A jelenlegi politikai stabilitás és mozgástér (és a mögötte álló – egyébként illékony – társadalmi legitimáció) hatalmas, ugyanakkor pillanatnyi lehetőség, hogy a politikum a közigazgatás felé fennálló évtizedes tartozásait törlessze.

Az elmúlt 16 évben az önkormányzati szektor praxisa és tudományos kutatása is erodálódott, azonban a feladat – véleményem szerint – nem a rekonstrukció, hanem az azóta gyökeresen megváltozott társadalom területi közigazgatásának kitalálása. Merthogy menet közben a korábbi fizikai szubszidiaritást felváltja a funkcionális szubszidiaritás: a szolgáltatás lehet virtuális, az adat lehet központi, a döntéstámogatás lehet AI-alapú, miközben a legitimáció továbbra is helyi. Még egyszerűbben: amit legitimációs, közösségi vagy koordinációs okból helyben kell tartani, az maradjon helyben; amit viszont digitális platformként hatékonyabb közösen működtetni, azt centralizált/adatplatform-alapon kell szervezni. Az üzenet tehát, amit röviden körbejárok e tanulmányban, hogy a XXI. században a szubszidiaritás kérdése már nem pusztán az, hogy mely döntéseket kell helyben meghozni, hanem az is, hogy mely közigazgatási funkciók igényelnek egyáltalán fizikai területi jelenlétet. És ez a jelenlegi hazai politikai és technológiai helyzetben különösen aktuális. Nem állítok mást, minthogy a politikai helyzet, a digitalizáció és az AI miatt teljesen újraértelmezhetővé vált a területi közigazgatás logikája: itt most nem egy önkormányzati reform következik, hanem egy új térszerkezet, új szolgáltatástervezés, új hatáskörlogika, új hivatalszervezési paradigma. Váltás és nem diffúzió, vagy még egyszerűbben: nem fokozatos korrekcióról, hanem működési logikaváltásról van szó!

A tanulmány a „Subsidiarity 2.0” fogalmával írja le azt a közigazgatási paradigmaváltást, amelyben a klasszikus, fizikai jelenléten alapuló szubszidiaritást fokozatosan felváltja a funkcionális szubszidiaritás logikája. E megközelítés szerint a helyi szint elsődlegesen legitimációs, közösségi és koordinációs funkciókat őriz meg, miközben az adminisztratív, adatkezelési és döntéstámogatási folyamatok egyre inkább központi digitális platformokra és interoperábilis rendszerekre szerveződnek. A modell lényege tehát nem az autonómia felszámolása, hanem a területi közigazgatási funkciók újraelosztása a digitális állam működési logikájának megfelelően.

I. A magyar önkormányzati modell történeti dilemmái

A tanácsrendszert felváltó 1990-es rendszerváltás utáni modell demokratikus legitimációs szempontból indokolt és érthető volt. Azonban a túl nagy alkotói szabadság (és ez a veszély most is fennáll) átbillenést okozott: strukturálisan túlfragmentált lett. És bár az autonómiatörekvések védhetők voltak, ez a hatékonyság valamennyi dimenziójában értelmezhetetlenné vált. A területi közigazgatás ekkor érdekes helyzetben találta magát: tudtuk, hogy a rendszer fenntarthatatlan, de ha a mindenkori kormányzat bele akart nyúlni a területi közigazgatásba, azt az önkormányzati szféra mindig az autonómia (politikai) korlátozási kísérleteként élte meg. Így működött 3155 helyi önkormányzat, sokszor minimális apparátussal, kapacitáshiánnyal, párhuzamos funkcionalitásokkal és fenntarthatatlan szolgáltatásszervezéssel. Ennek egyenes következménye lett az eladósodás (pénzügyi fenntarthatatlanság), a szakemberhiány (ami eleve is adottság volt), végül az egyenlőtlen szolgáltatási színvonal. Napjainkra eljutottunk odáig, hogy az ország egy fejlett és fejletlen pontján akár évtizedes különbséget is mérhetünk a közszolgáltatások színvonala között. (Már, ha van mit mérni.)

Innen nézve a 2010-ben induló centralizáció nem „véletlen”, hanem törvényszerű korrekciós tényező volt. A rendszer üzemeltetésének dinamikája nem engedett más utat. Ugyanakkor – ahogy a rendszerváltásnál – itt is sikerült átbillenni, és a centralizációt túltolni. A teljes centralizáció (döntően funkció- és hatáskörelvonásokkal) egy lassú, távoli, helyismeret-szegény, innovációellenes, és a digitális korban egyre kevésbé hatékony, kiüresedett önkormányzati struktúrát eredményezett. (Ezzel párhuzamosan az önkormányzati kutatások világa is egyre sivárabb lett: mind a kutatóhelyek, mind a kutatások ritkultak, a kutatások területe szűkült, a kritikai megállapítások csak szűrővel kerülhettek felszínre. Részben köszönhetően annak, hogy a kutatások egzisztenciálisan függtek a kritika címzettjeitől.)

