Több éve halljuk a mágikus mozaikszót: ASP. Jelen írásomban egyfajta oknyomozásként arra keresem a választ, mit is foglal magában ez a három ártatlan betű így egymás mellett, s ebben a sorrendben.

A források hiányos volta következtében jelen írás csak egyfajta rövid vázlat, mivel nem tettem mást, csupán aggregáltam a fellelhető információkat, majd pedig egy tájékoztató jellegű kompilátumot szerkesztettem belőlük, amely egyáltalán nem tekinthető mindenre kiterjedő elemzésnek.

Az Application Service Providing

Sokáig kerestem egy olyan – esetlegesen a kormányzat által megjelentetett – publikációt, ami közelebb vitt volna a „rejtély” megfejtéséhez, de csupán néhány tájékoztatót találtam. Az egyik ilyen a Szeged Megyei Jogú Város 2000-ben alapított RITEK Zrt.-jének vezérigazgatója által minden polgármesternek megküldött áprilisi tájékoztató,[1] amely már elegendőnek mutatkozott arra, hogyha nem is teljes, de elfogadható szintűnek vélt ismereteket szerezzünk a központi elképzelésről.

A tájékoztató szerint az ASP, azaz az Application Service Providing, magyarul Alkalmazás Szolgáltató Rendszer már az 1960-as évek óta az informatika és egyes tudományágak szolgálatában áll, míg a gazdasági szférában harminc évvel később terjedt el. Manapság pedig minden globális nagy piaci szereplő megjelenő alkalmazásait ASP szolgáltatásként is kínálja, így a „felhős szolgáltatások” mindennapjaink eszközeivé váltak.

Ez a hideg és steril meghatározás szépen hangzik, de mit is jelent a hozzám hasonló laikus (számítástechnikai analfabéta) számára a „felhős szolgáltatás”? Amint az a neten olvasható, a felhő alapú számítástechnika (cloud computing) a számítástechnika egyik ágazata. Az ilyen típusú szolgáltatások közös jellemzője, hogy a szolgáltatásokat nem egy dedikált hardvereszközön üzemeltetik, hanem a szolgáltató eszközein elosztva, elrejtve a szolgáltatás üzemeltetésének részleteit a felhasználóktól. A cloud computing szolgáltatásokat a felhasználók hálózaton keresztül érhetik el, mégpedig publikus felhő esetén az interneten keresztül, privát felhő esetében pedig a helyi hálózaton vagy szintén az interneten.

Természetesen ebben az esetben sincs új a nap alatt, hiszen az info-technológiai ipar napról napra megújul, fejlődik, minek következtében napjainkra már olyan technológiák kerültek a palettára, amelyek messze túlmutatnak az ASP-n. A magyar közigazgatásban azonban csak most, a XXI. század második évtizedének végére kívánják bevezetni, bár lehet, hogy újabb fejlesztések sokkal jobban szolgálnák a kormányzat elképzeléseit.

Természetesen találkozhatunk más megnyilvánulásokkal is az új rendszert illetően. Az EPER-t[2] kifejlesztő gazdasági társaság például több dologra is felhívta a figyelmet. Véleményük szerint az EPER-t használó önkormányzatoknak csak az adó- és a gazdálkodási rendszerhez kell csatlakozniuk. A gazdálkodási rendszer esetében pedig „a csatlakozásra kötelezett önkormányzatok – a csatlakozási időpontot megelőzően – választhatják az interfészes[3] csatlakozási módot is.” Az „interfészes csatlakozás” ebben az esetben azt jelenti, hogy továbbra is az EPER-ben dolgoznak, az EPER pedig automatikusan „anonimizált” adatokat továbbít az ASP adattárházába.[4]

Véleményük szerint az „interfészes csatlakozás” azért lenne előnyös az önkormányzatoknak, mert egyrészt az „anonimizált adatátadás esetén csak név nélküli bizonylatok kerülnének az ASP-be”; másrészt semmilyen megterhelést nem jelentene az önkormányzati hivatalnak, tehát nem kellene új programot bevezetni, majd pedig elsajátítani. Az „interfészes csatlakozás” emellett előnyös volna a Kormánynak is, mert a DOKK-os és ÖNKADÓ áttérés megvalósítása önmagában is óriási feladatot jelentene ilyen rövid idő alatt.

