Pótlandó a közigazgatás korszerűsítése funkcionális kereteinek egyes hiányait

2008. október végén megjelent az ÁROP – EKOP 2009.-10. tervezete, amelyet társadalmi vitára bocsátott a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség. A tervezethez 98 véleményezési ablakot nyitottak a www.nfu.hu honlapon.

 Minden egyes ablakban egy-egy részkérdéshez lehet hozzászólni, azonban olyat nem nyitottak, ahol a tervezetek egészéhez lehetne véleményt mondani. Miért? Ezt nem tudni, mert azt nem is szabad feltételezni, hogy esetleg azért, hogy ne legyenek általános észrevételek. Talán azért, mert a honlapot informatikus szerkeszti, és nem mondták meg neki, hogy nem csak a részletekhez lehet hozzászólni, hanem az egészhez is. Így van ez mindennel, ha egy igazgatási feladatot egy informatikusra bíznak…, mindig így van. Az informatikai megoldások tervezése nem informatikai, hanem igazgatási feladat!
A hibás feladatkiosztás a politikusok hibája. Ők azonban ezt az összefüggést lehet, hogy még nem ismerték fel. Mint ahogy még azt sem ismerték fel, hogy a közigazgatási feladatokat előbb tervezni kell, igazgatás-szervezési és költségvetési szakmai szempontok alapján egyaránt, majd következik a jogalkotási fázis egybekötve a költségvetési feltételek megteremtésével, és csak ezt követően lehet a végrehajtás megkezdésével foglalkozni. Sajnos a mai politikai döntési mechanizmus mindig a végén kezdődik: délelőtt elgondolkodunk rajta, hogy mit akarunk mától csinálni, ebéd után pedig megkezdődik a végrehajtás…feltételek nélkül.

Általános észrevételek

Sem az államreformnak, sem az elektronikus közigazgatásnak nincsen központi koncepciója. Az egyes pályázatok – már 2007.-08.-ban is – úgy lettek meghirdetve, hogy ha valaki elolvassa az egyes pályázatokat, nem alakul ki benne semmilyen kép arról, hogy milyen cél elérése érdekében történnek a fejlesztések. Ha gondosan kijegyzeteljük az egyes pályázatok fejlesztési irányát, akkor egy „jelszó”-gyűjteményt kapunk. De ez még egy politikai ünnepi beszédhez is kevés: a közigazgatás legyen jobb, korszerűbb, hatékonyabb, lakosság-barát, európai elvárásoknak megfelelő, eredményesebb, átláthatóbb, számonkérhetőbb…stb., stb. Arról egy szó sem esik, hogy amikor a közigazgatásban a kényszerű megszorítások, forráskivonások elkerülhetetlenek (múltban és jelenben egyaránt), akkor melyek azok az állami és önkormányzati feladatok, hatáskörök, amelyeket vissza kell szorítani, vagy meg kell szüntetni, mert az állami költségvetés nem képes ezek működését normálisan finanszírozni.

De vajon az egyes közigazgatási intézmények valóban ennyire függetlenek-e amennyire az egységes koncepciónak ez a teljes hiánya sugallja? Vajon az egyes közigazgatási tevékenységeknek önmagukban finanszírozhatóak-e, szabad-e őket önmagukban finanszírozni? Akkor miért kellene adót fizetni? Akkor miért kell nagy költségvetési kiadásokért APEH-ot fenntartani, amikor minden egyes közigazgatási szerv maga is beszedhetné az ügyfelektől az államigazgatási eljárási díjat? Sőt, esetleg a hadsereg és a rendőrség is beszedhetné maga a fejlesztéséhez és működéséhez szükséges díjakat a lakosságtól és a vállalatoktól?! Ha az egyes közigazgatási (állami) tevékenységek, szolgáltatások önmagukban is finanszírozhatóak, akkor nyilván azok a közigazgatási szervek járnak jól, amelyeket a jogszabály közvetlen lakossági kapcsolatokkal, a lakosság számára végzett igazgatási szolgáltatással bíz meg. Így ma sötét jövő vár azon közigazgatási szervekre, amelyeknek nincs közvetlen lakossági (ügyfél) kapcsolatuk, mert a többi közigazgatási szerv számára végeznek elengedhetetlen szolgáltatásokat. Ilyenek pl. országos alapnyilvántartások, sőt, ilyenek a minisztériumok is. Erre persze a politikusok már felkapják a fejüket: minisztérium pénz nélkül?! Elképzelhetetlen! És az talán elképzelhető, hogy más közvetett szolgáltatást végző közigazgatási szervek nem kapnak állami támogatást, holott jogszabályok sokasága rója rájuk kötelező, csak az állam egésze számára hasznos feladat ellátását?