II. Nemzetközi tendenciák

A területi közigazgatás újragondolása nem kizárólag magyar jelenség. Az elmúlt két évtizedben Európa számos államában megfigyelhetővé vált az a kettős tendencia, amely egyrészt a közigazgatási szolgáltatások centralizált digitális platformokra szervezését, másrészt a helyi szint funkcionális újraértelmezését eredményezte. A digitalizáció, a demográfiai változások, a szakemberhiány és a költséghatékonysági szempontok együttesen arra ösztönözték az államokat, hogy felülvizsgálják a hagyományos területi igazgatási modelleket.

Az északi államokban – különösen Dániában és Finnországban – a közigazgatási reformok egyik központi eleme a települési struktúra racionalizálása volt. A korábbi, nagyszámú és eltérő kapacitású önkormányzati rendszereket fokozatosan olyan nagyobb üzemméretű egységek váltották fel, amelyek már képesek voltak digitális szolgáltatási infrastruktúrák fenntartására és professzionális szakapparátus működtetésére. E reformok mögött nem pusztán költségcsökkentési szempontok álltak, hanem az a felismerés is, hogy a XXI. századi közigazgatás működése egyre inkább platform- és adatintenzív működéssé válik.

Észtország példája különösen jól mutatja, hogy a digitális állam fejlődése miként alakíthatja át a területi közigazgatás klasszikus logikáját. Az interoperábilis adatbázisokra, digitális identitásra és once-only elvre épülő modell következtében az állampolgári ügyintézés jelentős része elveszítette fizikai kötöttségét. A szolgáltatások virtualizációja ugyanakkor nem szüntette meg a helyi szint jelentőségét, hanem annak funkcióját alakította át: a hagyományos adminisztratív feladatok helyett a közösségszervezési, fejlesztéspolitikai és koordinációs szerepek kerültek előtérbe.

Az Európai Unió fejlesztéspolitikai rendszere szintén a régiós szemlélet erősödésének irányába mutat. Az innovációs ökoszisztémák, a közlekedési hálózatok, a munkaerőpiaci folyamatok, valamint az intelligens város- és térségfejlesztési programok egyre inkább funkcionális régiókban gondolkodnak, amelyek sok esetben már nem illeszkednek a hagyományos közigazgatási határokhoz. A „smart region” és „place-based governance” megközelítések térnyerése azt jelzi, hogy a jövő területi közigazgatása nem pusztán adminisztratív, hanem adatvezérelt és hálózatos működésű rendszerként értelmezhető.

III. A digitális állam új lehetőségei, és a térszerkezet kérdése

Kiindulópontunk, hogy a digitális állam paradox helyzetet teremt: az adatot centralizálja, de a szolgáltatást decentralizálhatja. Egy adat lehet országos, a döntéstámogatás lehet AI-alapú, miközben a helyi ügykezelés lehet regionális / járási. Egy ilyen szemlélet pedig újragondolt térségszerkezetet is igényel.

A digitális korszakban nem kell minden településnek teljes apparátust fenntartania. Azaz míg korábban a „helyi szint” a települést jelentette, addig ma már bőven jelentheti a járást. Ne felejtsük, hogy a közigazgatástudomány a helyi szint optimális üzemméretét általában 30–40 ezer emberben határozza meg. (Magyarország 197 járását tekintve szinte kijön a matek!) A járás tehát Magyarországon pontosan megfelelő méretű az optimális üzemmérethez, és felszabadítja a kistelepüléseket az olyan apparátustól, amelynek fenntartása erején felüli lenne. (Az ország településeinek harmada, tehát közel 1000 település ötszáz főnél kisebb aprófalu, és itt él az ország lakosságának mindössze 3%-a. Az ilyen kistelepülések vezetésére gazdasági- és közigazgatási vénájú „településmenedzsereket” szükséges alkalmazni, akit jegyző / körjegyző támogat. Azonban a közigazgatási feladatok döntő többségét járási szintre kell tolni. Fontos megjegyezni, hogy ebben az esetben a klasszikus polgármesteri hivatal logikája gyengül, a helyi koordináció igénye nem tűnik el. Tehát miközben a „hivatal” csökken, a helyi menedzsment felértékelődik. E gondolkodási közegben a településmenedzser egy olyan közösségszervező, fejlesztési koordinátor, digitális közvetítő, AI- és adatalapú döntéstámogató rendszerek lokális operátora, pályázati és platformkapcsolati szereplő lenne, aki a település motorjaként hajtaná a valódi és indokolt településfejlesztési funkcionalitásokat.

