A helyi önkormányzatok 22 éves működése számtalan tapasztalattal és tanulsággal szolgált az önkormányzati rendszer gyakorlati megvalósításához szükséges jogszabályi háttér korszerűsítéséhez, az egységes, átlátható, hatékony és gazdaságos struktúrával szemben támasztott követelményeknek való megfeleléshez.

E tapasztalatokra építve Magyarország Alaptörvénye merőben új alapokra helyezi a helyi önkormányzatok (önkormányzatok) feladat- és hatásköreinek gyakorlását a közvagyonnal való gazdálkodás tekintetében. Az Alaptörvény 38. cikk (1) bek. értelmében az állam és az önkormányzatok tulajdona nemzeti vagyon. Ezen alapvetés által generált jogokat és kötelezettségeket kibontani, végrehajtásuk részletszabályait megállapítani hivatott a nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. tv. (Nvtv.) rendelkezései erősen meghatározták az önkormányzatok vagyongazdálkodással foglalkozó szervezeti egységeinek, tisztségviselőinek, döntéshozó testületeinek ez év eleji munkaprogramját.

A korábbi szabályozástól való gyökeres elmozdulásra tekintettel szükségessé vált a már meglévő, az önkormányzatok tulajdonára, illetve az önkormányzatokat megillető vagyoni értékű jogokra kiterjedő helyi rendeletek (vagyonrendelet) jelentős módosítása, vagy az érvényes vagyonrendeletek fokozatos hatályon kívül helyezése mellett újak elfogadása.

Abban mind a korábbi, mind az új jogszabályok egységes álláspontot képviselnek, hogy az önkormányzatok saját tulajdonnal rendelkeznek, költségvetési bevételeikkel, kiadásaikkal önállóan gazdálkodnak, továbbá megilletik mindazok a jogok és terhelik mindazok a kötelezettségek, amelyek a tulajdonost megilletik, terhelik. A tulajdonosi joggyakorlás mikéntjében azonban számtalan bonyolult, új előírás átvezetése válik szükségessé, e jogalkotási folyamat során pedig – annak komplexitására figyelemmel – akár nehézségekbe is ütközhet egy kisebb gyakorlattal rendelkező, kevésbé tapasztalt kollektíva. Szerencsére a kormányhivatalok minden szükséges segítséget megadnak az önkormányzatokat érintő rendelkezések átvezetésével kapcsolatos munkához, éppen ezért jelen írás nem feltétlenül a vagyonrendeletek felülvizsgálatához, módosításához kíván javaslatokkal szolgálni, sokkal inkább a jogszabályi változásokban előforduló értelmezési kérdésekre kísérel meg magyarázatot találni (a nemzeti vagyon fogalomkörébe tartozó egyes vagyontípusok közül kizárólag az önkormányzati vagyonnal foglalkozva).

A vagyonrendeletek újragondolását a nemzeti vagyon körének átfogó meghatározása alapozza meg. Azon túlmenően, hogy az önkormányzati tulajdon nemzeti vagyonként került értelmezésre, az egyes önkormányzati vagyontípusokat is módosítani szükséges a korábbi törzsvagyon – egyéb vagyon felosztás helyébe lépő törzsvagyon – üzleti vagyon besorolás szerint. A törzsvagyon elemei továbbra is forgalomképtelenek vagy korlátozottan forgalomképesek, a forgalomképtelen törzsvagyon keretében azonban új típusú elkülönítés szerinti két kategória jelenik meg, a kizárólagos önkormányzati tulajdonban álló vagyon és a nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű nemzeti vagyon. Utóbbi csoport vagyonrendeletekben kötelező kiemelésére és nevesítésére az Nvtv. hatálybalépését követő 60 napon belül kötelesek az önkormányzatok, arra vonatkozóan azonban nem tartalmaz kikötést a törvény, hogy az ilyen vagyonelemként történő elkülönítéshez tartósan kellene magukat kötniük a tulajdonosoknak.

A nemzeti vagyonnal való gondos és lelkiismeretes gazdálkodás érdekében az Nvtv. összefoglalja a vagyongazdálkodás alapelveit, rögzíti, hogy a nemzeti vagyon alapvető funkciója a közfeladatok ellátásának biztosítása, azzal felelős módon, rendeltetésszerűen kell gazdálkodni. Az alapelvek rendeltetésének biztosítása céljából az önkormányzatok közép- és hosszú távú vagyongazdálkodási tervet kötelesek készíteni. E kötelezettség – bár végrehajtásának határidejéről a törvény nem rendelkezik – jóval túlmutat a vagyongazdálkodási koncepciók, stratégiák korán, melyek túlnyomó többségükben helyzetértékelést követő gazdálkodási irányelveket fogalmaztak meg, esetleg a célrendszer meghatározása mentén haladva a helyi adottságokkal, a kialakított jövőképpel és a felismert problémákkal egyaránt koherens beavatkozási lehetőségeket tartalmaztak. Egy vagyongazdálkodási terv mindezeket úgy öleli fel, hogy egyúttal bizonytalan prognózisú gazdasági aktivitást kénytelen ütemezni, a megvalósítás lehetőségét az előirányzatok teljesülésére alapozva. Abból a szempontból azonban szerencsés e tervek kidolgozása, hogy az önkormányzatok rákényszerülnek a tervszerű vagyongazdálkodásra és nem túl szigorú, de annál következetesebb és előrelátóan megalkotott tervek mentén haladva sok, eddig nem orvosolt, gazdaságossági szempontból sem elhanyagolható mértékű problémára találhatnak megoldást. Az Nvtv. ugyanis rögzíti az optimum elérésének célját a vagyonelemek tekintetében azzal, hogy a működtetés, megőrzés, hasznosítás mellett feladattá teszi a feleslegessé váló vagyontárgyak elidegenítését. Ezáltal biztosítható az egészséges egyensúly megteremtése és leválogathatók azok az ésszerűtlen kiadások, amelyek indokolatlanul terhelik a gazdálkodás rendszerét.

