Az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (továbbiakban: Ákr.) 2018. január 1-jével történő hatálybalépése a jegyzői birtokvédelmi határozat végrehajtására irányuló eljárásokban is sok újat hozott, de a mai napig számos a megválaszolatlan, tisztázatlan kérdés.

Alapvetés, hogy az Ákr. valami új, kellően rugalmas jogalkalmazói szemléletet követel. Általa nincs a kezünkben egy ügyintézői kézikönyvként felüthető sorvezető, ahol „felhasználóbarát” módon minden ügyviteli, eljárásjogi kérdésre választ találnánk. Helyette az ágazati joganyagok labirintusába irányítva botorkálunk, és mindenki igyekszik magáévá tenni az új szemléletet.

Az Ákr. bevezetésekor a közigazgatási végrehajtásokra általánosságban kijelölt állami adóhatóság új szerepköre (elsődleges közigazgatási végrehajtó hatóság) azonnal felvetette a kérdést:

Ki hajtja végre a jegyző birtokvédelmi ügyben hozott határozatát?

Ebben a kérdésben a jegyző hatáskörébe tartozó birtokvédelmi eljárásról szóló 17/2015. (II. 16.) Korm. rendelet (a továbbiakban: birtokvédelmi rendelet) és az Ákr. végrehajtásra vonatkozó szabályainak viszonyát kellett vizsgálni. A birtokvédelmi rendelet szerint a birtokvédelem kérdésében hozott határozata végrehajtásáról a jegyző gondoskodik. Ha a bíróság a határozat megváltoztatása iránt indított birtokvédelmi perben a keresetet elutasítja, a határozat végrehajtásáról – a hasznok, károk és költségek kivételével – a jegyző gondoskodik. A végrehajtási eljárásban az Ákr. végrehajtásra vonatkozó rendelkezéseit kell megfelelően alkalmazni.^[1]

Az Ákr. végrehajtás foganatosításával kapcsolatos rendelkezése szerint a végrehajtást – ha törvény, kormányrendelet vagy önkormányzati hatósági ügyben helyi önkormányzat rendelete másként nem rendelkezik – az állami adóhatóság foganatosítja.^[2] Amennyiben megemésztjük, hogy az alacsonyabb rendű jogszabály eltérő szóhasználata (birtokvédelmi rendelet: „gondoskodik”) elegendő ahhoz, hogy az Ákr. főszabályától eltérjünk, akkor a birtokvédelmi rendelet fenti eltérő szabályozása alapján a végrehajtás foganatosítója a jegyző. Szemantikai elemzésre nem vállalkozva, de „Álljunk meg egy szóra!”^[3] afölött, hogy a gondoskodás szó jóval tágabb jelentéstartalommal bír a foganatosításnál. Egy tény: a gondoskodás kifejezés elég tágan értelmezhető ahhoz, hogy a foganatosítás is beleférjen, viszont ugyanígy sok minden más is – akár az, hogy a jegyző az állami adóhatóság mint foganatosító szerv felé történő elrendeléssel intézkedik afelől, hogy határozata végrehajtásra kerüljön. A „gondoskodás” vajon így is kellően egzakt ahhoz, hogy a főszabálytól eltérjünk?

A bizonytalanságunkra némi tapaszként szolgálhatna, hogy a birtokvédelmi rendelet „végrehajtásról való gondoskodás” kifejezését pontosítani igyekeznek a további hatásköri részletszabályok, amelyek szerint a végrehajtási eljárásban hozott döntés elleni jogorvoslat elbírálására a fővárosi és megyei kormányhivatal jogosult^[4] (ez az adóhatóság általi foganatosításnál nem lenne igaz); az Ákr. 131. § (4) bekezdése szerint a jogorvoslatot a végrehajtást foganatosító szerv felügyeleti szerve bírálja el. A Nemzeti Adó- és Vámhivatal állásfoglalását^[5] elfogadva is be kell látnunk, hogy a végrehajtási eljárás során a jegyző az elrendelésről is (nem csak foganatosításról) döntést hoz, amely ellen az Ákr. kommentár^[6] szerint önálló jogorvoslatnak van helye. Figyelembe véve a törvénymagyarázatot, a „végrehajtásról való gondoskodás” kifejezést a hatásköri részletszabályok, álláspontom szerint, nem tették kompatibilisebbé.

