A tavalyi év során vizsgálatot folytattunk egy nagyatádi ingatlanon felhalmozott hulladékkal kapcsolatosan zajló hatósági eljárások eredménytelensége miatt.^[1] A panaszolt tevékenység lakott területen folyt, a tevékenység negatív hatásai az ott lakókat kedvezőtlenül érintette, amely hatás egyébként a tevékenységet illegálisan folytató személyre nézve is fennállt.

A panaszos otthona melletti ingatlanon a szomszéd az elmúlt évek során nagy mennyiségű, különböző fajtájú hulladékot halmozott fel. A nagyatádi jegyző előtt a hulladékfelhalmozás ténye 2009 óta ismert volt, ezt számos bejelentés, megkeresés igazolta. Ennek ellenére elsőfokú környezetvédelmi hatósági jogkörben csak 2013 áprilisában indította meg eljárását. Határozatában a tulajdonost mint a hulladék birtokosát a hulladék jogellenes elhelyezésének megszüntetésére, továbbá a felhalmozott hulladék elszállítására és kezelésére kötelezte. A kötelezett fellebbezése nyomán a Somogy Megyei Kormányhivatal a határozatot megsemmisítette és az első fokon eljáró hatóságot új eljárás lefolytatására utasította.

Az új eljárás során a nagyatádi jegyző relatív kizárási okot jelentett be, így a Somogy Megyei Kormányhivatal kijelölése folytán a barcsi jegyző járt el és indított – az eljárások lefolytatásakor hatályos hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény alapján – hulladékgazdálkodási hatáskörben elsőfokú hatósági eljárást. A barcsi jegyző az ingatlan tulajdonosát a felhalmozott hulladék elszállítására kötelezte. Határozata 2015-ben vált végrehajthatóvá, de az abban foglaltakat három év alatt sem sikerült foganatosítani. A tulajdonos a végrehajtást elrendelő döntés után sem szállította el a hulladékot. A barcsi jegyző a kötelezett költségére történő elszállításra tett javaslatot a költségek megelőlegezése mellett, azonban az elszállíttatás várhatóan magas költségére tekintettel a képviselő-testület ezt nem támogatta.

A Jelentés is rögzítette, hogy a közigazgatási eljárásokban elkülönülhet egymástól a költséget előlegező, illetve azt viselő személye. A végrehajtási eljárás során felmerülő költségek előlegezésére és viselésére (a jelen ügy folyása alatt nagyrészt hatályban lévő) a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) majd az új törvény hatályba lépése után az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.), illetve azon esetekben, melyekben az Ákr. alapján az állami adó- és vámhivatal a foganatosító, az adóhatóság által foganatosított végrehajtási eljárásokról szóló 2017. évi CLIII. törvény (a továbbiakban: Avt.) rendelkezéseit kell alkalmazni.^[2],[3]

Az eljárás során felmerülő költségeket meg kell előlegezni, melynek viseléséről az eljáró hatóság dönt. A végrehajtási eljárás során felmerülő költségek előlegezésére és viselésére vonatkozó szabályai között a Ket. 155. § (2) bekezdése rögzítette, hogy hivatalból indult vagy folytatott eljárásban az egyéb eljárási költséget bizonyos, az ügyfél részéről felmerült költség kivételével, a hatóság előlegezi meg. Az Ákr. 128. § (6) bekezdése az eljárási költség előlegezésére vonatkozó általános szabályok között rögzíti, hogy hivatalból indult vagy folytatott eljárásban az eljárási költséget a hatóság előlegezi meg.^[4]

