Szerelési és használati útmutató Nagy Szürke Elefántokhoz és más nem kezes bárányokhoz

A közigazgatás szakmai fóruma

Cikkek / Lazíts!

Szerelési és használati útmutató Nagy Szürke Elefántokhoz és más nem kezes bárányokhoz

XV. évfolyam, 3 lapszám
Szerző(k):
Dudás Ferenc dr.
közigazgatás állandó készenlétének szakértője
Budapest

A hatékonyan, teljesítményorientáltan működő állam erősíti a nemzetgazdaság versenyképességét. Az „Elefánt összerakásához” azonban egy sikeres államszervezési és közszolgálati-közigazgatási reformra van szükség, amely csak világos, jól átgondolt célok kijelölésével és kellő elszántsággal valósítható meg.

És akkor beúszik a képbe: egy Nagy Szürke Elefánt

Jó sok évvel ezelőtt, még a jogállami közigazgatási rendszer- és modellváltás induló éveiben történt az esemény. A brit Know How Fund által támogatott hazai képzési programok egyikén a vendég előadó írásvetítőjén egy Nagy Szürke Elefánttal harangozta be és indította előadását. Mi csak néztünk, mint Jani abban a bizonyos moziban, s nem egészen értettük azt a jelképes párhuzamot, amely önmagáért beszélt és leginkább ki tudta fejezni mindazt, amit az államról tudunk, illetve nem tudtunk.

Hosszú éveknek kellett eltelnie ahhoz, hogy megértsük akkori vendégelőadónk igazságát, amely máig hat és rendszeresen felötlik bennem. Joggal és okkal mondta ezt, hiszen a ’90-es évek elején már derékig benne voltak a brit közigazgatási reformban, tudta miről beszél. Szájtátva hallgattuk a közigazgatási reformfolyamatok egyik híres példáját, a „Next Steps” programot. Ismeretes, hogy 1979-ben Margaret Thatcher újonnan megválasztott miniszterelnökként viharos gyorsasággal hirdette meg a közszféra átalakítását. Máig idézik, hogy az új kormány első kormányülésén sebtében befagyasztották az állami szervek álláshelyeit, s korábban nem ismert mértékű létszámcsökkentésről is döntöttek. A Prime Minister a reform motorjaként Derek Raynert bízta meg és hívta be a pályára, akti a Marks and Spencer áruházlánctól nyert meg (nem is oly könnyen) a közszolgálat fedélzetére. A menedzser fő feladata az állami pazarlás csökkentése és a közszféra hatékonyságának visszaállítása volt. A piaci viszonyokban rendkívül jártas szakértő a probléma megoldásának eszközét a hatékonysági audit bevezetésében vélte, amely azonban nem hozta a remélt számokat és nem eredményezett áttörést. Ezt követően, némi –pár éves – ülepedés után, mintegy végül hét esztendő elteltével, 1985 körül vált általánossá az a vélekedés, hogy a közintézményekkel kapcsolatban inkább egy általános rendszerproblémával állnak szemben, amelyet ily módon kell megközelíteni, illetve kezelni. Mindezt már Peter Kemp bizottsága dolgozta ki és vitte tovább. Fontos rámutatni, hogy az átalakulás fokozatosan ment végbe, és (1979-től) 1996-ra fejeződött be, amikorra már a közszolgáltatások közel 75%-át igen eredményesen sikerült átalakítaniuk.

S persze nem teljes ez a sor, amely leginkább arra szeretné ráirányítani a kultúraváltók közös figyelmét, hogy: a közigazgatás Nagy Szürke Elefántja, csak a „kis lépések–nagy türelem” jelszava mellett, egymásból következő, s szorosan egymásra épülő lépések keretében, valamint igen alapos diagnosztizálást követően állítható új pályára, vagyis szedhető szét, illetve szerelhető össze, tehető működőképessé. Vagyis: alapos diagnosztizálás, s ahhoz rendelt hatásos terápia.

Egyébként: ki és miért foglalkozik a Nagy Szürke Elefánttal?

Napjainkban nincs olyan ország, vagy kormányzat a világon, ahol ne lenne a közbeszéd és a közpolitika fókuszába tartozó kérdés az állam. S no persze, az őt jelképesen megtestesítő Nagy Szürke Elefánt (a továbbiakban, ha lehet, legyen angolosan: Public) megreformálásának és átalakításának kihívása. Ennek indoka alapvetően abban keresendő, hogy egyre inkább szűkülnek a költségvetés lehetséges forrásai és jól kitapintható tendencia: nem ugyanannyiból, hanem kevesebből kell – évről évre – többet szolgáltatnia mindenütt a közszektornak.