A kísérleti szakasz: az ASP 1.0 projekt

A kormányzati kommunikáció szerint[5] az elektronikus közigazgatás kiépítésének, azaz a gazdaságosabb és hatékonyabb ASP technológia alkalmazásának célja az önkormányzati – lényegében a teljes lakosságot érintő – közigazgatási munka számítástechnikai eszközökkel történő támogatása, valamint az önkormányzati feladatellátás egységességének biztosítása.

Az ASP technológia segítségével történő önkormányzati feladatellátás-támogatás kiterjesztését két ütemben képzelte el a kormányzat. Az ASP 1.0 az önkormányzatok önkéntes részvételével, míg az ASP 2.0 az önkormányzatok kötelező részvételével, tehát az egész országra kiterjedően képzelte el a rendszer bevezetését.

Az ASP 1.0 projekt 2012-ben debütált a Közép-Magyarországi régióban az „Önkormányzati ASP központ felállítása” elnevezésű, EKOP-2.1.25-2012-2012-0001 számú projekt eredményeként. A tizenegy kijelölt Pest megyei pilot önkormányzat Abony, Csobánka, Ipolydamásd, Ipolytölgyes, Jászkarajenő, Letkés, Márianosztra, Nagymaros, Pilisszántó, Zebegény és Zsámbok volt, amelyek 2015. március 31-től már élesben használták az ASP Központ[6] (Application Service Provider) szakrendszereit.[7]

Az eredetileg tervezett 2,6 milliárd forintos EKOP-forrást később 2,8 milliárdra emelték, és a Közép-Magyarországi régió fejlesztésére szánt forrásokból további 500 millió forintot is felhasználtak az önkormányzatok helyi infrastruktúrájának projekttel kapcsolatos fejlesztéseire.

A projekt konzorciumi konstrukcióban valósult meg; melynek a Belügyminisztérium, a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium, a Magyar Államkincstár (a továbbiakban: Kincstár), a Kincstári Informatikai Nonprofit Kft. (KINCSINFO), a Nemzeti Infokommunikációs Szolgáltató Zrt. (NISZ) és a Kormányzati Informatikai Fejlesztési Ügynökség (KIFÜ) mint projektgazda és konzorciumvezető volt a tagja. A belső erőforrásokon túl a konzorcium külső vállalkozókat is bevont a projektmunkába, legfőbb beszállítókként a projektzáró eseményen a következő cégeket nevezték meg: RITEK Zrt., Geoview Systems Kft., Konica Minolta Kft., KÜRT Információbiztonsági és Adatmentő Zrt., T-Systems Magyarország Zrt., Komunáldata Kft., DMSONE Zrt., Clarity Consulting Zrt. és Kopint-Datorg Kft.[8]

2015. június végével további negyvennégy Pest megyei „érdeklődő”[9] csatlakozott a rendszerhez, melyek az ASP szolgáltatás helyi bevezetésének támogatását a KMOP 4.7.1. számú pályázaton elnyert forrásból biztosították. 2016. január 1-jén további negyven – egy Borsod-, tíz Fejér-, tizenkét Nógrád-, kilenc Pest-, hat Somogy- és két Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei[10] – települési önkormányzat lépett be önkéntesen a rendszerbe, így összesen kilencvenöt magyar önkormányzat „próbálta ki” és tesztelte élesben az ASP által nyújtott szolgáltatásokat.

A jogszabályi megalapozás az elektronikus közigazgatás kiterjesztésével kapcsolatos feladatokról szóló 1743/2014. (XII. 15.) Kormányhatározat 11. pontjával vette kezdetét, mely szerint a belügyminiszternek és a nemzetgazdasági miniszternek 2015. április 15-ig elő kellett készítenie az EKOP-3.1.6-2012-2012-0001 jelű, „Önkormányzati ASP központ felállítása” című projekt keretében megvalósuló fejlesztés országos kiterjesztését.