A vizsgált ügyben a Jelentés kiadásáig nem volt biztosítva a végrehajtás pénzügyi fedezete, mert a végrehajtás várható költségének fedezete a Barcsi Polgármesteri Hivatal költségvetésében nem állt rendelkezésre – arról nem is szólva, hogy noha a barcsi jegyző járt el, de a probléma nem Barcs területén mutatkozott. A Kormányhivatal a kijelölésről szóló döntése során nem vizsgálta – és nem is kellett vizsgálnia – a kijelölt hatóság pénzügyi helyzetét. Sem a Ket., sem az Ákr. nem tartalmaz (illetve tartalmazott) szabályozást arra nézve, hogy kijelölés esetén a kijelölést kérő hatóságnak kell a költségeket viselnie, így az ügyben a barcsi jegyző a jogszabályi rendelkezések értelmében a végrehajtás költségeit nem háríthatta át a kijelölést kérő hatóságra. Tény ugyanakkor, hogy a helyi önkormányzatok számára nem mindenütt áll rendelkezésre elegendő pénzügyi eszköz.^[5]

A végrehajtás foganatosítása terén az Ákr. szabályozása, hogy a végrehajtást – ha törvény, kormányrendelet vagy önkormányzati hatósági ügyben helyi önkormányzat rendelete másként nem rendelkezik – nem a végrehajtást elrendelő hatóság, hanem az állami adóhatóság foganatosítja.^[6] Az Ákr. alapján meghatározott cselekmény végrehajtásának foganatosítását – így az ahhoz szükséges költségek előlegezését is – főszabály szerint tehát az adóhatóság végzi^[7]. Ebben a szabályozási környezetben az is lehetővé vált, hogy egy önkormányzati rendelet által meghatározott kötelezettség végrehajtását – amennyiben maga az önkormányzati rendelet nem rendelkezik eltérően – a Nemzeti Adó- és Vámhivatal (NAV) foganatosítsa. Ugyanakkor a környezetvédelmi közigazgatási szervek hatósági eljárásának különös szabályai között eltérő szabályt fogalmaz meg a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Kvt.), mely szerint az e törvény hatálya alá tartozó közigazgatási hatósági eljárásokban a meghatározott cselekmény végrehajtását a végrehajtást elrendelő hatóság foganatosítja.^[8]

Jelenleg a Kvt. hatálya alá tartozó ügyekben annak ellenére, hogy a környezetvédelmi közigazgatás feladata az elővigyázatosság és megelőzés elvének érvényre juttatása, a végrehajtás – mint jelen hulladékgazdálkodási ügyben is történt – azon múlik, van-e rá fedezete a végrehajtást elrendelő, legalacsonyabb szintű környezetvédelmi közigazgatási szervnek, vagy sem. Sajnálatos módon jelenleg éppen a környezeti ügyekben maradnak magukra a hatóságok, amikor ezekben az ügyekben jellemzően a környezet állapotának romlását csupán a gyors beavatkozással lehetne megakadályozni, vagy annak mértékét legalább csökkenteni.^[9] Másik nagyon lényeges szempont, hogy tipikusan ezek azok a végrehajtások, melynek költségei az idő előrehaladtával folyamatosan nőnek. Az állam mögöttes felelőssége révén pedig végső soron úgyis az államot fogja terhelni a kármentesítés, amennyiben arra más nem kötelezhető.

Az Alkotmánybíróság alkotmányos gondolkozását régóta^[10] meghatározó alaphatározata szerint a környezethez való jog intézményes védelmének mértéke nem lehet tetszőleges^[11], tehát nem engedhető meg, hogy a környezetvédelemhez való jog érvényesülése társadalmi, gazdasági folyamatok, körülmények függvényében mennyiségileg vagy minőségileg változzon.

Az Alkotmánybíróság az egészséges környezethez való jogról szóló alkotmánybírósági határozatokat áttekintő 16/2015. (VI. 5.) AB határozatban a 28/1994. (V. 20.) határozatot megerősítve kiemelte, hogy a „környezetvédelemhez való jog […] elsősorban önállósult és önmagában vett intézményvédelem, azaz olyan sajátos alapjog, amelynek az objektív, intézményvédelmi oldala túlnyomó és meghatározó. A környezethez való jog az állam környezetvédelemre vonatkozó kötelességei teljesítésének garanciáit emeli az alapjogok szintjére, beleértve a környezet elért védelme korlátozhatóságának feltételeit is. E jog sajátosságai folytán mindazokat a feladatokat, amelyeket másutt alanyi jogok védelmével teljesít az állam, itt törvényi és szervezeti garanciák nyújtásával kell ellátnia.”^[12]