A birtokvédelmi határozattal előírt meghatározott cselekmény azonban nem egy Ákr. alapú kötelezettség végrehajtása, sem adó, vagy adók módjára behajtandó köztartozás. Ilyen foganatosítás meglehetősen testidegen lenne az adóhatóságtól. A jogalkotói szándék minden bizonnyal a jegyzői végrehajtás, ahogy az Ákr. hatálybalépése előtt is volt. A fentiek miatt kialakult (talán kezdeti) jogalkalmazói bizonytalanság mindenképp pontosításért kiált a birtokvédelmi rendelet szintjén.

Végrehajthatóság vizsgálata

A határozat végrehajthatóságát az Ákr. két feltételhez köti: egyrészt a döntés véglegességéhez (ami a birtokvédelmi alapeljárás polgári jogi jellegéből adódóan esetünkben sokkal inkább jogerő – a polgári perrendtartás^[7] szóhasználatához igazodva), másrészt pedig a meghatározott cselekmény végrehajtottságának hiányához.^[8] Érdekesség, hogy a jogerő beálltának kritériuma a birtokvédelem esetében rögtön kiüresedettnek tűnik, hiszen a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (továbbiakban: Ptk.) hatályos rendelkezése^[9] értelmében a jegyzőnek a birtoklás kérdésében hozott határozatát a meghozatalától számított három napon belül végre kell hajtani. A Ptk. tehát a határozat végrehajthatóságának feltételeként nem annak jogerőre emelkedését, hanem meghozatalát írja elő. Sőt az önkéntes végrehajtásra (eltekintve a kiadmányozást követő három napon belül történő kézbesítettségtől) még a jogerő hatóság előtti ismerete előtt sor kell, hogy kerüljön. A gyakorlatban az elméleti problémát talán felülírja az a jogalkalmazói attitűd, amely szerint a nem jogerős (nem kézbesített) határozat önkéntes végrehajtását nehéz lenne elvárni a kötelezettől.

A jegyző a birtokvédelmi határozat végrehajtására irányuló eljárásban kilép az alapeljárásban betöltött statiszta szerepéből és az Ákr. teljes tárházát alkalmazva, hatósági erővel bír. Az Ákr. általános szabályait a végrehajtási fejezetben foglalt eltérésekkel kell alkalmazni, azzal, hogy a végrehajtás általános mögöttes szabálya a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvény (továbbiakban: Vht.).^[10] A gyakorlatban ez azt jelenti, hogy a végrehajtásban a Vht. szabályainak ismerete mellett kell megvizsgálni, hogy van-e speciális Ákr.-szabály akár a végrehajtási fejezetben, akár az Ákr. egyéb rendelkezései között, ha van, akkor az alkalmazandó. Viszont csak akkor alkalmazandó, ha – mint esetünkben – nem az állami adóhatóság a foganatosító szerv.^[11]

A végrehajtás elrendelése

A határozat végrehajthatósági feltételeinek megállapításával tulajdonképpen a végrehajtás elrendelhetőségének kérdése tisztázódik. Amennyiben a határozat végrehajtható, a hatóság a végrehajtást hivatalból vagy a jogosult kérelmére rendeli el a döntés végrehajthatóságától, illetve a végrehajtás elrendelésére irányuló kérelem beérkezésétől számított öt napon belül. Az elrendelésről szóló döntést közli a végrehajtást foganatosító szervvel is.^[12] A végrehajtás tehát elrendelhető hivatalból vagy kérelemre is, azonban a jegyzőnek nem feladata bejelentés vagy kérelem nélkül „utánamennie” a határozatában leírtak teljesülésének. Amennyiben kérelemből, vagy más módon felmerül annak lehetősége, hogy a meghatározott cselekmény nem került végrehajtásra, úgy a teljesítettséget hivatalból vizsgálja. Erre irányuló kérelem esetén ez gyakorlatilag egy kérelemre indult hivatalból lefolytatott eljárás.