A politika képtelen ellenállni a mindennapi állami beavatkozási és szabályozási igényeknek. A jogszabályok tömegesen születnek, anélkül, hogy a végrehajtáshoz szükséges feltételek – beleértve a pénzügyi feltételeket is – megszületnének. Jelen pillanatban mintegy 5000 törvény hatályos, amelyek döntő többsége állami feladatot határoz meg. Tapasztalatok szerint a törvények felének nincs megfelelően kidolgozva a költségvetési feltétele. Gyűlnek, gyűlnek a feladatok, és mindig az adott pillanat politikája (kormányzati vagy az ellenzéktől való félelem) határozza meg, hogy mihez rendel hozzá költségvetést, és mihez nem. Az önkormányzatok 10 éve mondják, hogy törvény írja elő, hogy az állami feladatok ellátásáért nyilvánvalóan jár számukra az állami támogatás. Néhány kivételtől eltekintve (okmányiroda, választás), hiába mondják. A rendszerváltás óta egyetlen állami feladat deregulációja nem történt meg! Érdekes megfigyelni, hogy a közigazgatási hivatalok éves munkatervében az egyébként ellenőrzési jogkörükbe tartozó tevékenységek közül mennyinek történik meg a tényleges ellenőrzése. Kb. 100 év kellene ahhoz, hogy minden területen elvégezzék a jogszabályokban kirótt feladatokat.

Különböző hivatásrendek, monopolhelyzetben levő foglalkozások, amelyek a parlamentben jó érdekérvényesítő képességgel rendelkeznek, jogszabály alapján a lakossággal (ügyfelekkel) fizettetik meg az állami eljárások díjait. Könnyű és agyoncsépelt, de kirívóan irritáló példa a KKV-k számára kirótt TEAOR szám átalakítási kötelezettség, amelynek kapcsán az ügyvédi irodáknak az alapító okirat kötelező módosítása miatt kiváló bevételi forrásuk akadt: ügyvédi ellenjegyzés nélkül – á 30 ezer forint – érvénytelen a módosítás, és majd megbüntet az APEH, ha nem teszel eleget a kötelezettségnek. Aztán majd, ha már a jogkövető vállalkozások szépen kifizették e sarcot az ügyvédeiknek, akkor majd visszavonjuk a szabályozást, hogy tovább rongálhassuk az általános morált, és ismét csak a jogot megszegők járjanak jól. Ugyanebbe a körbe sorolhatóak a (privát) közjegyzők, akik a semmiért kaszálják az ügyfeleket, miközben semmiért sem vállalnak felelősséget – jogszabály alapján. Még sorolhatnák a diszfunkcionális pénzszerzést, amelyek meg sem jelennek a költségvetésben. Stb., stb…

A költségvetés egyik legproblematikusabb része azonban mégis az, amikor az állami szervek egymást finanszírozzák (költségvetésen belüli keresztfinanszírozás). Az ügyesebb minisztériumok elérik, hogy a más közigazgatási szervtől igénybevett szolgáltatások illeték és szolgáltatási díj mentesek legyenek a számukra. Amelyek közepes érdekérvényesítők, azok a saját igazgatásszolgáltatási díjaikat állapítják meg olyan magasan, hogy abba minden beleférjen. Így jöhet létre például az a durva ellentmondás, hogy a földhivataloknak tevékenységük egy jó részét ingyen kell elvégezniük egyes állami szervek számára, az önkormányzatoknak pedig – miközben azok kötelesek lennének alapadatokkal támogatni a földnyilvántartást – fizetni kell a hitelesen visszaszolgáltatott adatokért. Nyilvánvalóan ők és a lakosság fizeti meg a magasabban megállapított díjakban az ingyenes szolgáltatások költségeit is, hiszen e pénzek nélkül összeomlana a szolgáltatás.

