Az önkormányzati törvény elfogadását követően 10 évvel ezelőtt kezdődött meg a helyi közösségek saját tulajdonú vagyonhoz juttatása. Ennek módozatai sokszínűek: voltak vagyontárgyak, amelyek az Ötv tételes felsorolása alapján automatikusan kerültek helyi tulajdonba, más vagyontárgyak az állam és az önkormányzatok közötti munkamegosztás újszerű szabályozása révén a feladattal együtt cseréltek tulajdonost, nem kevés ügyben a vagyonátadó bizottságok nevesítették a kedvezményezetteket, s a helyi közösségek vagyonosodásának legújabb szakasza, amikor az önkormányzatok saját forrásból, beruházások révén gyarapítják vagyonukat.

A helyi közösségeknek – eltekintve a nemzeti vagyont össznépi tulajdonként értelmező időszaktól – mindig volt saját vagyonuk, így a települések vagyongazdálkodó tevékenysége nem nulláról indult. Ennek ellenére az mögöttünk hagyott évtized bővelkedett izgalmas fordulatokban. Ki felejtené el a naturális nyilvántartás kialakításának gyötrelmeit, a jogi háttér hiányában a vagyonrendeletek többszöri átdolgozásának terhét, a közszolgáltató és vállalkozó önkormányzattal kapcsolatos szakmai vitákat, az állam és az önkormányzatok közötti vagyonmegosztásból következő érdekütközéseket (gázvagyon, áramvagyon), a vagyonkezelés szervezeti kereteinek kialakításával járó megpróbáltatásokat, vagy éppen a vagyonmérlegek értékelésének szakmai nehézségeit?! Gyarapodtunk, de közben feledhető élményekben is gazdagodtunk.

A helyi önkormányzatok összesített vagyona, beruházási tevékenysége és szélesen értelmezett vagyongazdálkodási gyakorlata mind a mai napig homályos területe az államháztartásnak. Kiérleletlen a vagyongazdálkodás filozófiája, hiányos és pontatlan a jogi szabályozás, miközben a helyi közösségek egyre nyilvánvalóbban érzik, hogy a vagyon birtoklása nemcsak előny, hanem jelentős kötelezettségekkel is jár. Az önkormányzati törvény elfogadásának 10 éves évfordulója – egyéb fontos kérdések feldolgozása mellett – időszerűvé teszi az újkori vagyongazdálkodás kezdetének felidézését, a tapasztalatok összegzését, s ha a 24. órában is, de megfogalmazhatjuk az önkormányzati vagyongazdálkodás hatékonyságának növelését szolgáló modernizációs javaslatainkat is.

Az önkormányzatok 1991. évi pénzügyi mérlege – korlátozott vagyoni körben – 396 milliárd Ft induló értéket mutatott, s a helyi közösségek összehasonlítási alapul szolgáló vagyona – jogi, számviteli és nyilvántartás-technikai szempontok érvényesítésével – az 1992. évben 701 milliárd Ft értéket képviselt. Így az önkormányzatok vagyonváltozását ehhez az időponthoz, s ehhez az értékhez indokolt viszonyítani. Ez a vagyontömeg a mögöttünk hagyott „hét szűk esztendőben” megháromszorozódott, s az 1999. évi zárszámadás adatai szerint már 2100 milliárd Ft értéket meghaladó. (Több, mint az ÁVÜ és ÁPV Rt közreműködésével privatizált állami vagyon összértéke.) A változás imponáló, már-már azt sejteti, hogy az önkormányzatoknak nem is lehet komoly finanszírozási problémája. Ez valójában nem így van.

Az önkormányzati vagyon reális értéke – sokszori próbálkozás ellenére – még ma is viták forrása. Komoly gond, hogy a vagyontömeg jelentős része „befagyott” vagyon, vagyis sem most, sem a későbbiekben nem mobilizálható. További ellentmondás, hogy az összesített önkormányzati vagyon majd háromnegyede a 3200 önkormányzat alig egynegyedének kezében van. S mindemellett arról sem feledkezhetünk meg, hogy a vagyon – a tulajdonosi funkcióból következően – nemcsak gazdálkodási előnyt, hanem működtetési és visszapótlási kötelezettséget is jelent.

Az önkormányzati gazdálkodás sajátossága, hogy szakértői vélemények szerint az önkormányzatok felelősségi körébe további 2500-2700 milliárd forintnyi érték nélküli vagyon tartozik (helyi jellegű vizek, utak, hidak, közterületek, jogszabály által előírt védősávok), amelyek bevételt nem hoznak, de amelyek működőképes állapotban tartása komoly kiadásokkal jár. S az egyéb teherviselők megfogyatkozásával ez egyre nyilvánvalóbban a helyi közösségek gazdálkodási terheit növeli.