Mindez azért is kiemelten kezelt kérdés, mivel a legtöbb modern országban, ha szélesebb kontextusban tekintünk erre a rendszerre, akkor a következő emelendő ki.

A közigazgatás, illetve a tágabb értelemben vett közszféra:

  • valamennyi Európai Uniós tagállamban a legnagyobb, egységesen működő szektor (általánosan az éves bruttó nemzeti össztermék 45%-ához járul hozzá, s mintegy 50 millió embert alkalmaz, s évente jelentős összegeket fordít a különböző infrastruktúrák fejlesztésére);
  • szabályozásával meghatározza az állampolgárok, valamint a vállalkozások számára biztosított mozgásteret, amely alapvetően befolyásolja a gazdaság fejlődését (pl. a felesleges és indokolatlan szabályok mennyire korlátozzák a vállalkozások működését);
  • alapvető szolgáltatásokat biztosít (oktatás, egészségügy, szociális ellátások), amelyek közvetett módon hozzájárulhatnak a távlati gazdasági célkitűzések eléréséhez.

Mindezek azt bizonyítják, hogy a közigazgatás, illetve a közszektor valamennyi államban fontos és kiemelt szegmens, illetve meghatározó kulcsterület.

Az előzőek miatt túlzás nélkül kijelenthető tehát az, hogy az állam működése, vagyis Public áramvonalasítása mindenhol közvetlen kihatással van a nemzetgazdaság versenyképességére. Ebből fakadóan a hatékonyan, teljesítményorientáltan működő állam erősíti, míg ennek az ellenkezője mindenképpen rontja egy adott ország, a társadalom és a nemzetgazdaság versenyképességét.

Erre figyelemmel nem véletlenül van napirenden ez a kérdés az Európai Unió és az OECD államok közpolitikájában, jó és hatékony kormányzásra irányuló vitáiban, valamint programjaiban. A kérdések kérdése éppen ezért mindig az, hogy az állam aktuális funkcióihoz szorosan kapcsolódva milyen legyen az állami felelősségvállalás mértéke, s mekkora legyen annak terjedelme.

Az elkövetkezőkben e nemzetközi tapasztalatokat és tendenciákat kiindulópontként tekintve próbáljuk meg ezt a nem éppen könnyű kérdést – sajátos nézőpontból – a kölcsönös párbeszéd és az előremutató reflexiók jegyében, ha nem is áttekinteni, de legalább érinteni.

Lássunk is neki. Nem lesz egyszerű, de talán érdemes vele ilyen megközelítésben foglalkozni.

Miért kell(ett) szétszedni a honi Nagy Szürke Elefántot?

Nyugodtan kijelenthető, hogy ma sincs (s nem volt tegnap sem) olyan hivatalba járó ember és olyan hivatalnok az országban, aki ne tartaná szükségesnek a mélyrepülésbe került, s hajszál híján abba bele is ragadó hazai közigazgatás átalakítását. Mindenki érezte, s érzi és tudja, hogy ez így nem maradhat, mert annak valamennyien megisszuk a levét.

Mert miről is szól ez a történet? Milyen is ez a robusztus Nagy Szürke Elefánt, s leginkább annak is középső fertálya?

Ha a hozzáértő és távolbalátó (múltbanéző) korábban rápillantott erre a monstrumra, akkor a területi közigazgatásnak megfelelő jókora mezőn az alábbiakat látta:

  • a közigazgatás középszintjén két jelentős – évtizedes – hullámban szinte gomba módra szaporodtak a területi szervek, amelyben a pálmát a földművelési tárca vitte el 7 területi szervezeti rendszerével,
  • ebbe a sorba egyébként még olyan tárcák is beiratkoztak (ld. korábbi IM, IRM), akiknek szinte emberemlékezet óta soha nem voltak területi szerveik,
  • 2007. január 1-jétől kezdetét vette az állam területi térszerkezetének 2010 elejéig kiható átalakítása, amelyben a szereplők megélték ugyanazt, illetve annak az ellenkezőjét,
  • a fenti folyamat keretében összesen 36 területi államigazgatási szerv alakult, ezen belül 30 regionális, 6 pedig megyei szerveződés keretében,
  • a 36 szervezetrendszeren belül négynek kizárólag regionális, egynek, pedig megyei szervei vannak, a többi 31 szervezete persze még tovább tagozódott,
  • az egyes szervezeti rendszeren belüli egységek sorában 256 regionális, 473 megyei, 1197 kistérségi, míg további 323 speciális szervezet volt,
  • az egyes szervezetek központjai összesen 29 településen jelentek meg, amelyből 19 megyeszékhely, 10 pedig további egyéb településen volt,
  • a legtöbb regionális központ a fővárosban (20), míg 10-nél több további 6 másik településen működött.
  • az egyes szervezetek elnevezése is rendkívül változatos volt (14 féle), a leggyakoribb az igazgatóságság (10), ezt követi a hivatal (7), csatlakozik hozzájuk a felügyelőség (4), de a bőség zavara miatt előfordul még: parancsnokság, központ, intézet, hatóság, kapitányság, ügyfélszolgálat, pénztár, kirendeltség, bizottság, szolgálat, no és persze iroda, amely nyilván írt ide, írt oda,
  • s mindez nem lett volna teljes, ha az egyes szervezeti egységek belső szervezeti egységeinek az elnevezése nem lett volna még ennél is cifrább, összesen mintegy húszféle. A legkedveltebb a kirendeltség (13), az ügyfélszolgálat (8), az iroda (5), de előfordul még: képviselet, szolgáltató központ, területi osztály, kirendeltségi iroda, aliroda, központi ügyfélszolgálat, központ, kihelyezett ügyfélszolgálat, körzet, felügyelet, hivatal, szakaszmérnökség, megyei részleg, intézet, befogadó állomás, mérőbázis, no és a teljesség jegyében volt még közösségi szállás is.

Megjegyzendő, hogy a több hullámban kialakított centralizációs törekvések eredményeként az önkormányzati szervezetrendszer mellett a fentiek jegyében kiépítésre került egy alapvetően teljesen eltérő struktúrával bíró, de elefánti méreteiben hasonló nagyságrendű hálózat-együttes, amelyet leginkább az minősít, hogy az államigazgatás szervezeti egységeinek 2249-es száma immár jelentősen eléri, néhol meghaladja a polgármesteri hivatalok és a körjegyzőségek – egyébként változó – 1910 körüli számát.

S mindezt csak tetézték azok a rendszerhibák, amelyek szinte padlóra küldték a területi szint fölötti központi közigazgatást, amelynek kiemelem két legneuralgikusabb elemét:

  • a kormányzás és az evezés megbillent egyensúlyában összegezhetünk, amely kiiktatta a rendszerből a tárcáknál közel húsz évig igen eredményesen működő közigazgatási államtitkári jogintézményt, behozva a képbe a szakállamtitkárokat, amely totális irányítási és koordinációs vákuumot eredményezett,
  • legalább ekkora fiaskót hozott magával a (korábbi) Belügyminisztérium megszüntetése, amely hibái ellenére is állandó bázisa és fix igazodási pontja volt a kormányzati igazgatás területi, önkormányzati hálózatainak.

Tovább ne is taglaljuk, hiszen a fentiek szinte kiáltásként jelentek meg a megoldás, az elengedhetetlen továbblépés iránt.

Mindezek miatt joggal merül fel a kérdés, mennyire képez hosszútávon történő müködőképes és fenntartható megoldást az az út, amelyet a legújabb törekvések ebben a tekintetben, az utóbbi időben megcéloztak?

Mivel ez a Lazíts rovaton túli külön tanulmány témája lehet és lehetne, az alábbiakban csak azt vegyük most sorra, hogy miként lehetünk (remélhetően) eredményesek egy erre irányuló kísérlet esetében?

Hogyan lehet a siker reményével szétszedni és összerakni az Elefántot?

A közigazgatás reformja – miként az már említésre került – mindenütt a világon jelentős kihívás, egyfajta komplexitás menedzsment, mivel ha nem ismerjük az Elefántot, avagy az őt körülölelő sajátos pókháló természetét és domborzatát, akár hozzá se kezdjünk, bele se vágjunk. Azért, mivel ha a pókháló egyik oldalánál vagy végénél meghúzunk valamit, mindig látnunk és tudnunk (vagy legalábbis sejtenünk) kell azt, hogy máshol mi is lesz (lehet) ennek a hatása. Aki ezt nem tudja vagy nem akarja látni, az bánjék csínján a víziókkal és a világmegváltó ötletekkel. Ennek hiányában a dolog a legnagyobb elszántság ellenére sem lesz fenntartható, vagy éppen működőképes. Hiszen a kérdések kérdése persze itt is mindig az egymásra épültség, a koherens rendszerszerűség, valamint a ciklusokon átívelő lépések megvalósítása. S, hogy mindez miért nem sikerült eddig? Talán azért, mert a legalapvetőbb kérdésekben ez idáig sem sikerült – a legérintettebbek (állam – személyi állomány – civil társadalom) között – szakmai-társadalmi közmegegyezést kialakítani.