Az alapelvek az átláthatóság érvényre juttatására fektetik a hangsúlyt, mely a nemzeti vagyonnal való felelős gazdálkodás biztosítéka – a végrehajthatóság azonban, a definíció visszafogottsága folytán további részletesebb rendeleti kidolgozást igényelhet. Az Nvtv. nomenklatúrájában olvasható értelmezés alapján ugyanis elegendő például helyi önkormányzatnak, köztestületnek vagy megismerhető tisztségviselőkkel rendelkező civil szervezetnek lennünk ahhoz, hogy megfeleljünk az átlátható szervezet fogalmának. Az önkormányzatoknak különösen körültekintőnek kell lenniük tehát jogügyleteik során, a fennálló szerződések felülvizsgálata mellett a törvény hatálybalépését követően realizálódó új jogviszonyoknak is a jogalkotó szándékának megfelelő szellemben kell létrejönniük.

Az önkormányzatok hatályos vagyonrendeleteik felülvizsgálata során a vagyon kezelésére, hasznosítására, értékesítésére vonatkozóan is részletes iránymutatást kapnak. Az ingyenes használatba adás kapcsán az Nvtv. nyomatékosan kimondja, hogy az kizárólag közfeladat ellátása céljából történhet, a közfeladat ellátásához szükséges mértékben – ezt tanácsos a vagyonrendeletekben is rögzíteni. A tulajdonjog átruházása a korábbi szabályozáshoz viszonyítottan egyszerűsödött, hiszen az Nvtv. értelmében az önkormányzat rendeletében meghatározott értékhatár feletti nemzeti vagyon tulajdonjogát átruházni csak versenyeztetés útján, az összességében legelőnyösebb ajánlatot tevő részére lehet, míg korábban, az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény azt mondta, hogy az elidegenítésre, a használat, illetve a hasznosítás jogának átengedésére nyilvános versenytárgyalás útján, a legjobb ajánlatot tevő részére kerülhet sor. A vagyonrendeleteknek tehát célszerű törekedniük a versenyeztetés részletszabályainak kidolgozására, kiegészítve az Nvtv. előírásait például azzal, hogy a versenyeztetés kizárólag nyilvános versenytárgyalás lehet, az értékhatár megállapításra kerülhet magasabb rendű jogszabályban meghatározott mértékben (pl. a mindenkor hatályos központi költségvetésről szóló törvény), illetőleg az összességében legelőnyösebb ajánlat bírálati szempontrendszerében meghatározó lehet a kiindulási árhoz képest ajánlott legmagasabb vételár. Ilyen kritériumokkal pedig maradéktalanul átlátható és bármely jövőbeni időpontban védhető jogügyletek keletkezhetnek, megtestesítve az Nvtv alapelvi szintű elvárásait.

A tulajdonjog átruházása esetére az új vagyonrendeletekbe integrálandó változásként megjelenik az állam minden más jogosultat megillető elővásárlási joga, illetve a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény által érintett jogviszonyoknál a lakásban élő bérlő elővásárlási jogát közvetlenül követő állami elővásárlási jog.

Minden eddigi gyakorlattól különböző új szabály az Nvtv. 14. § (1) bekezdése, mely tulajdonképpen a tulajdonnak a feladatot ellátó szervek közötti mozgatását determinálja. Feladatátadás esetén ugyanis a feladat ellátását közvetlenül szolgáló és ahhoz szükséges vagyont a feladatot átvevő részére tulajdonba kell adni, mely tulajdonba adás nyilvántartási értéken való átvezetéssel, ingyenesen történik. Ez esetben a tulajdonszerzés jogcíme vethet fel még kérdéseket, illetve igényelhet további szabályozást az ingatlan-nyilvántartásba történő bejegyezhetőség érdekében.

Az Nvtv. egyebekben taxatíve felsorolja az önkormányzatok kizárólagos gazdasági tevékenységeit, amelyek gyakorlásának időleges joga koncesszió útján, külön törvényben meghatározott módon engedhető át, rögzíti továbbá az e főszabálytól való eltérés lehetőségét, feltételeit és módját. A kizárólagos gazdasági tevékenység körében megnevezett helyi közutak és műtárgyaik létrehozása és működtetése esetében meg kell azonban emlékezni a főváros és a fővárosi kerületek sajátos viszonyáról, hiszen a kerületi önkormányzat tulajdonában álló, közösségi közlekedéssel érintett közutak tekintetében a tulajdonos és az üzemeltető személye elválik egymástól.

A hatályos szabályozáshoz igazodó új vagyonrendeletek megalkotása tehát összetett feladatot ró az önkormányzatokra és több tekintetben sarkallhatja töprengésre a helyi jogalkotókat. A fentiekben vázolt néhány kérdéskör felismerése azonban semmiképp sem negligálja a pozitív oldalon sorolható számos érdemi változtatást és intézkedést, melyeknek köszönhetően a jövőben valóban az átlátható és biztonságos vagyongazdálkodás felé mozdulhat el az önkormányzatok gyakorlata.