Az Alkotmánybíróság a szóban forgó határozatában ezzel összefüggésben azt is megállapította, hogy a korábbi alkotmánybírósági határozatok „megszilárdították és pontosították az egészséges környezethez való alkotmányos alapjog tartalmát, az addig elért védelmi szintjét, ugyanakkor hangsúlyozták a gazdaság fejlesztése és a környezeti érdek közötti egyensúly (összhang) fontosságát is.”^[13]

A végrehajtás késedelme és nem megfelelő mivolta számos kedvezőtlen következménnyel jár, végső soron kárt okoz a környezetben és az emberi egészségben, szabályozási bizonytalanságot teremt az ágazati szereplők körében és veszélybe sodorja az egyenlő versenyfeltételek érvényesülését az Európai Unió egységes piacán.^[14] A helyreállítási költségek – például az illegális hulladéklerakók felszámolásának és a sérült élőhelyek rehabilitációjának költségei – hosszú távon messze meghaladhatják a megelőzés költségeit. A környezetvédelmi jogszabályok végrehajtásának elmulasztása – az így felmerülő egészségügyi és a környezettel kapcsolatos közvetlen költségek révén – a becslések szerint évente mintegy 50 milliárd euró terhet jelent az EU gazdasága számára. Hazánk környezeti teljesítményéről az OECD 2018-ban kiadott jelentése is megerősíti, hogy a jogszabályoknak való megfelelés és megfeleltetés számos kívánni valót hagy maga után. A jelentés szerint a környezetvédelmi hatóságok a szükségesnél kevesebb figyelmet fordítanak az ellenőrzésre, s a közigazgatási reform során kialakított új szervezetrendszer a monitoring és ellenőrzési tevékenységet bonyolulttá tette. Megállapították továbbá, hogy a hatóságok nem követik a nemzetközi jó gyakorlatot, különösen a kockázati alapra helyezett ellenőrzési terveket, illetve a szankciók több tényezőre tekintettel lévő alkalmazását hiányolták.^[15] Szintén komoly problémának tekinthető a kötelezések végrehajtása esetében az a gyakorlat, hogy a tényleges cselekmény végrehajtásának kikényszerítése helyett (bár az elgondolás szerint pont annak érdekében) bírságkiszabás történik, azzal próbálván rávenni a kötelezettet a végrehajtásra, amellyel megint csak a tényleges teljesítést, a környezeti kár felszámolását odázzuk el.

Az Alkotmánybíróság számos határozatában rögzítette, hogy az Alaptörvény P) cikk (1) bekezdésében a nemzet közös örökségének védelméhez, valamint az egészséges környezethez való jog érvényesítéséhez olyan szabályokra van szükség, amelyek az elővigyázatosság és a megelőzés elvét képesek érvényre juttatni. Ez az Alaptörvényből fakadó kötelezettség a környezetvédelmi hatósági határozatok végrehajtására vonatkozó szabályok megalkotása kapcsán is terheli a jogalkotót. A jövő nemzedékek szószólója ezért 2019. április 30-án műhelybeszélgetésre hívta az érintetteket – a jogalkotó minisztériumok, az Országos Környezetvédelmi Tanács, a hatóságok, az önkormányzatok, valamint a Jegyzők Országos Szövetségének, továbbá környezetvédelmi civil szervezetek képviselőit – annak megvitatására, hogy milyen eszközök állnak rendelkezésre a probléma általános jellegű megoldására. A kormányzati és nem kormányzati döntéshozók bevonásával az volt a célunk, hogy körbejárjuk, milyen iránymutatásokkal, intézkedésekkel, támogatásokkal, illetve jogalkotási lépésekkel érhető el, hogy a környezetvédelmi hatóságok által meghozott határozatok végrehajtása ne maradjon el, biztosítandó a nemzet közös örökségéhez és az egészséges környezethez való joghoz rendelt alkotmányos védelmet.