1. sz. ábra: Magyarország települései jogállás szerint
(Forrás: https://www.ksh.hu/teruletiatlasz_telepulesek)

Egy településmenedzserekkel operáló, járási szintet helyi szintként kezelő rendszerben a megye szerepe indokolatlanná válik. A megyék (NUTS 3) hagyományos funkciói fokozatosan kiüresedtek: túl nagyok a helyi ügyekhez, túl kicsik a stratégiai fejlesztésekhez. A középszintet a régiók jelentik. A régiók mellett szól, hogy az EU fejlesztéspolitikai logikája régiós, az adatgazdaság térszerkezete is régiós, a közlekedés, a munkaerőpiac, az innováció, az egészségügy, a smart city / smart region modellek is mind régiós szinten működnek.

Más kérdés, hogy régiók újragondolása is szükséges, különös tekintettel a migrációs folyamatokra, a Budapest–Balaton-tengely kialakulására (ezen belül a Balatoni térségre mint önállóan értelmezhető régióra különös tekintettel), a keleti országrész negatív vándorlási egyensúlyára és a többire.

1. sz.tábla: Új térségszerkezet, funkcionalitás és logika (Forrás: saját tábla)

A szakapparátusok kérdése is újragondolást igényel. Ma már nem lenne idegen, ha regionális szinten működő jogi-, közbeszerzési, informatikai, AI-governance, adatvédelmi, építésügyi kompetenciaközpontok épülnének ki, amelyek virtuális háttérszervezetként támogatnák a járási ügymenetet. Így nem kellene minden településre külön szakember. Ahogy mondani szoktuk: capability-as– a-service logika szükséges.

IV. Digitális állami eszközök

Nem zöldmezőről indulunk az eszközök vonatkozásában, hiszen az önkormányzati ASP (minden kritikája és gyermekbetegsége mellett) történelmi jelentőségű, centralizált platformalap. Nem más, mint egy government ERP, azaz egy (ön)kormányzati vállalatirányítás alap. Ha erre fűzünk API-kat (Application Programming Interface – alkalmazásprogramozási felület), process mining megoldásokat és folyamatmenedzsmentet (BPM), egységes adatmodelleket építünk, akkor a fizikai hivatali infrastruktúra jelentősége csökken. Az alap tehát megvan, intenzív fejlesztés szükséges.

E fejlesztést az AI támogathatja, amennyiben előszűrő, döntéstámogató, tudásmenedzsment-rendszer, ügyfélirányító, dokumentumelemző, workflow-optimalizáló stb. funkciókkal bővítjük a meglévő platformot.

A digitális identitás / digitális állampolgárság szintén térfüggetlenít. Ha az azonosítás, hitelesítés, dokumentumkezelés, értesítés, fizetés digitális, akkor az ügyintézés az esetek túlnyomó többségében nem kötött területileg. Ráadásul a once-only (minden adatot csak egyszer!) és az interoperabilitás (EIF-ek) is a szervezeti redundancia lebontását támogatja. Ha az állam egyszer kér adatot, ezt a rendszerei között megosztja és automatikusan feldolgozza, akkor kisebb helyi adminisztratív struktúra szükséges.

V. Következtetések

Az új rendszer kialakítása nem a meglévő önkormányzatiság lebontása, hanem az önkormányzatiság új evolúciós szintje. Egy elkerülhetetlen fejlődési állomás, amit a demográfiai folyamatok, a szakemberhiány, a költséghatékonyság, az EU-logika, a digitális infrastruktúra, az adatplatformok és a szolgáltatási elvárások hoznak. Ebben a gondolkodási közegben az okosvárosok, okostérségek, okosrégiók szempontjai alapértelmezettek. Egy okos területi közigazgatási egység a fentebb jelzett működési jellemzőket alapértelmezettnek tekinti.

A nemzetközi tendenciák alapján egyre világosabbá válik, hogy a területi közigazgatás jövőjének kérdése már nem kizárólag az autonómia és a centralizáció klasszikus dichotómiájában ragadható meg. A digitális korszakban ugyanis az állam egyszerre képes központi adat- és platforminfrastruktúrát működtetni, miközben bizonyos szolgáltatási és legitimációs funkciókat decentralizált módon tart fenn. Ez a folyamat a szubszidiaritás új értelmezését teszi szükségessé.

A digitális állam korában a területi közigazgatás jövőjét már nem a fizikai jelenlét, hanem az adat, a platformok és a funkcionális együttműködés szervezi újra.