Az öt napon belüli döntés az elrendelésről nehezen alkalmazható. A meghatározott cselekmény teljesítettségének kérdésére adható válasz közel sem minden esetben fekete vagy fehér. A végrehajtottság bizonyítékával sokszor a kötelezett rendelkezik, az gyakran nem is ellenőrizhető helyszíni szemle tartásával. Ebből az következik, hogy a cselekmény elvégzésére kötelezettet célszerű felszólítani annak igazolására, hogy mikor és milyen módon, milyen tartalommal tett eleget a határozatban előírt kötelezettségének. Ez az eljárási cselekmény az ötnapos határidőt mindenképp megnyújtja, de az ügyek többségében szinte megkerülhetetlen a tényállás megfelelő tisztázásához. Ily módon az Ákr. szabálya úgy alakul, hogy a jegyző nem a döntés végrehajthatóságától, hanem annak megállapításától számított öt napon belül tud dönteni az elrendelés tárgyában. Vállalva a megkövezést is, az az álláspontom, hogy helyes ez a kialakult joggyakorlat és csak ezzel feleltethető meg eljárásunk az Ákr. alapelveinek^[13] (pl.: jogszerűség, hatékonyság, ügyféli jogok és érdekek, jóhiszeműség).

Ha a tényállás tisztázása során arra tárunk fel bizonyítékot, hogy a kötelezettség teljesítve lett, úgy (az Ákr. szóhasználatával) a végrehajtás iránti kérelem visszautasításra^[14] kerül.

A végrehajtás foganatosítása

A korábbi eljárásjogi környezet^[15] idejéből megismert végrehajtási szabályok megszűnésével a meghatározott cselekmények végrehajtásának szabályozása lényegesen bonyolultabbá vált. Az Ákr. 131. § (2)–(3) bekezdései rendelkeznek arról, hogy e törvény eltérő rendelkezése hiányában a Vht.-t kell alkalmazni azzal, hogy ahol a Vht. bíróságot említ, azon végrehajtást elrendelő hatóságot, ahol végrehajtót, azon végrehajtást foganatosító szervet, ahol végrehajtható okiratot, azon végrehajtható döntést, ahol adóst, azon kötelezettet kell érteni. Ahol a Vht. végrehajtói letéti számlára teljesítésről rendelkezik, a végrehajtást foganatosító szerv számlájára kell teljesíteni.^[16]

A Vht. 172–173. §-a szerinti eljárás megfelel annak a megközelítésnek, amely szerint a kötelezettet önkéntes teljesítésre, a teljesítés igazolására hívjuk fel.

A Vht. szabályai alapján a jegyző végzéssel határoz a végrehajtás módjáról, így: a kötelezettet a meghatározott cselekmény pénzegyenértékének megfizetésére kötelezheti, feljogosíthatja a végrehajtást kérőt, hogy a meghatározott cselekményt a kötelezett költségére és veszélyére elvégezze, vagy mással elvégeztesse; egyúttal a kötelezettet az előreláthatólag felmerülő költség előlegezésére kötelezheti, a kötelezettel szemben 500 000 Ft-ig terjedő pénzbírságot szabhat ki, a rendőrség közreműködésével kényszerítheti ki a meghatározott cselekményt. Ha a kötelezett jogi személy, a pénzbírságot mind a jogi személlyel szemben, mind pedig a vezetőjével szemben egyidejűleg is ki lehet szabni. Ha a kötelezett jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet, a pénzbírságot mind a szervezet vezetőjével, mind pedig az intézkedésre köteles tagjával szemben egyidejűleg is ki lehet szabni. Ha a kötelezett a pénzbírságot kiszabó végzésben megállapított határidő alatt sem teljesítette a kötelezettségét, a pénzbírság ismételten kiszabható. A jegyző a végrehajtásnak azt a módját köteles elrendelni, amely – az ügy körülményeit figyelembe véve – a leghatékonyabban mozdítja elő a kötelezettség teljesítését, de a végrehajtás módjáról a végrehajtást kérő kívánságát is figyelembe véve – szükség esetén a felek meghallgatása után – határoz.^[17]

A jegyző tehát mérlegelni köteles a végrehajtást kérő igényét, azonban az ügy összes körülményét vizsgálva, maga választja meg az általa leghatékonyabbnak ítélt eszközt. A végzés indokolásában célszerű megemlékezni a jogosult végrehajtási kívánságáról és röviden indokolni a választott végrehajtási eszközt. A foganatosítás eszközének és mértékének (pénzbírság mértéke) megválasztásakor a végrehajtási kényszer arányos és fokozatos alkalmazását kell szem előtt tartani, amelynek célja mindvégig az önkéntes teljesítés előmozdítása.