^[1] Vizsgálatunk eredményeit az AJB-412/2018. számú közös jelentés tartalmazza (továbbiakban: Jelentés) (A Jelentés elérhető: http://www.ajbh.hu/documents/10180/2805034/K%C3%B6z%C3%B6s+jelent%C3%A9s+egy+szomsz%C3%A9d
+%C3%A1ltal+felhalmozott+szem%C3%A9t+elt%C3%A1vol%C3%ADt%C3%A1s%C3%A1nak+%C3%BCgy%C3%A9ben+412_
2018/c9211077-c703-9b00-ab14-98f4d175b7cd?version=1.0)

^[2] A vizsgálattal érintett időszakban még a Ket. volt hatályban. 2018. január 1-jével hatályba lépett az Ákr., amely szerint a törvény rendelkezéseit a hatálybalépését követően indult és a megismételt eljárásokban kell alkalmazni, ugyanakkor szabályait a végrehajtásra vonatkozóan a hatálybalépésekor még el nem rendelt, és a hatálybalépésekor folyamatban lévő végrehajtási eljárásokra is alkalmazni kell. Figyelemmel arra a körülményre, hogy a panaszolt ügyben a vizsgálatunkig nem került sor a végrehajtás elrendelésére, megállapításainkat az Ákr. szabályai alapján tettük.

^[3] A törvény 128. § (6) bekezdése az eljárási költség előlegezésére vonatkozó általános szabályok között rögzíti, hogy hivatalból indult vagy folytatott eljárásban az eljárási költséget a hatóság előlegezi.

^[4] Hasonlóan a Ket. korábbi szabályaihoz az ügyfél megjelenésével kapcsolatos költség, az ügyfél képviseletében eljáró személy költsége, a nem hatóság által viselendő fordítási költség, és az ügyfél, valamint az eljárás egyéb résztvevője részéről felmerült levelezési, dokumentumtovábbítási költség kivételével.

^[5] A Jelentés hatására a Kormányhivatal vezetője 2018. szeptember hónap folyamán felhívta Nagyatád és Barcs Város Polgármesterének a figyelmét arra, hogy folytassanak egyeztetést egy olyan együttműködési megállapodás előkészítése és létrehozása érdekében, amely elsősorban a kölcsönös pénzügyi hozzájárulással biztosítja a jogsértő állapot mielőbbi megszüntetését. Ennek hatására a két érintett önkormányzat anyagi jellegű együttműködése mozdította elő a helyzet rendeződését.

^[6] Ld. Ákr. 134. § (1) bek.

^[7] Az adóhatóság által foganatosítandó végrehajtási eljárásokról szóló 2017. évi CLIII. törvény alapján.

^[8] Ld. Kvt. 91/D. § (3) bekezdése.

^[9] AJB-441/2019. számon vizsgált Jelentés is érinti a végrehajtás nehézségeit.

^[10] A testület a 16/2015. (VI. 5.) AB határozatában megerősítette az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban lefektetett megállapításait a környezethez való joggal kapcsolatban.

^[11] Az Alkotmánybíróság 28/1994. (V. 20.) AB határozata szerint „az állam nem élvez szabadságot abban, hogy a környezet állapotát romlani engedje, vagy a romlás kockázatát megengedje.”

^[12] 16/2015. (VI. 5.) AB határozat [80]

^[13] 16/2015. (VI. 5.) AB határozat [86]

^[14] Ld. Brüsszel, 2012.3.7. COM(2012) 95 final /https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52012DC0095&from=DE /

^[15] OECD (2018), OECD Environmental Performance Reviews:Hungary 2018, OECD Publishing, Paris http://dx.doi.org/10.1787/9789264298613-en
(https://read.oecd-ilibrary.org/environment/hungary-2018_9789264298613-en#page93), 93. o.