Ezek a sarkított, de nagyon is valóságos problémák arra utalnak, hogy jelenleg a kormányzatoknak nincs az ÁROP vonatkozásában semmilyen államfejlesztési és működési koncepciója, sem a szervezetekre, sem a tevékenységekre, igazgatási szolgáltatásokra. Ugyanígy nincs koncepció az EKOP vonatkozásában. A brüsszeli pénzekből megvalósuló fejlesztéseknek nincsen meg a valódi, nem csak papíron létező működési feltétele, sem a pályázatokban igényelt 5 évre, sem rövidebb távra. A projektek befejezése után, ugyanúgy, ahogy most történik a 2004. évi önkormányzati informatikai fejlesztésekre, minden projektgazda jelentkezni fog állami működési támogatásért.

Annak érdekében, hogy a jelenleg hatályos jogszabályok alapján végre megállapítható legyen az igazgatási feladatok költségigénye, annak érdekében, hogy a politikusok elé tükröt lehessen tartani, egy rövid javaslatot készítettünk arról, hogy milyen módszer alapján kellene egy funkcionális keretet készíteni az ÁROP-EKOP pályázatok meghirdetése előtt, vagy most már inkább: közben. Az állami finanszírozás bonyolultsága miatt, ezt a feladatot először az önkormányzatokra javasoljuk elvégezni.

Kiindulás: a tervezési és költségvetési normatívák kialakítása
• Az önkormányzat egészének, a képviselőtestületnek, a polgármesteri hivatalnak, az intézményeknek a kiadásai ismertek az éves költségvetési rendelet alapján.
• Az önkormányzat bevételei (állami támogatások rendszere) már kevésbé ismert a képviselők előtt, a költségvetési rendelet csupán a fő számokat tartalmazza.
• Az önkormányzati szervek tevékenységeinek és az ez által megvalósuló szolgáltatásoknak az „ára” teljesen homályba vész.
• Egyáltalán nem állapítható meg közvetlen összefüggés a „ráfordítások” és az „eredmények” között.

Cél

A cél egy olyan tervezési (naturáliákon és mérőszámokon alapuló) normatíva rendszer kialakítása lehetne, amely világossá tehetné, hogy milyen konkrét tevékenységet folytat az önkormányzati szervezet. Ez az egyes tevékenységekre kialakított pénzügyi normatívákkal együtt a valóságot mutatná meg a döntéshozóknak.
A rendszer felépítésének és működtetésének eredményeként az éves költségvetés tervezése során szakmailag megalapozott döntések születhetnek, a humánerőforrással való gazdálkodás optimálissá válik és a „kiszervezés” kérdésben megalapozott döntések hozhatók.

Korlátok

A rendszer kialakításának ebben a fázisában indokolt szűkíteni a tevékenységek körét: az önkormányzatnak a legfájdalmasabb , de ugyanakkor a legtöbb megtakarítást eredményező tevékenységeire kell koncentrálni. Ennek megfelelően első lépésben a fejlesztési (beruházási) tevékenységet nem vizsgáljuk, a működésre koncentrálunk.
A működési költségek szempontjából a költségvetés két részre osztható: a polgármesteri hivatal működése (beleértve a testületi működés költségeit) és az intézmények működése, amelyek a lakossági szolgáltatásokat nyújtják. További szűkítés, hogy az első lépcsőben nem vizsgáljuk az önkormányzati gazdasági társulások költségeit és eredményeit sem (ezek ideális esetben a mérlegadatok alapján értékelhetőek lehetnének).