Az ASP 1.0 projekt megvalósításának tényleges jogszabályi hátterét (az ASP központ működtetésének jogi, szervezeti és felelősségi körét) a 2015. április 1-jétől hatályos 62/2015. (III. 24.) Kormányrendelet[11] (a továbbiakban: ASP rendelet) biztosította, mely szerint a települési önkormányzati feladatellátás informatikai támogatása céljából létrehozott ASP központot a Kormány a Kincstár útján működteti, míg a központ működését biztosító adatközponti és hálózati informatikai infrastruktúra üzemeltetője a Nemzeti Infokommunikációs Szolgáltató Zrt. (a továbbiakban: NISZ Zrt.) lett.

Az ASP rendelet 2. § (3) bekezdése értelmében az önkormányzati ASP központ hat szakrendszerből állt:
a) iratkezelő rendszer;
b) önkormányzati települési, illetve elektronikus ügyintézési portál rendszer;
c) gazdálkodási rendszer;
d) ingatlanvagyon-kataszter rendszer;
e) önkormányzati adórendszer;
f) ipar- és kereskedelmi rendszer.

Az ASP 1.0 projekthez való csatlakozást – az ASP rendelet 5. §-a értelmében – az Államkincstárnál kezdeményezhették az önkormányzatok, amelyek a központ szolgáltatásait térítésmentesen vehették igénybe a szolgáltatási szerződésben meghatározott feltételek teljesítése esetén. Az ASP központhoz történő csatlakozás feltétele az volt, hogy az önkormányzat

• megfeleljen a Kincstár által meghatározott műszaki minimumfeltételeknek;
• teljesítse az állami és önkormányzati szervek elektronikus információbiztonságáról szóló törvényben[12] előírt követelményeket;
• biztosítsa a központhoz történő csatlakozáshoz szükséges helyi feltételeket és a meglévő adatok migrációját, végül pedig
• vállalja, hogy a szakrendszer által támogatott feladatait a szakrendszer útján látja el.

Ez év elején ismét a Kormány tette meg a következő lépést a rendszer teljes kiépítését illetően. A Közigazgatás- és Közszolgáltatás-fejlesztés Operatív Program (a továbbiakban: KÖFOP) éves fejlesztési keretének megállapításáról szóló 1004/2016. (I. 18.) Kormányhatározat ugyanis kiemelt projektként nevesítette az „Önkormányzati ASP rendszer továbbfejlesztése és országos kiterjesztése (ASP 2.0)”, valamint a „Csatlakoztatási konstrukció az önkormányzati ASP rendszer országos kiterjesztéséhez” című felhívást.

A kormányhatározat egyértelművé tette, hogy az ASP 2.0 megvalósításának finanszírozása ugyancsak európai uniós forrásból valósul meg. A KÖFOP éves fejlesztési keretét 15 milliárd forintban, míg a csatlakoztatási konstrukció keretét 8,5 milliárd forintban határozták meg. Egyértelmű tehát, hogy önkormányzatonként – minden bizonnyal az önkormányzatok lakosságszáma alapján megállapított kategóriák figyelembevételével – 6–9 millió forint fordítható majd a rendszer kiépítésére és kezdeti működtetésére.

Az önkormányzati törvény módosítása

Az önkormányzati törvény módosításának szövege és indokolása egyértelművé tette, hogy az önkormányzati ASP központról szóló rendelkezések nem érintik a törvény sarkalatos rendelkezéseit, ezért az ehhez kapcsolódó jogalkotási felhatalmazás sem sarkalatos szabály.

Az is kiderült, hogy a törvény módosításának célja az önkormányzati feladatellátás egységességének biztosítása. Ezt megvalósítandó a helyi önkormányzatnak kötelezően csatlakoznia kell – egyes kötelező feladatainak informatikai támogatása céljából – a feladatellátását támogató, számítástechnikai hálózaton keresztül távoli alkalmazásszolgáltatást nyújtó, az állam által biztosított elektronikus információs rendszerhez, amit röviden „önkormányzati ASP rendszer”-nek nevez a törvény. A Mötv. 114. § (2) bekezdése értelmében a csatlakozás módját, végső határidejét és a rendszer szakrendszereit Kormányrendelet fogja meghatározni.

