértési hatáskör megszüntetése jelentette az átalakítás megkezdését, ami munkajogi vonatkozásain túl vagyonjogi elemeket nem tartalmazott.

A közigazgatás átalakításának következő lépése a járási rendszer kialakítása volt, melynek alapja a járások kialakításáról, valamint egyes ezzel összefüggő törvények módosításáról szóló 2012. évi XCIII. törvény, amely a Nvtv. idézett rendelkezésétől eltérően, az átvett államigazgatási feladatok ellátását biztosító vagyon tekintetében már nem tulajdonjogot biztosít az átvevőnek, hanem ingyenes használati jogot. Ez a jogosítvány az állam számára biztosítja az államigazgatási feladatellátáshoz szükséges, annak időtartamára szóló használatot, kötelezettségévé teszi az ingatlan fenntartását, üzemeltetését, karbantartását, egyedül a felújítás tekintetében nem határozza meg a kötelezettség címzettjét, amikor a járási (fővárosi kerületi) hivatalokról szóló 218/2012. (VIII. 13.) Korm. rendelet (Járási kormányrendelet) mellékletét képező átadás-átvételi megállapodásban erre vonatkozóan azt mondja ki: a felek közül annak a kötelezettsége, akinek a felújítás az érdekében áll. E megfogalmazásból még várhatóan lehetnek viták, mert akár vitathatatlannak tekinthetnénk, hogy a tulajdonos önkormányzatnak érdekében áll a felújítás (hiszen ezzel növekszik a vagyonának értéke), mivel a használat joga azonban az államot illeti, igazából csak tűrni köteles a felújított vagyon használatát. Megjegyzem, véleményem szerint az önkormányzatok túlnyomó része eddig sem tudott megfelelni azon kötelezettségének, hogy a vagyonán az amortizációnak megfelelő felújításokat, karbantartásokat elvégezze, tehát az ingatlanok általában jelentős felújítási szükséglettel terheltek.

A feladatátadást kellő időben és mindenre, így a vagyonelemekre is kiterjedő felmérés előzte meg, amely komoly kihívást jelentett az önkormányzatoknak, mert sokszor olyan nyilvántartásokat is le kellett fektetniük, amelyet sem korábban, sem ma nem ír elő jogszabály részükre. A járási székhely önkormányzatoknak tehát vagy önálló ingatlanra, vagy az általuk használt ingatlanok egy részére ingyenes használati jogot kellett biztosítaniuk a járási hivatalok elhelyezése céljából. Azon településeknél ahol okmányiroda is működött, ez alapvetően meghatározta a leendő járási hivatal elhelyezését, ugyanis a jelentős informatikai háttérrel és kötöttségekkel bíró okmányirodák költöztetésére nem volt sem forrás, sem idő, a költözés miatti kiesés pedig komoly fennakadásokat okozhatott volna az ügyfélfogadásban.

Az önkormányzatok abban voltak érdekeltek, hogy elkerüljék a közös ingatlanhasználatot, ezért törekedtek arra, hogy lehetőség szerint önálló ingatlanban oldják meg a járási hivatalok elhelyezését, mivel a közös használat során a működéssel járó költségek megosztása nem minden esetben biztosítható korrekt módon.

Az ingóságok tekintetében a megállapodás nem csupán tárgyi eszközlista szintű részletezettséget írt elő, hanem minden egyes ingónak (hivatalonként 40-80 ezer darab) az eszközkartonját is csatolni rendelte, ami a megállapodást amúgy sem csekély mellékleteivel együtt jelentős méretűre és súlyúra növelte. A tárgyi eszközök között jelentős mennyiségben számítástechnikai eszközök voltak, melyek gerincét a nagyvárosoktól (jó esetben egyforma és újszerű) átvett eszközök tették ki, de a járások kénytelenek voltak olyan kistelepülésektől is használatba venni eszközöket, amelyeknek a saját rendszerük kialakítása is problémát okozott. Ennek következményeként nagyon tarka hardver- és szoftverállomány alakult ki, melynek hálózati rendszerré fejlesztése problémás, fenntartási költsége fajlagosan magas, és rövidtávon borítékolható pótlási kötelezettséget generál.

A jogalkotó a működés folyamatosságának biztosítása céljából lehetővé tette, hogy a működést biztosító szerződéses jogviszonyokba – az önkormányzatok helyébe – beléphessenek a kormányhivatalok. Ez jelentős számú szerződéses jogviszony vizsgálatára kényszerítette a kormányhivatalokat, akik ha az adott szolgáltatás esetében a belépésről döntöttek, akkor ennek kezelésére kétféle megoldás kínálkozott. Mégpedig: vagy az alapszerződés módosításával háromoldalú szerződéssé alakították át oly módon, hogy egy szolgáltató és két igénybevevő került a szerződésbe, vagy két önálló szerződést kötött egyrészről az önkormányzat, másrészről az állam a szolgáltatóval. Az utóbbi megoldással lényegesen tisztább és egyszerűbb viszonyok alakíthatóak ki, ugyanis háromoldalú szerződés esetében minden egyes módosításhoz az összes fél szerződéses akarata kell, ami önmagában nem jelentene problémát, de az akarat megjelenítésének (operatív) formába öntése jelentős időigényű két közintézmény esetében.