Eszközök, lépések

1. A polgármesteri hivatal költségei között elsőként a képviselőtestület személyi és dologi kiadásait kell számba venni. Ezen költségek direktek (tiszteletdíjak, költségtérítések) vagy indirektek (testületi tevékenységet kiszolgáló tisztségviselők, köztisztviselők személyi kiadásai, teremhasználat költségek, irodaszer és informatikai költségek, stb.)
A testület által végzett tevékenységeknél a naturáliákat jelentik a testületi (bizottsági) ülések száma és időtartama, a megalkotott rendeletek és határozatok száma, képviselői javaslatok száma, megvalósult és elutasított képviselő indítványok száma, a képviselők megjelenésének száma a médiában, az önkormányzat által szervezett ünnepségek száma, közmeghallgatások, lakossági fórumok száma, képviselői fogadóórák száma, stb.
A költségvetési kiadások és naturáliák egybevetésével alakíthatók ki a mérő számok: mennyibe kerül egy önkormányzati rendelet megalkotása? Mennyibe kerül egy lakossági fórum megszervezése és az elhangzott javaslatok megválaszolása? Mennyibe kerül egy bizottsági ülés? stb.
2. A polgármesteri hivatal hatósági tevékenységei két részből állnak: az államigazgatási (anyakönyv, építésügy, stb.) és az önkormányzati hatósági (helyi adók, stb).
A „hatósági naturáliákat” az igazgatási feladatokból lehetne megállapítani, ami valójában nem lenne bonyolult. A költségvetési tételek kiszámítása azonban rendkívül problematikus, mert ilyen adatgyűjtés nincs vagy ha egyes elemek vannak is, azok nem rendszerezettek. További problémát jelent a köztisztviselő által az adott ügy elintésére fordított tényleges időtartam megállapítása. A mérőszámok a következő egészen részletes válaszokat adnák: egy házassági anyakönyvezés költsége és időtartama, egy építésrendészeti bírság kiszabásának a költsége és időtartama, stb.
3. A polgármesteri hivatal által végzett nem hatósági tevékenységek („igazgatás-támogatási naturáliák”) számba vétele nehezebb feladat, mint a hatósági tevékenységeké. Ilyennek tekinthetjük a főépítészi, a pályázatírási, a funkcionális (pénzügyi, személyzeti, informatika, stb.) tevékenységeket. A költségvetési tételek ezen a téren szintén problematikusak, de a legfőbb gond az eredmény kimutatása. Ezen a problémán segít, hogy a pályázati pénzek megszerzéséért folytatott küzdelem előbb-utóbb kikényszeríti a polgármesteri hivatalokból az igazi projekt szervezetek létrehozását és apolgármesteri hivatalokból már egyre több tevékenységet kiszerveztek.Ezeknek az elkülönült szervezeti egységek költségeit és szolgáltatásait már ott lehet számba venni, ahol a tevékenység hasznosítása megtörténik.
4. A klasszikus dologi költségek számbavétele (víz, áram, épületüzemeltetés, ügyvitel és informatika fenntartása, stb.) nem bonyolult, mert ezek a költségek beérkező számlákon alapulnak. A problémát a költségek felosztása jelenti a belső szervezeti egységek között. Ennek a feladatnak viszont már igen jó szakmai irodalma létezik.

Eredmény

A bonyolult eszközrendszer alkalmazásával megállapítható lenne a polgármesteri hivatal valódi igazgatási költsége, és annak megoszlása az egyes tevékenységek, hatósági szolgáltatások között. A hivatali szervezeti átalakítás, az új igazgatási célok kijelölésével kapcsolatos viták leegyszerűsödnek, a vezetés ráhatása a növekszik a hivatali folyamatokra.

Átláthatóbbá válik a polgármesteri hivatal.