A Mötv. 114. § (4) bekezdése egy új fogalmat is beemelt a törvénybe: önkormányzati adattárház. A törvény kötelezővé teszi ugyanis – az önkormányzati eladósodási folyamatok megindulásának felismerése és megakadályozása, a közpénzek önkormányzati felhasználása, a feladatfinanszírozás és a likviditási helyzet folyamatos nyomon követése céljából, a helyi önkormányzat gazdálkodási feladatainak támogatása és folyamatos állami pénzügyi ellenőrzésf eltételeinek biztosítása érdekében – egy adattárház felállítását. Az adattárházzal kapcsolatos részletszabályok (működtető szerv meghatározása, az adattár adatainak forrása, az adatlekérdezés módja, az adatösszegzés és adatszolgáltatás feltételei) megalkotására szintén a Kormány kapott felhatalmazást.

A Mötv. 146/B. § (1) bekezdése a fentieken túl determinálja az önkormányzatok kötelező csatlakozásának végső időpontját is, amely nem lehet korábbi, mint a végrehajtási rendelet hatálybalépését követő 90. nap, azaz legkorábban 2016 decembere.

A törvény a továbbiakban [146/B. § (2)–(5) bekezdés] az önkormányzati ASP rendszerhez való csatlakozás megvalósulásáig terjedő átmeneti időszak vonatkozásában szabályozza az esetlegesen érintett új szerződések megkötésének szabályait. Emellett elrendeli a meglévő szerződések felülvizsgálatát, valamint deklarálja, hogy az önkormányzat a felülvizsgálat eredménye alapján a hatályban lévő szerződését akként módosítsa, hogy az az önkormányzati ASP rendszerhez történő csatlakozást megelőzően felmondható legyen, illetőleg az a csatlakozás meghatározott módját kielégítse. Ehhez kapcsolódóan az is evidens, hogy a meglévő, de a kötelező csatlakozás időpontjáig lejáró szerződések legfeljebb a csatlakozás időpontjáig hosszabbíthatóak meg. A törvényi szabályozás ezeken túlmenően azt is garantálja, hogy amennyiben a meglévő szerződések felmondása esetén az önkormányzatnak – jogerős, bírósági döntésben megítélt – fizetési köztelezettsége keletkezne, azt az önkormányzat számára az állam utólag teljes mértékben megtéríti.

Az ASP 2.0 részletszabályainak tervezete

Az önkormányzati ASP rendszerről szóló Kormányrendelet-tervezet (a továbbiakban: Kormányrendelet-tervezet) egyértelműsítette, hogy az önkormányzati ASP rendszer működtetésének szakmai felelőse a Kincstár,[13] míg az alapinfrastruktúra üzemeltetője a NISZ Zrt.,[14] amely az IdomSoft Zrt.-vel együtt „központi szolgáltatónak” minősül.[15]

A Kormányrendelet-tervezet szerint az önkormányzati ASP rendszer négy elemből tevődik össze: szakrendszerekből, keretrendszerből, támogató rendszerből, valamint önkormányzati adattárházból.

Az önkormányzati ASP rendszer szakrendszereit az alábbiak alkotják:
a) iratkezelő rendszer;
b) önkormányzati települési portál rendszer;[16]
c) az elektronikus ügyintézési portál rendszer, magában foglalva az elektronikus űrlap-szolgáltatást;
d) gazdálkodási rendszer;
e) ingatlanvagyon-kataszter rendszer;
f) önkormányzati adó rendszer;
g) ipari- és kereskedelmi rendszer.

Az első három szakrendszert [a)–c)] a NISZ Zrt., a gazdálkodási rendszert az IdomSoft Zrt., míg az utolsó három szakrendszert [e)–g)], a támogató rendszereket, az önkormányzati adattárházat és a keretrendszert a Kincstár üzemelteti.

Amint az a korábbiakban leírtakból látható, a szakrendszerek meghatározása megegyezik a 62/2015. (III. 24.) Kormányrendelet 2. § (3) bekezdésében meghatározottakkal, tehát a Kormány a másfél év alatt nem bővítette a szakrendszerek körét.