A végrehajtási eljárás zűrös jogorvoslati rendszere

Az Ákr. 116. § (1) bekezdése nem biztosít fellebbezési jogot a hatóság elrendelő döntése ellen, azonban a végrehajtási fejezet utaló szabályai szerint alkalmazható Vht. 213. §-a lehetővé teszi az önálló fellebbezést. E végzés elleni fellebbezésnek a végrehajtás foganatosítására nincs halasztó hatálya.^[18] A halasztó hatály hiányában a foganatosítás elvileg megtörténik a fellebbezés másodfokon történő elbírálásáig, a végrehajtást nem hátráltatja a jogorvoslat.

Annak belátásával, hogy a jegyző hajtja végre (foganatosítja) saját, birtokvédelmi ügyben hozott határozatát, azt is felismerjük, hogy a végrehajtási eljárásban történő elrendelés az Ákr. szabályozásától eltérően nem kerül külön megküldésre más foganatosító szervhez –, hiszen azt a foganatosító szerv a kiadmányozással már megismerte.

Érdekes és jogos dilemma, hogy az elrendelés önálló jogorvoslattal támadható döntés-e.

Szintén megérne egy jogalkotói újragondolást, hogy azokban az ügyekben, amelyekben a végrehajtás elrendelője és foganatosítója egyazon hatóság, mennyire teszi hatékonnyá a közigazgatást az elrendeléssel szemben biztosított önálló jogorvoslat lehetősége. A fellebbező érdeke a jogorvoslat. Önmagában az a tény, hogy egy (köztes) elrendelő döntést fellebbez, nem szolgálja az érdekét és a birtokvédelem érvényesülésének célját sem. Első fokon, de a felügyeleti szerv szemszögéből nézve is adott esetben két eltérő időben keletkezett végzés (elrendelés, majd foganatosítás) felülvizsgálatát eredményezheti. Az önállóan fellebbezhető elrendelés nem észszerű és a jegyzői birtokvédelemnek a jogrendszerben betöltött hasznát (gyors, hatékony eljárás) tekintve is nehezen emészthető, kontraproduktív. Vajon hogyan illeszkedik ez a jegyzői birtokvédelem jogintézményétől elvárt dinamikába és helyileg gyors problémamegoldásba? Az elrendelés a kötelezett számára a gyakorlatban csupán egy felhívást jelent az önkéntes teljesítésre, annak elmaradása estére pedig jogkövetkezményeket helyez kilátásba. A teljesítés igazolására történő felszólítás és a foganatosítás lehetőségének kilátásba helyezése a végrehajtási eljárást megindító felhívásban is kellő súllyal alkalmazható. Önálló fellebbezés hiányában az elrendelés és foganatosítás egybefoglalt döntéssel is megoldható lenne, amelyben az önálló jogorvoslat lehetősége a foganatosító végzéssel szemben biztosítható.