Az átadás-átvételt a Járási kormányrendelet mellékletében szereplő megállapodás-minta alapján kellett lebonyolítani. Problémát okozott, hogy az átadás-átvétel komplexitását nehéz normatív módon meghatározni, ezért a sajátos helyi viszonyok rendezésére a megállapodás módosítása célszerűnek mutatkozott volna, azonban a kormányhivatal a KIM útmutatása alapján ettől elzárkózott. A sajátos helyi viszonyok rendezésére a nem kötött formában létrejövő, 2013. június 30. napjáig kötendő vagyonkezelési szerződések adnak lehetőséget.

Összességében a fentiek ellenére, a járási hivatalok felállítása az állami feladatátvétel sorában az egyik leginkább előkészített és lemenedzselt átadás, átvétel volt.

A gyermekvédelmi szakellátás átvétele a fentiek fényében ugyancsak problémamentesnek mondható, talán azért is, mert viszonylag csekély számú ingatlant és tárgyi eszközt érintett, és az átadásról szóló jogszabály gyakorlatilag a teljes feladatellátást biztosító vagyon tekintetében tulajdonba adást rendelt el.

Az állam nem csak átvett feladatot, hanem gyakorlatilag újraosztotta azokat, ugyanis megyéktől átvett múzeumok és könyvtárak a muzeális intézményekről, a nyilvános könyvtári ellátásról és a közművelődésről szóló 1997. évi CXL. törvény módosításáról szóló 2012. évi CLII. törvény a megyei jogú városok, illetve néhány más város fenntartásába adta. A könyvtárak esetében a feladatellátást közvetlenül szolgáló ingó vagyon és a könyvtári állomány ingyenesen az önkormányzatok tulajdonába került, míg az ingatlanokról hallgatott a jogszabály. A múzeumok esetében még kevésbé határozta meg a vagyonelemek sorsát az átadásról szóló jogszabály, az ugyanis csupán arra szorítkozott, hogy azok az önkormányzatok fenntartásába kerülnek. Az átadás-átvételi megállapodások tervezeteit a Megyei Intézményfenntartó Központok (MIK) készítették elő, melyben az állt, hogy az átvevő köteles az átvett, illetve használt vagyon tekintetében a megállapodás aláírástól számított 15 napon belül tárgyalásokat kezdeni a MNV Zrt.-vel.

Tekintettel arra, hogy az államigazgatási vagy a gyermekvédelmi rendszer átalakításáról szóló jogszabályokkal ellentétben e törvény nem határozta meg a feladatellátásra szolgáló vagyon sorsát, gondolhatnák, speciális szabály hiányában főszabályként belép a Nvtv. idézett rendelkezése, és az önkormányzatok ingyenesen tulajdonukba vehetik azokat. Azonban az MNV Zrt., majd a szakminisztérium is nyilvánvalóvá tette, hogy ez esetben nem működik a lex specialis derogat legi generali szabálya, legfeljebb vagyonkezelői jog az, amit ezekre a vagyonelemekre az önkormányzatok kaphatnak. Ennek megfelelően a MIK-ek által előkészített átadás-átvételi megállapodások felvezető rendelkezései éppen a Nvtv.-t nem hivatkozták meg alkalmazandó jogszabálynak. Utóbb a MNV Zrt. levélben értesítette az önkormányzato(ka)t, hogy a törvény módosítása folytán a könyvtári ingóvagyon átadásánál már nem fog közreműködni, az a törvény erejénél fogva, és a MIK-ek jegyzőkönyvei alapján száll át önkormányzatok tulajdonába. A hatalmas értékű ingó és műkincsvagyonnal rendelkező múzeumokról hallgatott a levél, a mai napig nem kaptunk tételes listát a „fenntartásba” átvett múzeumi ingóságokról, igaz a tulajdonba vett könyvtáriról sem. Ellenben – kifejezetten finanszírozási okokból – sürgősséggel napirendre került a megyei művelődési központok sorsának rendezése, ahol egyelőre még a jogszabályi háttér sem adott.

Vagyonjogi szempontból (is) a legproblematikusabbnak az oktatási rendszer állami fenntartásba vétele bizonyult. Ennek okait talán a megkésett jogalkotásban is kereshetjük, hiszen a törvényi szintű szabályozás csupán 2012. december 7-én jelent meg, és csak ezt követően tudták az önkormányzatok megkezdeni a tényleges munkát. Az oktatási intézmények állami fenntartásba adása önmagában külön figyelmet érdemel, azonban a műfaji korlátok jelen esetben nem teszik lehetővé ennek kifejtését.

Kategória

Könyvajánló

Facebook Pagelike Widget

 

1037 Budapest, Montevideo utca 14.
Tel.: +36 1 340 2304
Fax: +36 1 349 7600
E-mail: info@orac.hu

Weboldal: orac.hu

Szakmai partnerek

Jegyzők Országos Szövetsége (JOSZ) – www.josz.eu

Közszolgálati Tisztviselők Szakmai Szervezeteinek Szövetsége – www.kozszov.org.hu