A jogszabály meghatározása szerint a keretrendszer a szakrendszerek számára egységes felületet és hozzáférést, az egységes felhasználó-, és jogosultságkezelést, valamint a rendszerszintű menedzsment (üzleti) funkciók elérését biztosítja; míg a támogató rendszerek a napi adminisztratív, ügyfélszolgálati és működtetési feladatokat segítő alkalmazások.

A korábbi koncepciónak megfelelően a szakrendszerekben tárolt adatokat helyi önkormányzatonként elkülönítve – az átjárhatóság kizárásával – tárolják, melyekhez csak az adatgazda helyi önkormányzat férhet hozzá. Az így tárolt adatok védelméről a rendszer működtetésének szakmai felelőse, valamint a központi szolgáltatást ellátó két gazdasági társaság gondoskodik.

Az önkormányzati ASP rendszerhez két módon csatlakozhatnak a helyi önkormányzatok: rendszercsatlakozás vagy interfészes csatlakozás útján. Az első esetben a szolgáltatást igénybevevők a keretrendszer és a szakrendszerek igénybevételével, második esetben az önkormányzati adattárház számára adatok átadását lehetővé tevő interfész kiépítésével csatlakozhatnak.[17] Lényeges kitétel, hogy rendszercsatlakozás esetén a közös önkormányzati hivatalt létrehozó minden helyi önkormányzat esetében biztosítani kell a szakrendszerek használatának önkormányzatonkénti elkülönítését.

A kötelező csatlakozást megelőzően a helyi önkormányzatnak szolgáltatási szerződést kell kötnie a Kincstárral, melyben vállalnia kell az interfész kiépítését (interfészes csatlakozás esetén), a rendszerhez történő csatlakozáshoz szükséges minimumkövetelményeknek való megfelelést (rendszercsatlakozás esetén), továbbá deklarálnia kell, hogy gondoskodik az önkormányzati adórendszer esetében a csatlakozási időpontot megelőző, el nem évült adókötelezettségre vonatkozó adatállomány migrálásáról.

Az egyik legtöbb aggodalomra okot adó fogalom az önkormányzati adattárház, amelynek adattartalma kizárólag a kormányzati és önkormányzati döntések előkészítését szolgálhatja. Adatainak forrása a szakrendszerekben képződött, az interfészen átadott, valamint a Kincstár rendszereiben az önkormányzati körre vonatkozóan rendelkezésre álló – személyes adatnak és adótitoknak nem minősülő – adat, amit a Kormányrendelet-tervezet 3. melléklete nevesít.

A rendszerhez való csatlakozást több ütemben szabályozza a Kormány. A projektum 4. mellékletében rögzített önkormányzatok 2017. január 1-jével kötelesek csatlakozni az ASP rendszer gazdálkodási rendszeréhez és önkormányzati adórendszeréhez, majd kilenc hónap múltán, 2017. október 1-jével az önkormányzati adórendszerhez valamennyi helyi önkormányzat köteles csatlakozni rendszercsatlakozás útján. 2017. december 31-ig a rendszer valamennyi szakrendszeréhez csatlakoznia kell valamennyi helyi önkormányzatnak; ez alól kivételt képez a fővárosi önkormányzat, melynek csak az önkormányzati adórendszerhez kell csatlakoznia.

Az önkormányzatok félelmei

Természetesen nem lenne teljes az „oknyomozás”, ha nem említeném meg a 2016 februárjában „Hatékony helyi közigazgatás” címet viselő „tanulmányt”, melyet sokan kormányzati háttéranyagnak minősítettek szakmai fejtegetéseket tartalmazó és negatív jövőképet felvázoló gondolatai miatt. A „titkos anyag”, s az azt követő jogszabályalkotás számos polgármestert és szakpolitikust megszólalásra késztetett.

Az önkormányzati ASP rendszerrel kapcsolatosan sok polgármester elmondta, hogy „az elképzelés jó, csak a gyakorlatban tökéletesíteni kell. Többen is megjegyezték, hogy a rendszerrel csökken a helyhatóságok kiszolgáltatottsága, és annak használatával takarékoskodni lehet.”[18] Az azonban magáért beszél, hogy az ASP 1.0-ban részt vevő polgármesterek általános véleménye szerint a bevezetést követő egy évvel is elmondható, hogy a rendszer egyetlen szereplője sem áll még készen a zökkenőmentes működésre.