Tovább fokozza a hangulatot az Ákr. jogorvoslati rendszerének kettőssége, azaz, hogy a végrehajtási eljárásban lehetőség van fellebbezés és végrehajtási kifogás benyújtására is. Az elrendelő hatóság döntése ellen fellebbezést, a foganatosító szerv döntései és cselekményei ellen főszabályként kifogást lehet előterjeszteni.^[19] Abból adódóan, hogy a birtokvédelmi végrehajtási eljárásban a jegyző jár el elrendelő és foganatosító hatóságként is, a jogorvoslati forma megkülönböztetése nem kifejezetten észszerű. A Vht. 218. § (1) bekezdése szerint a foganatosítás során hozott végzés ellen fellebbezésnek van helye. A kettősség miatt tehát a foganatosításban elméletileg mindkét jogorvoslati forma adott az ügyfél számára. Logikailag – ha megengedhet ilyet magának a jogalkalmazó –, ha a foganatosítás eszközrendszerét a Vht. biztosítja, akkor az arra való jogorvoslatot is ott kéne megtalálnunk. Igaz, ez a naiv logika már az elrendelés esetében is megdőlt, hiszen az Ákr.-ben teljeskörűen szabályozott jogintézmény esetén, az önálló jogorvoslat biztosítottságának törvényen belüli hiánya is mindössze azt jelentheti számunkra, hogy keressünk hozzá jogorvoslati lehetőséget a Vht. keretei között.

Valamennyi jogorvoslati formára igaz, hogy elbírálásárukra a fővárosi és megyei kormányhivatal jogosult.^[20]

A végrehajtás megszüntetése

Az Ákr. felsorolja a megszüntetési okokat,^[21] amelyre lehetőség van a jogosult kérelmére, ha ez mások jogait nem sérti, a követelés elévülése esetén, ha a megszüntetést a kötelezett kéri, vagy ha a további végrehajtási eljárási cselekményektől eredmény nem várható.

A végrehajtási jog elévülése

A teljesítési határidő utolsó napjától számított három év elteltével a végrehajtási jog elévül. Nyugszik az elévülés a végrehajtás felfüggesztése, a végrehajtási eljárásban engedélyezett fizetési kedvezmény, a pénzfizetési kötelezettség folyamatos végrehajtásának időszaka alatt. Az elévülést bármely eljárási cselekmény megszakítja, a teljesítési határidő utolsó napjától számított hat év elteltével azonban a határozat nem hajtható végre.^[22]

Összegzés

A birtokvédelmi határozat végrehajtásával kapcsolatban nehéz egyértelmű álláspontot megfogalmazni. Sajnos tényleg mindenki másképp csinálja, az egységes jogalkalmazás egyelőre hiú ábránd. A felmerülő eljárásjogi dilemmák egy részére nincsenek megdönthetetlen válaszok, csak különböző jogértelmezések. A jogszabályok között való nem túl következetes, rajtaütésszerű felismerések mentén keresgélő „felhasználók” próbálják segíteni egymás munkáját, miközben hiányzik az egységesen értelmezhető joganyag.

^[1] Lásd: birtokvédelmi rendelet 23–24. § (1)–(2) bek.

^[2] Lásd: Ákr. 134. § (1) bek.

^[3] Utalás Grétsy László azonos című műsorára

^[4] Lásd: birtokvédelmi rendelet 24. § (2)–(3) bek.

^[5] NAV 2018. március 12. napján kelt 2160732019 iktatószámú, a Magyar Birtokvédelmi Szövetség részére kiadott állásfoglalása jegyzői birtokvédelmi határozat végrehajtásával kapcsolatban.

^[6] Barabás Gergely – Baranyi Bertold – Fazekas Marianna: Kommentár az általános közigazgatási rendtartásról szóló törvényhez 794. o. (továbbiakban: Ákr. kommentár).

^[7] A polgári perrendtartásról szóló 2016. évi CXXX. törvény.

^[8] Lásd: Ákr. 132. §.

^[9] Lásd: Ptk. 5:8. § (4) bek.

^[10] Lásd: Ákr. 131. § (2) bek.

^[11] Ákr. kommentár 783. o.

^[12] Lásd: Ákr. 133. § (2) bek.

^[13] Lásd: Ákr. 1–6. §.

^[14] Lásd: Ákr. 46. § (1) bek. a) pontja.

^[15] A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény.

^[16] Lásd: Ákr. 131. § (2)–(3) bek.

^[17] Lásd: Vht. 174. §.

^[18] Lásd: Vht. 213. § (2) bek.

^[19] Lásd: Ákr. 131. § (4) bek.

^[20] Lásd: birtokvédelmi rendelet: 24. § (2) bek.

^[21] Lásd: Ákr. 137. § (1) bek.

^[22] Lásd: Ákr. 138. §.