Az önkormányzati vagyongazdálkodás a látványos felfutás ellenére ezer sebből vérzik, s valóság nem a döntési (finanszírozási) alternatívák bővülését, hanem a vagyongazdálkodás (értékmegóvás) fokozódó terhét jelzi. Ennek megértéséhez azonban először a vagyon 1992-99 közötti mennyiségi növekedését és a vagyonösszetétel módosulásának jellemzőit kell megismernünk.

a.) A mérleg forrásadatai szerint a saját és idegen források megoszlása az 1999. évi zárszámadás adatai alapján 86:14 %-os arányt mutat. A vállalati mérlegekhez szokott szakértők ebből a finanszírozás biztonságára következtetnének, ám az önkormányzati gazdálkodásban ez másként van. A különbség magyarázata, hogy a helyi közösségek költségvetési gazdálkodása és éves vagyonmérlege között nincs olyan közvetlen átjárhatóság, mint a vállalati gazdálkodásban, illetve az is lényeges különbség, hogy az önkormányzati vagyon döntő hányada nem olyan likvid, mint a vállalati vagyonelemek többsége.

Az önkormányzati vagyon forrásösszetételének 86:14%-os megoszlása (ezen belül a befagyasztott források magas aránya) összességében kedvezőtlen irányú változást mutat. Ennek súlyát jelzi a tartalékok abszolút és relatív értelmű mérséklődése, illetve a rövid- és hosszú lejáratú kötelezettségek állományának több mint hétszeres növekedése. Ennél sokkal jelentősebb gond, hogy míg a saját források állománya hosszabb idő alatt alakul ki, s nagyjából értékálló vagyontömeget jelent, addig az idegen források inflációs indexhez igazodóak, s nominál értékük (részarányuk) növekedése csak a felszínen mutatja a finanszírozási feltételek javulását.

b.) Az önkormányzati vagyon strukturális összetételének változását leginkább a mérleg eszközadatai mutatják. A befektetett eszközök és a forgóeszközök megoszlása (81:19 %-os aránya) nagyjából az 1992. évi állapotnak felel meg, de ha az eszközállomány több mint háromszoros növekedésére – elsődlegesen a működtetés költségeire – gondolunk, akkor azonnal érzékeljük a forgóeszköz-állomány változatlanságából következő feszültségeket. (Az inflációs hatás eltérő következményei itt ugyanolyan súllyal jelentkeznek, mint azt a forrásoldalon érzékelhettük.)

• A befektetett eszközök majd kétharmadát (1180 milliárd Ft) a tárgyi eszközök adják. E kategória négyötödét teszik ki az ingatlanok, s a fennmaradó hányadon a gépek-berendezések és járművek, valamint a beruházások osztoznak. A tárgyi eszközök többsége közismerten „időt álló” vagyon, vagyis folyamatos és operatív jellegű vagyongazdálkodói közreműködést igényel. (Példa erre az évi átlagban 7-8 százalékot kitevő amortizációs hányad, amiből következően az 1180 milliárd Ft értékű vagyontömeg évi 90-100 milliárd Ft értékű vagyonvisszapótló beruházást követel.)

• Az önkormányzati eszközök legizgalmasabb, s legvitatottabb elemét a befektetett pénzügyi eszközök adják. Ennek összértéke az 1996. évben volt a legmagasabb (cca. 550 milliárd Ft), s azt követően – mind értékben, mind részarányban – lassú, de folyamatos csökkenést mutat. E kategórián belül a különböző vállalkozásokban viszonylag állandó a részesedések értéke, míg a hosszú távú értékpapírok és bankbetétek állománya tág szélsőértékek között mozgó. Szakértői vélemények alapján ez az a vagyon-elem, ami egyfajta pufferként kapcsolódik a működési költségvetéshez – időnként itt jelennek meg a távlati célokat szolgáló megtakarítások, időnként innen pótolják a működéi költségvetés hiányzó forrásait. Napjainkra ez utóbbi jellemző.

Több mint érdekesség, hogy az önkormányzati részesedések 70 százaléka – 350 milliárd Ft – alig 50 helyi közösség tulajdonában van. E vagyontömeg azonban korlátozottan mobil, tekintve, hogy alig 40 milliárd forintra tehető a nem közüzemi, vagy nem közszolgáltatást ellátó gazdasági társaságban birtokolt önkormányzati részesedés. S a helyzet itt is változó. A társasági tevékenység bővülésének természetes velejárója a tőkeigény növekedése, s az alaptőke-emelések a tulajdonosokat – jelen esetben az önkormányzatokat – terheli. Amennyiben a helyi közösségek ezt vállalják, úgy a hozzájárulást a költségvetésből kell kiszorítani (az áldozatvállalás hozadéka „csak” a tulajdoni arány megőrzése), míg az alaptőke emelés alóli kibúvás a tulajdoni részesedés mérséklődésével, később teljes elvesztésével járhat.