Az önkormányzati ASP rendszerrel kapcsolatosan természetesen sok kritikának is hangot adtak. Egyes vélemények szerint az elemzésből nyilvánvaló, hogy az ASP alkalmazásával csak a húszezer főnél nagyobb településeknél érhető el megtakarítás, míg a kisebb településeken akár meg is háromszorozódhat az informatikai kiadás. Emellett sokan azt is evidenciaként kezelik, hogy a rendszer kötelező bevezetése – ha nem is azonnal, de – a 2018. évi országgyűlési választásokat követően legalább tízezer köztisztviselői álláshely megszűnését eredményezi.[19]

Borsodi Attila írásában olvasható ugyancsak – az ASP rendszerhez 2015 júniusában önként csatlakozó – a köztisztviselők leterheltségét sérelmező, Újszilvás polgármesterének véleménye is, mely szerint „az ASP miatt a kollégák normál munkaidejét másfélszeresére növeli a megnövekedett adminisztráció. A rendszer bonyolult és nehézkes, teljesen ellehetetleníti az önkormányzatok adminisztrációs életét.”

A fentieknél kissé keményebben fogalmazott a Magyar Önkormányzatok Szövetsége, mely februárban akként foglalt állást, hogy a Kormány a rendszer kiépítésével bújtatva gondolja megvalósítani a tényleges döntések központosítását, előre vetítve ezzel az önkormányzatok teljes gyámság alá helyezését és autonómiájuk felszámolását, ami az önkormányzatiság végét jelenti.

Bár még nem áll rendelkezésre elegendő információ az önkormányzati ASP rendszerrel kapcsolatosan, érthető az önkormányzatok abszentizmusa, tartózkodási politikája, valamint a bevezetendő rendszer abszolutizálása.

A Kormány újabb „anteuszi erődemonstrációja”, tehát az önkormányzati ASP rendszer ellentmondást nem tűrő bevezetése a bankrottól, a bonitáshiánytól és az inszolvenciától való félelem indokával ugyanis feltételezi az önkormányzati gazdálkodás további korlátozását, teljes központi felügyeletének kiépítését, ezáltal pedig a helyhatóságok szuverenitásának, a saját ügyeikben való döntés elsorvasztásának lehetőségét.

Úgy gondolom, ebben az esetben sem az önkormányzatok dogmatizmusáról, „fekete-fehér” gondolkodásáról van szó, hiszen a végrehajtó hatalom 2010 óta bevezetett szabályozásai továbbra is félelemre adnak okot. A Kormány törekvése, jelen esetben pedig az önkormányzati ASP rendszer erőltetése ugyanis az önkormányzati rendszer stigmatizációját jelenti. Az elmúlt években ugyanis többnyire úgy állították be a magyar önkormányzatokat, mintha azok csak felelőtlenül és pazarló módon gazdálkodnának, csak és kizárólag a korrupció melegágyai lennének, nem pedig úgy, hogy felelősen gazdálkodva, a település fejlődéséért és a település lakosainak jobb életszínvonaláért küzdenének. Ez pedig sajnálatos dolog, hiszen úgy tűnik, mintha az önkormányzatok nem irányítói, fejlesztői és „jógazdái” lennének a településüknek, hanem az „ellenségeik”.

Miért jó ez a kormányzati kommunikáció? Nem tudom, de sajnos magam is hajlok arra az álláspontra, miszerint kevesebb számú, kiüresített és önállóságától megfosztott helyhatósággal, valamint kevesebb és alulfizetett – ezáltal a hivatását rövidesen feladni kényszerülő – köztisztviselővel könnyebben menne az ország irányítása.

Az önkormányzati ASP rendszerrel kapcsolatosan természetesen számtalan pro és kontra érvet fel lehetne hozni, egyelőre azonban még nem tudjuk, hogyan fog működni ez az innováció in praxi, s azt sem láthatjuk még előre, milyen változásokat eredményez majd a magyar önkormányzatok életében és további sorsában.