Talán azért, mert a köztisztviselők – kevés kivételtől eltekintve – nem azt érezhették, hogy nem alkotó (partneri) alanyai a változásoknak, hanem sokkal inkább elszenvedői. Talán azért, mert nem követtük azon államok tapasztalatait, amelyek sikeresek ezen a területen. S mi a titok, van-e titok?

A nemzetközi tapasztalatok – mindenütt a világon – azt mutatják, hogy nincsenek titkok, csak világos programok és kőkemény munka. Mindehhez mindenütt, mindenhol kellő elszántság és elkötelezettség párosul.

Ennek tükrében lássuk csak, vegyük is sorra: melyek egy sikeres államszervezési, közszolgálati-közigazgatási reform legfontosabb, szervesen egymásra épülő lépései?

  • indulj ki az állami funkciókból;
  •  a fentiekhez kapcsold az állam által ellátandó éppen és mindig szükséges feladat- és hatásköröket, amelyeket rizsszemszerűen, tételesen vizsgálj felül és folyamatosan aktualizálj (Ez nem a tanácsadócégek pályája és világa, hanem a közigazgatási íróasztalok fáradtságos és szörnyen idő- és munkaigényes gyakorlati terepe, illetve nézőpontja.);
  •  ha ezen túljutottunk, mindig ehhez kell igazítanunk a közigazgatás szervezeti rendszerét, valamint az egyes szinteken helyet foglaló (államigazgatási-önkormányzati) alrendszerek közötti munka- és feladatmegosztást;
  •  ha kész vagy a szervezettel, akkor jöhet azok racionális működésének kialakítása, folyamatos finomhangolása. Ennek során soha nem hátrány, ha beleülünk az ügyfél (közigazgatási közönség, adófizetők, vállalkozók) székébe és ebből a perspektívából szabályozunk;
  •  ha mindezen túl vagy, akkor a fenti szervezeti rendszerhez lehet és kell kiválasztani és hozzárendelni a szükséges és szakmailag felkészült (munkájához értő) személyi állományt;
  •  s a szervezeteket, valamint a személyi állományt ne terheljük meg csúcsrajáratott dózisban folytonos átalakítási lépésekkel, mivel a reform és a napi üzemszerű működés állandó készenléte feléli a tartalékokat, és frusztrálttá teszi az érintetteket.

Tehát nincs titok, mindenütt a világon, ahol jól, ott így csinálják, mert mindenhol helyzet van, lépéskényszer van, s ma különösen: csupa krízisből fakadó kihívások vannak. A kormányosoknak kormányozni, irányokat meghatározni és kellő időben – jó ütemérzékkel és a legjobb formaidőzítésben – dönteni kell. Az evezősöknek pedig evezni. Mégpedig elkötelezetten és kitartóan. S ne akarjuk megmondani azt, hogy az evezősök miként evezzenek. A kormányos az irány kijelölésében és annak meghatározásában legyen határozott és kreatív, a további részletekkel már nem szabad foglalkoznia. Egyik sincs a másik nélkül, fontos a sorrendiség, nem lehet és nem szabad kapkodni. Ha egyébként a köztisztviselők azt érzik, hogy nem csak el kell szenvedni mindazt ami, történik, hanem bevonásra is kerülnek a történésekbe, akkor felszabadul minden olyan szellemi energia, amely eredményesebbé, fenntarthatóvá teszi a változásokat.

 

Tisztelet és megbecsülés azoknak, akik ezt a munkát elkezdték, s végigviszik. De ajánlott és javallott – akár útközben is – a fentiek át- és végiggondolása is, mivel szervezőként tudjuk, hogy mindig utólag derül ki: Nem elég a sikert akarni, ahhoz a hozzá vezető utat is akarni kell!

Kategória

Könyvajánló

Facebook Pagelike Widget

 

1037 Budapest, Montevideo utca 14.
Tel.: +36 1 340 2304
Fax: +36 1 349 7600
E-mail: info@orac.hu

Weboldal: orac.hu

Szakmai partnerek

Jegyzők Országos Szövetsége (JOSZ) – www.josz.eu

Közszolgálati Tisztviselők Szakmai Szervezeteinek Szövetsége – www.kozszov.org.hu