Az önkormányzati vagyongazdálkodás sajátos kérdése, hogy a vagyon kezelés és/vagy működtetés feladatát az önkormányzati szervezeten belül, vagy önkormányzati szervezeten kívül oldják meg. A kezdetre a belső megoldás volt a jellemző, később megjelentek a megbízáson alapuló (piaci jellegű) vagyonkezelések, s utóbbi időszakban pedig már mind gyakrabban találkozhatunk önkormányzati alapítású önálló vagyonkezelő szervezetekkel.

A társas formában működő hazai vállalkozások pénzügyi beszámolóinak adatai – összhangban az önkormányzati részesedésekből levonható következtetésekkel – azt jelzik, hogy az önkormányzatok által alapított, közüzemi és közszolgáltatást végző szervezetek (vízközművek, közlekedés, távfűtés, illetve vegyes profilú településüzemeltetést végző vállalkozások) száma meghaladja az 500 egységet. Az uralkodó gazdálkodási forma a Kft szervezet, elvétve találunk Rt formát, s csak utóbbi években érzékelhető a közhasznú társaságok térhódítása.

Az önkormányzatok által alapított vállalkozások befolyásolása, a jogilag önálló és a piaci normák szerint működő gazdálkodók „közszolgáltató” jellegének érvényesítése komoly ellentmondásokkal terhelt. A probléma az állami érdekeltségű vállalkozásoknál is felmerül, ám míg az állam rendelkezik közvetett orientációs eszközökkel (monetáris politika, jogi szabályozás, támogatási feltételek, adópolitika, hatósági árak, egyebek), addig a helyi közösségek eszköztára lényegesen szerényebb. Így az önkormányzatok mind markánsabban érződik, hogy az ellátási kötelezettségek tartalma és a kötelezettségeik teljesítésének közgazdasági (jogi) keretei nincsenek összhangban.

Az önkormányzati vagyon létrejötte, a vagyon dinamikus mennyiségi gyarapodása, a vagyonhasznosítás sajátos kötöttségei (lásd: törzsvagyon, mobilizálható vagyon, kötelező feladatok ellátása), valamint a vagyongazdálkodás rendezetlen döntési és felelősségi viszonyai – együttesen – indokolják az önkormányzati vagyongazdálkodást érintő jogszabályok teljes körű áttekintését, majd a döntési és felelősségi viszonyok újszerű szabályozását, a közgazdasági környezet modernizálását. A teljesség igénye nélkül a következő szabályozási kérdésekre kell gondolni:

• a választott testületek mikor és milyen módon foglalkozzanak a vagyongazdálkodás kérdéseivel;
• összhangot kell teremteni az önkormányzatok ellátási kötelezettsége és feladatellátást szolgáló gazdálkodási formák között;
• minimalizálni kell az önkormányzati gazdálkodásban érvényesített pénzforgalmi szemlélet és a piaci szereplők körében alkalmazott üzemgazdasági szemlélet közötti ellentmondásokat;
• megoldást igényel az elhasználódott vagyon pótlása, s a jogi szabályozáson túlmenően ennek pénzügyi fedezetét is biztosítani kell;
• javítandó a vagyongazdálkodást szolgáló információs rendszer, s ki kell alakítani a vagyon reális értéken történő számbavételi mechanizmusát;
• könnyíteni kell az önkormányzatok „külső forráshoz” jutási feltételeit, s bővíteni kell a vagyon fedezetként történő felhasználásának lehetőségeit;
• ki kell alakítani az önkormányzati gazdálkodás – ezen belül a vagyongazdálkodás – belső és külső ellenőrzési rendszerét.

Az önkormányzati vagyongazdálkodás modernizálása nélkül aligha várható el, hogy megfeleljünk annak az ódon elvárásnak, amit az 1886. évi XXII. tcz úgy fogalmaz, hogy …„a képviselőtestület tagjai személyes vagyonukkal is felelősek a közvagyon óvásáért!” Mondhatjuk erre azt, hogy ez a normaszöveg már nincs hatályban, de gondolhatjuk azt is, hogy ez a követelmény még nincs hatályban. Szemlélet kérdése, hogy miként gondolkodunk.

Összegzés helyett: tisztában vagyunk azzal, hogy az önkormányzati vagyongazdálkodás értékelése és az modernizációs feladatok számbavétele során sok kérdés maradt megválaszolatlanul. Reméljük azonban, hogy a dolgozatban érintett kérdések is elégségesek ahhoz, hogy az önkormányzati törvény módosításának előkészítése időszakában újabb ötletek és javaslatok kiindulópontjai legyenek.