A központi kormányzati szervek által a polgármesteri hivatalra kirótt kötelező feladatok pénzügyi fedezet hiánya kimutatható, és esélyt teremt a költségvetési többlettámogatás érvényesítésére.
Ennek a koncepciónak egy példája, kiindulópontja, kísérleti terepe lehetne a belső elszámoló árak kialakítása az infokommunikációs szolgáltatásokra.
Belső elszámoló árak
A belső elszámoló árak célja, hogy tevékenységenként, folyamatonként pontosan mérni és ellenőrizni lehessen, hogy az egyes szervezeti egységek milyen költségű szolgáltatásokat vesznek igénybe feladataik megvalósítása során.
A példáként felhozott területtel, az intézményi informatikával kapcsolatban a legtöbb felsővezetőnek inkább megérzései vannak, mintsem pontos adatai. Az infokommunikációra fordított költségek egyre növekednek, eközben kevesen tudják, hogy az informatika valóban azt és csak azt csinálja-e, amit várnak tőle, és azt a lehető legkisebb erőforrás-felhasználással teszi-e. Ugyanakkor az infokommunikációs (ICT) szolgáltatások végfelhasználóinak, az intézményi részlegeknek jogos elvárása, hogy a szolgáltatások megfelelő színvonalúak legyenek, a részlegek megkapják a szükséges technológiai támogatást, és képesek legyenek az informatika segítségével értékteremtő képességüket növelni.
Amit nem mérünk, azt menedzselni sem vagyunk képesek. Az intézmények az infokommunikációs költségek pontos mérésével jelentős támogatást kaphatnak a működési módszereik javítása területén. A mérésen alapuló belső elszámoló árak kialakítása a következő előnyökkel járhat:
1. Az intézményi dolgozók jobban meg lesznek elégedve az ICT-vel
• Megteremtődik az összhang a felhasználók igényei és az ICT költségei között: az ICT ráfordítások a felhasználók igényei szerint rendeződnek.
• A jelentések és elszámolások a tényleges használaton, valós, mért adatokon alapulnak.
2. Alacsonyabb infrastruktúra költségek
• A kiszolgálók és a tárolóeszközök számának a növekvő igények melletti szinten tartása, esetleg csökkentése a meglévő erőforrásoknak a tényleges szükségletek szerinti kihasználásával.
• A bővítési igények alátámasztása valós adatokkal.
3. Infrastruktúra fejlesztésének elősegítése
• A költségek megértése segít a költségkezelés javításában.
• Az erőforrás-felhasználások összehasonlítása hatékonyabb befektetéseket eredményezhet, és megfelelően kategorizált szolgáltatások kialakításához vezethet.
Az infokommunikációs infrastruktúra technológiai felügyeletét a különböző hálózat- és rendszer-menedzsment eszközök ma már kiválóan megoldják. A gazdasági, pénzügyi, humán erőforrás és teljesítmény kérdések rendezésének feladata azonban legtöbbször a menedzsmentre, és a kontrolling részlegre hárul. A technológiai felügyeletet ellátó szakmai infokommunikációs menedzsment-rendszerek ugyanakkor szinte kivétel nélkül fel vannak készítve arra is, hogy részletes adatokat szolgáltassanak a gazdasági tervezés és kontrolling számára, és ezáltal jelentősen megkönnyítsék a vezetőség munkáját. A felhasználói, üzemeltetői igény gyakran már nem terjed ki ezeknek a funkcióknak a feltöltésére, használatára.

Az informatikai kontrolling helye és feladata

A probléma vizsgálatakor abból kell kiindulni, hogy az infokommunikációs költségeket nem csak az infokommunikációs részleg okozza, hanem a vezetőség és a többi részleg magatartása és döntése, jogos vagy esetleg irreális elvárásai, „megrendelései” nagy mértékben befolyásolják. Ennek a magatartásnak a kezelésére hivatott a belső elszámoló árak rendszere. A belső elszámoló ár az intézmény olyan eszköze, amellyel a részlegek tevékenységét koordinálja, értékeli. Mérőszámként használható, mely elősegíti, hogy a részlegek önállóan gazdálkodjanak, céljaiknak megfelelő döntéseket hozzanak és reagáljanak úgy, hogy az a szervezet egésze számára optimális legyen. Az informatikai kontrolling ebben a nézőpontban az intézményi vezetés szerves része, mely támogatja az infokommunikációhoz kapcsolódó tervezést, megvalósítást, irányítást, kiváltképp biztosítja a szükséges átláthatóságot.
Költségfelosztás
A hagyományos költségszámítási rendszerek az általános költségeket felelősségi és elszámolási központokra (általában költségközpontokra) osztják fel. A költségek felosztásához önkényes mennyiségalapú, a fizikai folyamatokra fókuszáló vetítési alapokat (például közvetlen munka-, közvetlen anyagfelhasználás) használnak.
A modern költségszámítás egyik feltételezése, hogy az összes intézményi költség változó, vagy változóvá tehető. A tevékenységalapú, illetve folyamatalapú költségszámítás kialakulását a szolgáltatóiparra, a szolgáltatások nyújtására jellemző költségstruktúra jelentős átalakulása kényszerítette ki. Az intézmények a hagyományos költségrendszerektől kezdve több lépcsőn keresztül jutottak el a ma alkalmazott metódusokig – a tevékenységalapú illetve folyamatalapú költségkalkuláció legújabb generációjáig.
A korszerű költségszámítási rendszerek megőrizték a standard költségszámítás legfontosabb előnyeit (pl. a költségfajtákat elkülönítik), de kiegészültek néhány fontos új elemmel. A felelősségi és elszámolási egységek helyett a tevékenységekre és a folyamatokra koncentrálnak, nem a rendelkezésre álló erőforrásokat, hanem a felhasznált erőforrások költségeit rendelik költségviselőkhöz. Ezeknek a költségszámítási rendszereknek az információi beépülnek a szervezet irányítási folyamataiba és minden intézményi folyamattal összefüggnek. A tevékenységalapú költségszámítási rendszerek:
• pontosan feltárják, hogy milyen tevékenységeket végeznek a szervezet erőforrásainak felhasználásával,
• kiszámítják, hogy a tevékenységek mennyibe kerülnek,
• választ adnak arra, hogy miért kell a tevékenységeket elvégezni, és ezekből melyek azok, amelyeket szükséges és melyek, amelyeket szükségtelen megtartani.
Ahhoz, hogy a folyamatköltség számítást alkalmazni tudjuk, az intézmény egészét nem szervezeti egységek, hanem egymással párhuzamosan zajló folyamatok összességeként kell értelmezni. A folyamatelvűség alapelve, hogy az ismétlődő igazgatási folyamatok (pl. a pénzügy, bérszámfejtés, beszerzés, iratkezelés, stb.) lényegében nem különböznek alapvetően a szolgáltatási (gyártási) vagy a támogató folyamatoktól (épület-fenntartás, logisztika, stb.).
Beruházások
Az infokommunikációs beruházások költségeinek nagyobb része a megvalósítás után, az üzemeltetés során keletkezik. Ennek ellenére a döntéshozók elsősorban a beruházási költségekre koncentrálnak, ahelyett, hogy a működési költségek tükrében vizsgálnák meg az infokommunikációs fejlesztéseket. A megfelelő módszerek a számviteli adminisztrációban fel nem lelhető költségeket is elemzik. Ilyenek lehetnek például a következőek:
• Felhasználói tevékenységekből eredő költségek azon költségek, amelyekkel a felhasználók egymást és saját magukat támogatják ahelyett, hogy az infokommunikációs részleg megoldásaira hagyatkoznának. Egyes szervezetekben bizonyos infokommunikációs feladatokat a felhasználók látnak el vagy azért, mert nem bíznak az IT erőforrásaiban, vagy, mert az infokommunikációs részlegnek nincsen megfelelő minőségű támogató és szerviz funkciója.
• Állásidőből eredő költségek, amely a hálózat, a rendszer és az alkalmazás tervezett vagy nem tervezett elérhetetlenségéből ered. Az intézmények jelentős része nem kalkulálja a rendszer állásidejének költségeit, azaz nem mérik az intézmény eredményességére gyakorolt hatását, annak ellenére, hogy állásidő közvetlenül mérhető: a rendszermenedzsment-eszközök segítségével, vagy a szervízszolgáltatásra történő bejelentések alapján, illetve közvetett módon, a felhasználói kérdőívek segítségével.

A hazai gyakorlat

A hazai gyakorlatban ma a standard költségszámítási rendszer az általános. A felosztás legtöbbször azon a (nem helytálló) feltételezésen alapul, hogy az általános költségek fizikai mennyiségekkel vannak összhangban. A gyakorlatban szórványos a belső elszámoló árak használata, az infokommunikációs szolgáltatásokra vonatkozóan pedig különösen ritka. És még ahol használnak is belső elszámoló árakat az infokommunikációs szolgáltatásokra, azok sem alapulnak valamilyen elismert módszertanon, és számítására nem az ismertetett folyamatelvű eljárásokat, hanem (annak ellenére, hogy a forrásadatok rendelkezésre állhatnának) legtöbbször a teljes költség alapú árat használják (az infokommunikációs szolgáltatások összköltségét az igénybevétel mennyiségétől függetlenül terhelik rá az eszközök használóira).